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성숙 사회 의 국토 정책
국민생활 중심의 인프라 정책 방향
조남건｜국토연구원 국토인프라연구본부장
머리말
우리나라의 경제력은 GDP 기준으로 볼 때 세계 15위(2011년)이고, 2012년의 수 출입 무역 규모는 2년 연속 1조 달러를 넘어섰으며, 세계 8위다. G20 국가로서 국 제적인 활동이 많아지면서 우리나라의 국가적 위상은 선진국과 다름없을 정도가 되었다. 1인당 국민소득은 2만 3천 달러가 넘어 선진국에 진입하는 길목에 있다.
최근에는 한류의 영향으로 세계 여러 나라에서 우리나라의 가요와 춤, 공연 등을 쉽게 접할 수 있게 되었다.
이와 같은 국가적 발전은 하루아침에 이루어진 것이 아니다. 1960년대부터 경 제개발이 추진되어 중화학, 철강 등 국가기간산업이 가동되기 시작하였고, 고속 도로, 철도, 항만, 공항, 댐 등 인프라가 계획적으로 확충되었기 때문이라고 볼 수 있을 것이다. 이와 같은 인프라(사회기반시설)는 국가경쟁력을 강화시키는 데 필 수적인 시설로 인식되어 국가재정을 집행하는 데도 큰 어려움이 없었다. 그렇지 만 최근에는 복지정책이 강화되면서 인프라에 대한 투자가 감소되는 경향을 보이 고 있어서 인프라 투자정책에 대한 방향정립이 필요한 국면이다.
경제적 여건으로 볼 때, 우리나라도 성숙사회에 접어들었다고 볼 수 있다. 이 러한 국면에서 인프라의 확충방향은 과거와는 달라져야 한다. 인프라는 그 시설 자체의 자산가치도 훌륭하지만 그 시설을 효율적으로 이용하면 국가경쟁력을 강 화시키고 국민의 삶의 질도 향상시킬 수 있다. 궁극적으로는 국민을 행복하게 하 는 데 필수적인 시설이라고 할 수 있다.
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제18대 대통령 선거가 끝난 후, 박근혜 당선인의 당선사례 플래카드에 ‘국민행 복시대를 열겠습니다’라는 글귀가 눈에 띈다. 그렇다면 국민이 행복하다고 느낄 수 있는 인프라는 무엇일까? 이 글에서는 국민이 행복해질 수 있는 인프라의 정 책방향에 대해 논하고자 한다.
국민의 생활과 인프라 정책
1. 국민생활에 절대 필요했던 인프라
1960년대의 상황은 상상하기 어려운 일이지만, 당시 우리나라의 인프라는 보잘 것없었다. 사회전반이 어수선하였으며, 기술력도 없고 돈도 없던 때였다. 도로는 폭도 좁고 대부분 포장도 안 되어 있어서 차량이 지나가기만 해도 노란 흙먼지가 일어났다. 전국에 등록된 차량도 얼마 되지 않던 때였고, 신작로라고 불리던 도로 에 다니는 교통수단이 고작해야 우마차와 자전거 정도였다. 철도는 철광이나 탄 광, 석회암 같은 광물을 운반하는 일이 많았고, 경부선과 호남선을 오고가는 여객 열차가 주요한 교통수단이었다. 그렇지만 1980년대 중반까지도 서울-부산 간, 5, 6시간이 걸릴 정도로 당시의 열차는 속도가 느리고 혼잡했다(한국경제60년사 편찬위원회. 2011).
그 시절에는 어떠한 인프라든지 건설의 당위성이 매우 컸다. 비포장도로는 포 장만 해도 주행여건이 좋아졌다. 그런 상황에서 시속 100km로 달릴 수 있는 고 속도로는 국민들에게 자부심을 줄 정도로 만족스러운 시설이었다. 국도 확장이든 포장이든, 철도 전철화나 복선화든, 아무것도 없던 당시의 시대적 상황에서 어떠 한 인프라 시설이든 국민들의 지지를 받았다. 1980년대까지만 해도 고속도로 개 통식에 대통령이 참석해 개통 테이프를 자르는 장면을 국민들이 TV를 통해서 볼 수 있었다. 1990년대에도 지방정부에서 시장이나 군수가 참석하는 큰 행사 중의 하나가 도로개통식일 정도였다.
