주최: 한국농촌경제연구원
후원: 지역발전위원회․농림수산식품부
국가 농어촌정책의 추진 방향과 과제
2010년 6월 8일(화)
국가 농어촌정책 세미나
□ 개요
○ 주제: 국가 농어촌정책의 추진 방향과 과제 ○ 일시: 2010년 6월 8일(화) 13:00 ～ 18:00 ○ 장소: 광화문 정부청사 국제회의장(별관3층) ○ 주최: 한국농촌경제연구원
○ 후원: 지역발전위원회·농림수산식품부
□ 일정
시 간 주요 내용
13:00 ～ 13:20 ￭등록 13:20 ～ 13:30 ￭개회
- 개회사(한국농촌경제연구원 오세익 원장) - 환영사(지역발전위원회 최상철 위원장) - 축 사(농림수산식품부 장태평 장관)
13:30 ～ 14:50 ￭(제1부) 통합적 농어촌정책의 추진 방향(좌장: 협성대 윤원근 교수) - 주제발표:
▪농어촌정책의 성과와 추진체계 개편의 과제 (한국농촌경제연구원 송미령 박사)
▪농어촌정책의 통합적 추진 방향 (농림수산식품부 박병홍 과장)
▪지방의 통합적 농어촌정책 추진체계 구축과 역량 강화 (지역재단 유정규 이사)
- 지정토론: 오현석 대표(지역아카데미), 이기원 교수(한림대), 이승우 박사(한국해양수산개발원), 이정도 과장(기획재정부) 14:50 ～ 15:00 ￭중간휴식
15:00 ～ 16:30 ￭(제2부) 국가 농어촌정책의 부문별 과제(좌장: 전남대 최수명 교수) - 주제발표:
▪농어촌 정주환경 변화와 정책 개선방안 (충남발전연구원 김정연 박사)
▪농어촌의 보건․복지․교육․문화 서비스 확충 방안
(한국보건사회연구원 김태완 박사‧한국문화관광연구원 김효정 박사) ▪농어촌 경제 활성화 정책의 추진 실태와 개선 방안
(한국농촌경제연구원 이동필 박사)
- 지정토론: 김태연 교수(단국대), 김현호 박사(한국지방행정연구원), 손영래 과장(보건복지부), 정석진 팀장(지식경제부) 16:30 ～ 16:40 ￭중간휴식
16:40 ～ 18:00 ￭(제3부) 종합토론(좌장: 최양부 전 대통령 농림해양수석비서관) - 지정토론: 김현기 기획조정실장(경상북도), 원광희 박사(충북개발
연구원), 이인재 국장(지역발전위원회),
정철모 교수(전주대), 정황근 국장(농림수산식품부) - 청중토론
18:00 ～ 20:00 ￭폐회 및 만찬
목 차
제1부 통합적 농어촌정책의 추진 방향
1. 농어촌정책의 성과와 추진체계 개편의 과제··· 1 (한국농촌경제연구원 송미령 박사․김광선 박사)
2. 농어촌정책의 통합적 추진 방향··· 31 (농림수산식품부 박병홍 과장)
3. 지자체의 통합적 농어촌정책 추진체계 구축과 역량 강화 ··· 43 (지역재단 유정규 이사)
제2부 국가 농어촌정책의 부문별 과제
1. 농어촌 정주환경 변화와 정책 개선방안 ··· 71 (충남발전연구원 김정연 박사)
2. 농어촌의 복지․교육․문화 서비스 확충 방안 ··· 101 (한국보건사회연구원 김태완 박사‧한국농촌경제연구원 마상진 박사‧한국문화관광연구원 김효정 박사)
3. 농어촌 경제 활성화 정책의 추진 실태와 개선 방안··· 177
(한국농촌경제연구원 이동필 박사)
[제1부] 통합적 농어촌정책의 추진 방향
농어촌정책의 성과와 통합적 추진체계 개편의 과제
목 차
1. 문제 제기 / 1
2. 농어촌정책의 전개와 주요 성과 / 2
3. 농어촌의 변화와 통합적 농어촌정책의 부상 / 8 4. 통합적 농어촌정책 추진을 위한 추진체계 개편
방향과 과제 / 17
한국농촌경제연구원 송 미 령․김 광 선
1. 문제 제기
○ 그간 ‘농어촌정책’은 농업정책을 보완·지원하는 보충적 수준의 정책으로서 다른 한편 지역정책의 하위 개념으로서 위상을 차지하고 있었다.