그런데 지금은 상황이 많이 달라졌다. 전국에 차량이 약 1,900만 대나 등록이 되어 있고, 매일 고속도로를 다니는 차량이 약 378만 대에 달하지만, 인프라에 대 한 국민들의 인식은 과거와는 다르다. 수치상으로 보면 고속도로가 3,447km나 만들어졌고, 국도 등 도로시설의 연장이 10만 5천km로 늘어났는데, 왜 국민들이 무덤덤해하는 것일까? 도로가 네트워크를 이루어 전국을 거미줄처럼 이어주는데 도 국민들은 왜 인프라의 확충에 대해 만족하지 않는 것일까?
국민들이 인프라의 중요성을 간과하는 이유의 하나가 인프라 시설이 너무 많다는 느낌을 줄 정 도이고, 쓸데없이 여겨지는 시설도 자주 보이기 때문이 아닌가 하는 생각이 든다. 예를 들면, 고 추와 곡물 등을 말리는 지방부의 한적한 도로, 고 속도로와 나란히 가는 국도, 차량이 뜸한 고규격 의 도로, 차량통행이 뜸한 터널과 교량 등이 그러 한 사례다. 이런 도로는 대개 지방에서 자주 보인 다. 그런 인프라를 보는 국민들은 ‘왜 이런 곳에 이런 도로가 있나?’ 하는 의문이 들고, ‘도로를 만 들 만큼 다 만들어서 이런 데까지 사업을 했나?’ 하는 생각이 드는 것이다.
도로만이 아니다. 최근에는 의정부와 용인에 서 민간자본을 유치해 건설한 경전철 운행과 관 련하여 잦은 고장, 적은 이용자, 과도한 지방정 부의 운영비 부담 등으로 문제가 되었는데, 국민 들은 이처럼 이용자가 적은데도 돈을 과다하게 쓰는 것을 보면서 인프라 투자에 낭비적인 요소 가 있다고 판단하게 되는 것이다. 결과적으로 이 런 시설을 계획하고 투자한 정부를 비난하면서 인프라 전반에 대해 불만과 불신을 갖게 되는 것 이라고 볼 수 있다.
그렇다면 국민들이 일상생활에서 느끼는 인 프라의 현실은 어떨까? 대도시에 거주하는 국민 들 중 승용차를 이용하는 이들은 거의 매일 출퇴 근 시간에 혼잡한 도로와 전철에서 시간을 소비 하고 있다. 수도권교통본부(2008)에서 발표한 2006년 수도권 출근통행 시간은 평균 43분이다.
이 시간도 교통수단별로 차이가 있어서, 승용차 이용자는 평균 39분이지만, 철도 이용자는 평균
을 이용하는 사람들은 대개 서서 간다. 차내 혼잡 으로 인해 목적지에 도착할 때쯤이면 아침밥 먹 은 기운이 빠진다. 정부에서 출산을 장려하고 있 지만 임산부가 버스나 전철을 편하게 타고 직장 에 갈 수 있는 상황은 아니다. 많은 국민들이 출 퇴근 시간을 힘들게 보내고 있다.
주말이 되어 가족이 나들이를 가려 해도 고속 도로는 언제나 북새통이다. 톨게이트에 도착하 기도 전에 집에 돌아가고 싶은 마음이 생길 정도 다. 금요일 저녁과 토요일 오전에는 지방으로 가 는 길이, 일요일 오후엔 대도시로 들어오는 길이 주차장이 된다. 평일에 고속도로를 이용하여 출 퇴근을 하는 사람도 차를 포기하고 싶은 마음이 들 정도로 도로는 차로 넘쳐난다.
교통사고 실태는 더욱 슬프다. 정부가 막대한 재정을 투입해서 인프라를 확충하는 일은 국가의 경쟁력을 높이고, 국민의 삶의 질을 향상하기 하 기 위한 것이라고 하는데, 그런 시설을 이용하는 국민이 적지 않게 목숨을 잃거나 장애를 입는다 면, 뭔가 문제가 있는 것이 아닐까? 인프라는 그 시설의 연장을 늘리는 것이 능사가 아니고, 국민 들이 그 시설을 안전하고 편하게 이용하도록 해야 하기 때문이다. 그런데 2011년 한 해 동안 우리나 라의 교통사고 발생건수는 22만여 건이고, 사망 자 수는 5,200여 명이나 된다. 이 수치는 하루 평 균 607건의 교통사고가 발생하여 14명꼴로 목숨 을 잃는다는 의미다. 인구 10만 명당, 또는 차량 1만 대당 사망자 수로 보면, 우리나라는 OECD 회원국 중에서 최하위 수준이다. 교통사고로 인 해 목숨을 잃거나 장애를 입는 것은 모두 국가로
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서는 큰 손실이다. 도로교통공단의 연구에 의하면, 2010년의 도로교통 사고로 인한 사회·경제적 비용은 약 13조 원으로 GDP의 1.1%, 국가예산의 6.4%에 달한다고 추 정된다. 이 수치는 전년에 비해 10% 정도 증가한 것으로 분석되었다(도로교통공단 홈페이지). 국민을 행복하게 해주기 위해 정부가 인프라를 놓았는데, 국민들이 이 시설을 이용하다가 목숨을 잃는 아이러니한 일이 발생한 것이다.