- 최근에야 농식품부에서는 농업, 농촌, 식품 정책을 3대 정책 영역으로 들고 있 으나, 그동안 농어촌정책은 농업인의 생활환경 개선 및 농외소득 증대를 도모 하기 위한 농업정책의 보완적 정책 영역으로서 다루어져 왔다.
- 지역정책 측면에서도 농어촌은 도시와 대등한 관계라기 보다는 언젠가 도시로 변화될 나머지지역 내지 한계지역(marginal area)으로서 취급되었다.
○ 그러나 국토 면적의 상당 부분을 여전히 농어촌이 차지하고 있을 뿐만 아 니라 국민들의 신정주공간이자 여가휴양공간, 녹색성장 등 국가의 잠재적 성장 자원이 될 신산업공간으로서 부각되고 있다는 측면을 고려하자면 농어촌정책을 새로운 시각으로 접근할 필요가 있다.
- 사실상 전 국토의 도시화 즉 인구의 도시 집중화가 이루어진 상태에서 농어촌 이란 용어가 여전히 유효한 개념인지 의문을 가지고 바라보아야 한다는 시각도 존재한다.
- 유럽연합 인구의 1/4과 토지면적의 80% 이상을 차지하는 농어촌은 독특한 문 화, 경제, 사회적 구성, 특별한 활동들의 패치워크, 매우 다양한 경관을 특징으 로 하며, 그것이 유럽연합의 실질적 자산이고 경쟁력이 될 만한 능력을 갖추고 있음을 주목하자는 제안도 있다(코크선언).
○ 이러한 여러 가지 논의들을 펼쳐놓고, 우리나라 농어촌의 현상과 미래, 정 책의 방향에 대하여 논의함으로써 국가적으로 유용한 대안을 찾아나가는 일이 필요하다. 무엇보다 국가적으로 ‘농어촌’이라는 공간의 독자성과 특 징을 인정하고 보다 종합적이고 통합적인 정책 추진을 통해 성과를 높이 는데 노력할 필요가 있다.
○ 이 글의 목적은 우리나라 농어촌정책의 전개 과정을 정리해봄으로써 성과
와 한계를 밝히고, 통합적 정책 추진의 필요성과 추진체계 개편의 과제를
제시하는 것이다.
2. 농어촌정책의 전개와 주요 성과
2.1. 농어촌정책의 전개와 특징
○ 우리나라의 농어촌정책은 1950년대 후반, ‘지역사회개발사업(CD 프로그 램: Community Development Program)’을 추진하면서부터 시작되었다.
한국전쟁 이후 국가 전체의 빈곤과 낙후를 탈피하기 위해 해외 원조자금 등을 바탕으로 ‘소규모 농어촌개발사업’을 시도하였다. 지역사회 주재 지도원이 조력자가 되어 주민들의 인식을 개선하는 활동이 함께 이루 어졌다.
○ 1970년대부터는 ‘새마을운동’을 중심으로 농어촌의 기초 생활환경 정비에 주력했다. 이 시기까지 농어촌개발사업은 중앙정부 주도의 하향식 사업이 라는 한계가 지적되기도 하였지만 생산기반 조성과 생활환경 개선 등 농 어촌의 물리적 개발사업 이상으로 주민조직과 지도자 육성이 더불어 강 조되었다. 또한 비록 강제성에 기반한 것이었다고는 해도 주민들의 참여 가 꽤 활발하였다. 그러나 지역 특성이나 지역의 책임과 역량보다는 전국 일률적인 내용으로 효율성을 증진시키는 방식이 보다 중시되었다.
○ 1980년대에는 농촌종합개발사업(정주생활권개발사업), 1990년대에는 면단 위정주권개발사업 등을 중심으로 농촌공간의 종합적 정비를 지향하는 사 업을 추진했다. 1990년대 중반부터는 여러 중앙정부 부처별로 농어촌개발 을 위한 단위사업을 대거 출범시켰는데 대체로 유사한 내용의 단위사업 들이 많았다. 중앙정부가 주도하는 물리적 기반 정비 위주 사업에 편향적 으로 농어촌정책이 추진되었다. 농어촌지역의 생활환경은 과거에 비해 개 선되었지만 지역의 개성과 창의 무시, 주민의 참여 저하, 소프트웨어의 빈곤 등이 역효과로 나타났다.
- 1980년대 중반, 지역 단위의 종합적 계획 수립과 포괄적 재정 지원 주장이 있었 으나 미 실현되었다.
○ 2000년대 전후로 농어촌정책의 전환 노력이 활발히 시도되었다. ‘농촌다움 (rurality)’이나 농어촌이 갖는 다원적 기능 등의 정책적 가치를 주목했으 며, 농어촌의 물리적 기반 정비 이외에도 다양한 종류의 사업들이 등장하 고 지역의 개성과 창의, 주민의 참여 등을 강조하는 새로운 정책 추진 방 식이 도입되었다. 중앙정부 단위의 다기화된 주체에 의한 유사․중복적 단위사업 추진에 따른 비효율성, 지나치게 소규모화된 사업의 공간적 범 위 등에 대한 비판적 지적이 있었다.
- 2001년(그린투어리즘을 농정의 주요 영역으로 편입, 아름마을사업 도입) → 2002년(녹색농촌체험마을, 농촌전통테마마을사업 도입) → 2004년(15개 중앙행 정기관 사업 체계화를 위한 삶의질향상특별법 제정) → 2005년(신활력사업, 농 촌마을종합개발사업 등 도입) → 2006년(복합생활공간 조성정책으로 국민의 새 로운 정주공간으로서 농어촌 인식 계기) → 2007년(전원마을조성사업, 은퇴자마 을조성사업, 지자체도시민농촌유치지원사업 등 도입) → 2008년(기초생활권 정 책 구상) → 2009년(농어촌 서비스기준 제도 구상) → 2010년(기초생활권 정책 및 농어촌 서비스기준 제도 본격 실행)
○ 특히 2010년부터는 기초생활권 정책을 통해 163개 시․군을 대상으로, 기 존 균특회계 200여 개 단위사업을 24개 사업으로 통폐합하고 포괄적 재 정 지원을 하는 새로운 정책 환경이 구현되었다.
- 이전부터 문제로 지적되어 오던 추진 주체 다기화로 인한 유사·중복사업의 비 효율성 문제를 상당 부분 해소시키고 지역의 자율적 계획에 의한 사업 추진 등 을 달성할 수 있는 계기가 형성되었으나 여전히 해결해야 할 과제가 남아있다.
2.2. 주요한 성과
○ 농어촌 정주환경의 개선
- 농어촌의 생활여건은 과거에 비해 크게 개선되었고, 일자리 창출 및 부존자원을 활용한 농어촌 산업화의 가능성도 커졌다.
* 상수도 보급률(면 지역): (‘97) 20.8% → (’05) 30.2 → (‘08) 56.8 * 농공단지 330개('08), 5,372개 업체 입주로 120천명 고용 효과
○ 농어촌정책 대상 및 범위 확대
- 농업인 대상 소규모 생활환경 정비에서 농어촌의 정주환경 개선, 산업 다각화, 교육․복지․문화 서비스 수준 제고, 환경과 경관 개선 등을 포괄하는 명실상 부한 종합적 지역개발로 확대되어 왔다.
- 전 국민에게 열린 농어촌을 지향하면서 정책 대상이 국민 전체로 확대되었다.
- 농업생산기반정비 및 농업인복지 예산을 포함한 농식품부의 농어촌정책 예산은 2009년 기준 34%를 차지한다(일본의 경우는 42%).
○ 농어촌정책의 인적 저변 확대
- 지자체 및 주민의 지역개발 역량이 강화되었으며 이를 지원할 수 있는 민간전 문가들의 수도 크게 늘어났다.
* 마을 사무장: 0 → (’09) 465
* 컨설팅․교육훈련 제공 민간업체: (’02) 30개소 → (’09) 124 그림 1. 농어촌정책 사업의 시기별 진전
자료: 송미령 외(2008).
2.3. 몇 가지 반성
○ (정책의 목표와 방향성 측면) 국가적 차원이든 지자체 차원이든 농어촌정 책이 ‘무엇을 향해 어디로 가고 있는가’에 대한 방향성이 모호하고, 이에 따라 ‘얼마나 달성했는가’에 대한 가시적 성과 파악도 부족했다.