주차문제는 어떠한가? 도시지역이든 지방도시든, 상업지역이든 주거지역이 든 주차문제가 심각하다. 승용차가 대중화되었지만, 도시의 모든 시스템이 이를 따라가지 못했기 때문이다. 길은 좁고 차를 세울 공간이 부족하여 일부 지역에 서는 ‘거주자 우선 주차제’를 도입하기도 하고, 동네에 ‘공동주차장’을 만들기도 하지만, 늘어나는 승용차를 감당하기 힘들다. 주차장 부족으로 인해 2중으로 차 를 세워두는 아파트 단지도 흔하고, 개구리 주차라고 하여 보도에 차바퀴를 올 려놓거나 부득이하게 아파트 단지 밖의 길에 불법주차를 하는 일도 횡행하고 있 다. 차를 둘 곳이 마땅치 않을 때, 차 소유주는 ‘인프라’가 부족해서 불편하며, 정 부정책이 마음에 들지 않는다고 불만족스러워 하게 된다. 이렇게 생활 속의 인프 라가 부족하다.
정부가 매년 20조 원 내외를 인프라에 투자한다고 하지만 국민 개개인으로 볼 때는 현실적인 인프라가 별로 나아진 게 없어 보이는 것이다. 그러니 인프라 확 충에 대해 좋은 견해를 가질 리가 없는 것이다. 그렇다면 성숙사회의 인프라정책 은 어떻게 추진해야 할까?
성숙사회의 인프라 정책방향
1. 더 안전해야 한다
최근 우리나라의 고속도로상에서 교통사고가 점점 많이 발생하고 있다고 한다.
그 이유 중의 하나는 고속도로에서 순찰대가 보이지 않기 때문이라고 한다. 그것 은 올해 들어서 성폭력과 같은 사회적 문제로 인해 교통경찰까지도 치안업무에 투입되었고, 그 결과 고속도로나 국도 등에서 순찰하는 경찰이 부족하게 되었기 때문이라고 한다. 교통사고의 원인이 단순하지 않기 때문에 경찰의 존재 자체가 교통사고와 얼마나 관련 있을지는 분명치 않으나, 관심을 갖고 안전성 향상을 위 해 노력할 필요가 있다. 성숙사회에서는 빠르게 가는 것만이 능사가 아니라 느리 더라도 안전하게 가야 할 것이기 때문이다.
강화하면서 인명존중사상을 확대하여야 한다.
도로를 관리하는 행정관리기관과 경찰, 시민단 체 등이 도로의 안전성을 높이는 활동을 해나가 야 한다. 정부는 국민들이 행복하도록 인프라를 공급해야 한다. 그 과정에서 도로든 철도든 모든 인프라가 기본적으로 안전하게 만들어져야 한 다. 지금도 교통사고로 인해 눈물을 흘리는 사람 들이 많다는 것은 정부가 추진해야 할 최우선 정 책이 바로 교통안전임을 입증한다.
그리고 교통안전은 경찰청의 독자적인 업무 라고 보기 어려울 정도로 다양하고 복합적인 요 소가 포함되어 있다. 그래서 통합적인 부처 간 협조가 필수적이다. 안전교육을 담당하는 교육 과학기술부, 차량이 이용하는 도로 등을 설계하 고 건설하고 운영하는 국토해양부와 스쿨존 관 리 및 지방정부 도로를 관리하는 행정안전부 등 이 합심하여 교통안전대책을 수립하여 추진할 때, 교통안전도가 제고될 수 있을 것이다.
해외 선진국들의 교통 관련 정부기관에서 가 장 우선적으로 추진하는 일이 바로 교통안전이다.