- 농어촌개발의 구체적이고 실효성 있는 정책 목표가 모호하거나 중장기 계획이 없었다. 종합적 계획을 수립하더라도 페이퍼 워킹에 불과한 경우가 많았다.
○ (정책 수단의 충분성 측면) 지나치게 사업 위주, 특히 하드웨어 사업 위주 에 치중했다. 물리적 기반조차 전무하였던 과거에는 어쩔 수 없는 선택이 기도 하였으나 제도나 계획을 통한 접근보다는 예산사업을 통해 농어촌 지역의 가시적 인프라를 확충하는데 치중했다.
- 상대적으로 주체의 역량 강화, 농촌 경관 및 환경 보전 측면의 사업 수단은 부 족했다. 지역 내 다양한 주체의 참여 및 역량 강화를 위한 사업이나 지역의 자 원을 발굴하고 보전하기 위한 사업을 시행할 여유가 없었다.
- 제도를 통한 현실 개선, 계획과 예산사업의 연계성 등이 부족했다.
○ (정책 추진체계의 측면) 중앙정부 위주의 정책 추진 기조를 유지하면서 지방의 자율성과 창의성이 훼손되었고, 다기화되고 파편화된 된 사업 추 진으로 효율성이 저하되었으며, 평가체계가 미비하여 성과의 관리가 원활 하지 않았다.
- 중앙정부가 중심이 되어 농촌정책 사업을 추진함으로써 지방의 자율성과 창의 성을 담보할 수 있는 여지가 미흡했다. 기존의 농어촌정책 사업들의 추진 절차 는 대체로 ‘중앙정부 지침에 의한 사업계획 시달 → 시․도 및 시․군 기초자 치단체의 사업 신청 및 계획 수립 → 예산 배정 → 사업 시행 → 평가’의 과정 을 거치도록 되어 있다. 이러한 사업 추진 절차에서 지자체가 해당 사업의 동 일 행정계통에 있는 중앙정부 부처의 법률이나 지침에 충실하게 단위 사업별로 사업을 추진하다 보니, 지역 전체로서 특화된 개발 수요를 충족시킬 수 없었을 뿐만 아니라 자율성과 책임, 창의성과 발전 의욕을 북돋우기 어려웠다.
- 사업의 행정계통이 중앙정부 부처는 물론 시․도, 시․군에 이르기까지 다기화 되어 있어 사업 간 중복성, 재원배분 왜곡 등의 비효율성이 발생하였다. 대부분 의 시․군 단위에서 실․과별로 분산되어 사업을 추진하다보니 해당 지역 전체
로서 사업을 종합화․체계화하지 못하여, 어떤 영역에는 중복 지원, 어떤 영역 에는 사각지대 등이 나타났다. 같은 부처 내부에서도 사업 내용에 따라 추진 주체가 상이하여 개별적․분산적으로 사업을 추진함으로써 시너지 효과를 거두 지 못하였다.
- 다차원적 협력과 조정(multi-level coordination)이 부족했다. 중앙정부-지지체-지 자체 간 수직적 조정․협력 네트워크나 공공부문-민간부문-시민사회 간 수평적 조정․협력 네트워크 등이 활성화되기 어려웠다.
- 사업의 성과에 대한 모니터링과 평가, 환류가 미흡하였다. 당초 계획하였던 목 표에 대비하여 성과가 얼마나 나타났는지 엄정한 평가가 이루어지지 않았기에, 현실과 부합되지 않음에도 그리고 별다른 성과가 없음에도 관행적으로 유사한 내용과 방식의 사업들이 계속해서 추진되었다. 성과 평가뿐만 아니라 사업 추 진 과정에 대한 모니터링과 피드백 역시 미흡하였다.
○ (기초생활권 정책의 문제점) 기초생활권 정책을 통해 단위사업 통폐합 및 자율적 지역계획과 포괄적 재정 지원을 통한 사업 추진 등 기존 농어촌 정책의 문제점을 해소할 수 있는 정책 환경이 제공되었으나, 아직은 시행 초기인지라 그 긍정적 의미에도 불과하고 해결해야 할 과제가 남아있다.
- 기초생활권 정책의 효과를 높이는데 도시, 농산어촌, 특수상황지역 및 성장촉진 지역이라는 3+1 지역 구분의 타당성과 실익에 대해서 추가적 검토가 필요하다.