국민소득이 늘고 모든 국민이 승용차를 보유하는 것이 무슨 의미가 있겠는가? 교통사고가 나면 행 복과는 거리가 멀어지게 된다. 지금부터라도 정 부는 스웨덴처럼 교통사고 사망자 수를 제로로 만들겠다는 수준 높은 목표를 세워야 한다.
2. 효율적이고 합리적으로 투자해야 한다
2013년의 SOC 정부예산이 좀 늘어날 것이라 고는 하지만, 전국적으로 벌여놓은 사업을 완
자도 새로운 방향을 찾아야 한다. 투자의 효율성 을 반영해야 하고, 사업의 합리성도 갖추어야 한 다. 지금까지 해온 방식에서 벗어나 혁신적인 사 업을 추진해야 한다.
고정관념에서 벗어날 필요도 있다. 예를 들면 차가 다니는 길은 양방향이 기본이므로 2차로의 배수가 되어야 한다는 생각에서 벗어나 양방향 통행이 가능한 1.5차로 또는 2+1차로와 같은 혁 신적인 기법을 수용할 필요가 있다. 1.5차로는 일 본 산간지역에서 통행개선을 위해 활용되고 있는 데, 우리나라에서는 농어촌지역뿐만 아니라 도시 부의 이면도로에서도 소통기능 확대에 기여할 수 있을 것이다. 도시철도는 지하 2, 3층을 다니는 것 으로 생각하고 있는데, 지하 반 층~1층 깊이의 저 층 철도도 가능하다는 점을 긍정적으로 생각해야 한다. 오스트리아의 빈이나 프랑스 리옹 등에서 이런 경전철이 운행되고 있는데, 공사비가 저렴하 여 경제적 채산성이 있을 것으로 보인다.
한편 인프라 재정이 제약을 받는 상황에서 볼 때, 중앙정부와 지방정부 모두 합리적인 계획으로 재원의 조달가능성을 따져가면서 인프라 사업을
<그림 1> 리옹 전철역
주: 리옹 전철역은 지하 1층에 있으며, 외부에서 들여다 보인다.
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추진할 필요가 있다. 최근 복지정책이 강화되어 복지비 지출이 늘어나는 추세여서 지방정부에서는 가용재원 면에서 더 압박을 받고 있는 것이 현실이다. 이에 따라 추 진 중이던 사업의 완공이 지연되는 일도 흔하고, 신규 사업의 추진은 엄두도 못 내 는 상황이다. 과거에는 시장·군수, 국회의원 등이 지역개발사업을 선심성으로 추 진하는 일도 있었지만, 이제는 재정의 효율성을 엄밀히 따져 인프라의 비효율적 건 설을 지양해야 한다. 앞으로 인프라 사업이 효율적으로 추진되기 위해서는 투자가 치를 보다 엄격하게 따지는 과정이 필요할 것으로 보인다.
3. 국민의 생활이 즐겁고 편해야 한다
인프라는 우리의 삶 속에 함께 공존하고 있다. 하루의 일과 속에서 보통 사람들은 인프라와 밀접하게 연관되어 있다. 국토해양부에서는 그동안 국토해양부의 정책 이 국민들의 생활과 유리되어 있었던 것을 의식한 듯 ‘생활밀착형 국토정책’이라 는 슬로건을 내세웠는데, 인프라의 경우도 유사하다고 할 수 있다. 생활 속의 인 프라로서 국민들이 인프라의 존재를 인식하며 감사하게 만들 방법은 무엇일까?
우선 출근길이 편하고 빨라져야 한다. 출퇴근에 소요되는 시간이 줄어든다면, 출퇴근 시간도 즐거워질 수 있을 것이다. 만일 퇴근에 걸리는 시간이 줄어든다면, 가족과 함께 보내는 시간이 그만큼 늘어날 것이다. 가족이 함께하여 행복하면, 그 것이 복지이고 국민의 삶의 질 향상 아니겠는가? 교통 혼잡을 줄일 수 있는 도로 를 더 건설하고, 교통신호도 잘 운영하여 출퇴근 시간이 지금보다 줄어들 수만 있 다면, 국민들은 저절로 행복해질 것이다. 국민행복을 위한 최소한의 인프라 확충 이 그래서 필요하다.