- 기능 중심으로 구분이 되어 있는 국토부, 농식품부, 행안부가 각각 지역 구분 방식의 기초생활권 정책에 참여함으로써 오히려 부처의 업무 노하우를 충분히 발휘할 수 있는 구조를 침해하고 있는 측면도 있다.
- 기초생활권 계획은 임의계획이지만 예산과 연계되는 종합계획을 강조하고 있다.
그러나 기존의 다른 종합계획들과의 충돌이 발생하는 측면이 있다. 포괄적 재 정 지원이 이루어지는 사업 범위에만 한정하는 경우 사업계획 내지 집행계획에 그칠 수밖에 없는 한계가 발생하고, 현재로서는 예측 가능한 예산 규모를 제시 할 수 없음으로 페이퍼플랜에 그칠 가능성도 있다.
- 기초생활권 계획 수립 내지 사업 집행, 평가 등과 관련해 지방 공무원 및 전문 가들 사이에 정확한 정책지식이 공유되고 있지 못한 상태이다.
- 계획수립 및 평가 등에 필요한 지역 데이터, 모듈 등 체계적 지원 체계 확립이 미진하다.
<참고 1> 농어촌 현황 관련 지표
□ 농어촌 인구 감소, 고령화 심화 및 다문화 가족 증가
◦
농어촌 인구: ('85)34.3% → (‘95)21.2 → ('05)18.5 → ('20)15~18%◦
65세 이상 고령인구: ('90)9% → (‘00)14.7 → (’05)18.6 → ('20)22.8◦
외국인 여성과 결혼한 농업인 비중: ('08) 38.3%□ 농어촌 경제구조의 다각화 추세
◦
국가 전체 GDP에서 농림어업 비중: ('85) 13.5% → ('08) 2.5%◦
농가 인구: ('85)20.9% → (‘95)10.8 → ('05) 7.1 → ('08) 6.6* 농촌 인구 중 농가인구: ('85) 60.8% → (‘95) 50.7 → ('05) 39.2 → ('08) 36.6
* 농가 인구 중 65세 이상: ('05) 29.1% → (‘08) 33.3
◦
농가소득: ('85) 5.7백만원 → ('95) 21.8 → (‘05) 30.5 → ('08) 30.5- 농업이외 소득비중: ('85)35.5% → ('95)52.0 → (‘05) 67.6 → ('08)68.4
* 외국의 농업 이외 소득 비중('06): 미국 89.2%, 일본 75.4, 대만 78.5
□ 농어촌의 일자리 변화
◦
전체 일자리의 18.4%가 농어촌에 분포, 지역총생산(GRDP) 도시의 1/6수준◦
'95～'05기간중 2‧3차 산업 부문 순고용량 증가는 도‧농통합시에서는 147만명 증가, 군 지역은 25만 명 증가
◦ 농어촌 일자리 증가는 자동차부품 제조업, 전자부품 제조업 등의 제조업 분 야, 복지시설 운영업, 기타 식품 제조업 등에서 발생
◦ 농어촌 일자리 감소는 종합소매업, 음식료품 및 담배 소매업, 주점 및 비알 콜음료점업 등 지역 내수 서비스 제공과 관련된 부분에서 발생
□ 도시민의 농어촌에 대한 관심 증가
◦
도시민 중 56% 농어촌 이주의향(11%는 10년이내 이주)(KREI, ‘05.10)◦
농어촌 체험마을 방문객수/매출액: ('04)928천명/74억원 → ('08)2,359/309* 농어촌 관광수요: ('07)45.2백만원 → ('12)66.7 → (‘17)98.4(KREI, ’07)
3. 농어촌의 변화와 통합적 농어촌정책의 부상
3. 농어촌의 변화와 통합적 농어촌정책의 부상
3.1. 20세기 중반 이후의 세계적 변화
○ 통상 농어촌의 변화를 산업화 및 도시화의 확산이나 라이프스타일의 변화 라는 관점에서 이야기하는 경우가 많았다. 그러나 이보다 훨씬 거대한 변 화들이 세계적으로 나타났다. 1970~80년대부터 서구사회는 물론 전 세계 적으로 나타난 변화는 특정 부문에 국한되지 않고 정치, 경제, 사회, 문화 등 모든 영역에 걸쳐 발생했고 지금도 심화되고 있다. 그 기조를 간략히 살펴보면 다음과 같다.
○ 신자유주의 정치․경제(neoliberal political economy)
- 20세기 중반 서구 자본주의 사회는 포드주의에 입각해 번영과 안정을 구가하며 성장했다. 조절이론에 의하면 포드주의는 테일러리즘에 기반한 노동과정, 대량 생산과 노동자들의 대량소비를 가능하게 하는 축적체제, 복지국가 및 계급정치 에 의한 조절양식을 기반으로 서구 자본주의 사회를 이끌었다.
- 그러나 1970~80년대 서구 자본주의 사회의 ‘신자유주의’라는 정치․경제적 변화 는 강한 정부를 바탕으로 시장경쟁의 질서를 권력적으로 확정함으로써 기존 포드주의적 조절양식이 축소되고 민간부문과 시민사회의 역할이 확대되도록 했다.
○ 신사회운동과 사회변화
- 1970~80년대의 거대한 변화는 이른바 ‘신사회운동’과도 관련이 깊다. 프랑스의 68운동 등을 시발로 확산된 신사회운동은 탈계급정치론, 탈산업사회론, 시민사 회론 등과 연관되면서 노동운동을 중심으로 한 기존의 구사회운동에서 벗어나 환경, 생태, 여성, 동성연애자, 반전․평화, 대안적 협동조합, 대안적 문화공동 체, 소수인종, 빈민, 동물권리보호 등 다양한 영역의 정치화를 통해 시민운동을 활성화시켰다. 말 그대로 일상생활의 정치 시대가 되었다.
- 이러한 변화는 구조주의적 인식론을 허무는 해체의 과정을 거쳐 데리다, 푸코
등에 의해 인문․사회 분야의 탈구조주의로 이어져 다양한 비이데올로기적 일 상생활의 문제들이 시민사회의 실천 영역으로 정당화됨은 물론 개인과 지역의 차별성, 예술적 전위성 등이 정당화되었고, 탈산업사회의 문화자본으로의 이동 과 건축과 미학 분야의 포스트모더니즘을 발생시켰으며 이를 바탕으로 한 자본 주의적 축적 기제와 시민사회 일상생활의 정치 간의 긴장을 초래하는 도시정치 와 같은 공간의 정치를 촉발시켰다.
○ 세계화와 지역의 재발견
- 세계화는 20세기 말뿐만 아니라 21세기에도 여전히 최대 화두 중 하나이다. 세 계화는 사회․문화․정치․경제 등 모든 영역에서 영향을 주고 있으며 정보․
통신․교통 등 과학기술의 비약적 발전과 신자유주의를 바탕으로 한 세계 정치 경제 질서의 재편에 의해 심화되어 왔다.
- 세계화는, 여전히 강력하지만 범위가 축소된 국가 역할에 비해, ‘지역발전을 위 한 지역 스스로의 역할’을 강조하고 있다. 이제 세계무대의 주연으로서 각 지역 들은 스스로를 재발견하기 위한 노력들을 기울이고 있다.
○ 문화자본주의로의 이동
- 포드주의적 자본주의 축적체제의 위기 이후 자본의 축적은 소비시장의 분절화 와 문화적 다양성에 초점을 맞추게 되었다.
- 수요의 급변하는 상황과 문화적 가치의 중요성 증대는 소비의 영역에서뿐만 아 니라 생산의 영역에서도 문화적 차별성과 지역적 차별성을 중요시하게 하였다.
○ 이처럼 거대한 변화들이 농어촌이라고 비켜갈리 만무하다. 그러니 농어촌 의 변화가 산업화 및 도시화의 확산이나 라이프스타일의 변화라는 편협 한 관점만으로는 이해될 수 없는 현상이라는 것이다.
3.2. 농어촌의 변화
○ 정치․정책적 변화
- 신자유주의는 작지만 강한 정부를 바탕으로 국가가 담당하던 기존 영역들을 분 권에 의해 지역에 이양시켜 왔다.
- 분권화를 통해 지역은 그간의 하향적 국가정책에서 점차 벗어나 지역의 자율성 을 바탕으로 다양한 정책을 추진할 수 있게 되었다.
- 특히 지방은 국가적 변화뿐만 아니라 세계적 변화에도 직접적인 영향을 받게 되었다.