한편 러시아워 시 대중교통수단의 차내 혼잡도를 완화해야 한다. 대부분의 서 울 지하철 노선 차내 혼잡도는 정상적인 수준을 넘어서고 있다. 지하철(전철) 차 량 내에서 신문 등을 보기가 어렵고 스마트폰으로 뉴스나 겨우 볼 수 있으면 다행 이다. 발 디딜 틈도 없을 정도로 혼잡한 출근 열차가 활기찬 아침을 보장해줄 수 있 을까? 버스도 비슷하다. 러시아워의 혼잡을 줄여보려고 출퇴근시차제, 통학시간 조 절 등도 실시되었지만 출퇴근시간의 교통 혼잡은 여전하다. 도로를 덮고 있는 승용 차의 이용을 억제하려고 혼잡통행료도 받고, 버스 이용을 늘리려고 버스우선차로 제를 시행해도 대도시의 출퇴근 시 혼잡상황은 좀처럼 나아지지 않고 있다. 만능일 것만 같았던 교통수요관리방안은 교통문제의 일부밖에 해결하지 못하고 있다. 기 본적으로 도시 내 교통시설 확충이 국민의 복지와 행복 구현을 앞당기는 데 기여할
수 있을 것이다.
향후 우리나라의 교통문제는 대도시 등 도시 부에 집중될 것으로 예상되므로 도시부의 교통 혼잡을 완화하는 시설이 우선적으로 공급되어야 할 것이다. 통근길이 즐거워지려면 최소한의 서 비스를 제공하는 수준에서 인프라 공급이 필수 적이다. 교통이 매우 혼잡한 대도시에서는 지하 철 노선이 더 필요하고, 통근시간을 줄일 수 있 는 급행선도 필요하다. 또한 교통수단을 편리하 게 이용할 수 있어야 한다. 전철역에 내리면 목 적지에 가까이 갈 수 있어야 하고, 버스와 택시 도 쉽게 갈아 탈 수 있어야 한다.
주말이나 휴가철에 여가를 즐기려고 할 때, 고속도로가 막히지 않을 정도는 되어야 한다. 국 민들이 차를 이용하여 여가생활을 즐기면서 행 복해하려면 교통 혼잡을 완화할 수 있는 노선 확 충이 절대적으로 필요하다. 특히 대도시와 중소 도시에도 기본적으로 순환도로나 우회도로의 건 설이 필수적이다. 모처럼 고속도로를 이용할 때, 대기행렬 속에 있게 되면 국민들은 ‘그동안 도로 는 많이 만든 것 같은데, 인프라가 잘 안되어 있 다’라고 곡해해 정부에 대한 만족도가 낮아질 수
아울러 일자리와 거주지에서 주차장을 적절하 게 공급해야 한다. 국민들이 경제적으로 여유로 워지면서 승용차를 사서 보유하는 일이 늘어나고 있으므로 차를 세울 곳을 만드는 것이 지방정부 가 해야 할 일이다. 유료도로가 있는 것처럼 이제 는 주차장의 유료화도 적극적으로 검토해야 한다.
맺음말
지금 우리는 매우 잘 정비된 인프라의 혜택을 받 고 있다. 도로와 철도가 잘 갖추어져 있고, 항만 과 공항도 잘 운영되고 있기 때문이다. 그렇지만 막대한 재정이 투입된 인프라 사업이 국민들의 눈에 비효율적이고 낭비적으로 보이는 것은 국 민의 세금을 집행하는 정부 정책에 대해 불신을 키울 수 있다. 이제는 국민들이 실감할 수 있는 생활밀착형 인프라의 공급에 주력할 때다. 그렇 게 해서 인프라를 이용하는 환경을 더 안전하게 만들고 인프라를 효율적으로 건설해 국민들이 즐겁고 행복해질 수 있도록 해야 한다.
성숙사회는 우리나라의 국력과 경제력에 걸 맞게 국민의 의식도 선진국 수준으로 향상되는 상황을 말한다. 그러한 성숙사회를 만들어가도 록 합리적이고 효율적이며 복지지향적인 인프라 정책을 추진해야 할 것이다.
참고문헌
수도권교통본부. 2008. 2006 수도권 가구통행실태조사 발표자료.
한국경제60년사편찬위원회. 2011. 한국경제60년사 - 국토·환경편. 서울 : 한국경제60년사편찬위원회.
도로교통공단 홈페이지(http://www.koroad.or.kr/).
주: 마르세유의 전철역은 항구 바로 앞에 있어서 관광객들이 편리하 게 이용할 수 있다.