- 그러나 농어촌과 같이 자원, 역량 등이 부족한 지역의 경우 분권은 수많은 도전 을 부여하고 있다.
○ 사회․문화적 변화
- 산업화․도시화에 따른 농어촌의 인구 감소와 고령화 심화는 농어촌의 심각한 사회 문제 중 하나이다.
- 그러나 반대로 다양한 영역의 시민사회 운동, 다양한 영역의 가치 존중 등은 농어촌을 새로운 실천의 공간으로서 다양한 사람들이 찾는 기회를 부여하고 있다.
- 농업의 가치, 환경․생태의 가치, 농촌성의 가치를 추구하는 많은 귀농․귀촌자 들은 이제는 농어촌에서 결코 무시할 수 없는 참여의 주체이자 지방정치의 새 로운 세력이 되고 있다.
- 교통․통신의 발달, 세계화 등은 혁신의 확산 경로 또한 큰 변화를 일으켜 도시 와 농어촌 간 교류를 빈번하게 하였고 세계의 다양한 변화들이 도시와 농어촌 간 동시에 전파되는 양상이 나타나고 있다.
․특히 도시와 농어촌 간 상호 영향은 두 지역 간 사회․문화적 동질화를 초래 하며 러버나이제이션(rurbanization)이라는 용어를 탄생시키기도 하였다.
○ 경제적 변화
- 농업의 생산성 증대와 잉여 농업노동력, 새롭게 유입되는 다양한 사람들의 인구 구성과 이들의 다양한 가치는 소비와 생산의 영역에서 농어촌 경제에도 많은 영향을 주고 있다.
- 단순한 개인의 취향 변화를 넘어 시민사회를 중심으로 한 다양한 가치의 추구 는 농어촌에 보존되어 온 유무형의 자산이 농어촌 발전의 새로운 동력으로 전 환될 수 있는 기회를 부여하고 있다.
․농업 외 다양한 산업활동 창출의 가능성 증대
- 친환경농업, 생태․문화체험, 전통기술, 우리 농산물을 이용한 농산물 가공, 전
통 먹거리, 자연적 치유 등 농어촌 고유의 자원에 기반한 새로운 지역산업들 의 성장 가능성이 높아지고 있다.
- 지역 자원에 기반한 산업활동의 창출은 외부 자본의 단순 유치를 넘어 관련 경 제활동의 영역화(territorialization)를 통해 농어촌의 내생적 발전 가능성을 높이 는 한편, 로컬푸드나 지산지소와 같이 사회운동의 영역과 연결되고 있다.
○ 농어촌의 변화는 이렇듯 앞서 언급한 거대한 사회변화와 무관하지 않으 며, 이들 변화의 농어촌에 대한 영향은 다음과 같은 키워드로 요약될 수 있겠다.
- 지역경쟁력 강화: 분권화에 따라 지역경쟁력이 강조되면서 농어촌 역시 지역역 량 강화가 중요해지고 있다.
- 국가의 시혜성 지원에서 투자로의 전환: 농어촌 역시 경쟁의 장으로서 정부의 시혜성 보조금 지급 대상이 아닌, 향후 기대되는 이익을 전제로 한 투자의 대 상이 되고 있다.
- 농업경제에서 다양성에 기반한 지역경제로의 전환: 농어촌의 경제적 기반이 농 업 중심에서 다양한 종류의 2․3차 산업으로 전환되고 있다. 특히 다양한 경제 활동의 영역에서 지역적 차별성과 경쟁력의 기반이 되는 고유 자원 또는 자산 에 대한 중요성이 증대되고 있다.
- 다양한 지역 주체의 형성: 다양한 가치를 지닌 사회집단이 농어촌 일상생활의 정치에서 중요한 지역 주체를 형성하고 있다.
- 농어촌 정책의 통합적․지역적 접근: 기존 농어촌정책은 농업과 농업인의 복지 등 분야별 부문정책의 일환으로 추진되었다. 그러나 그간의 거대한 변화의 영 향은 농어촌정책 역시 다양한 주체의 통합, 부문 간 통합, 관련 정책 및 추진사 업 간 통합 등이 지역을 바탕으로 형성되는 통합적․지역적 관점을 부상시키고 있다.
3.3. 농어촌 변화에 대응한 선진국의 통합적 농어촌정책
3.3.1. 통합적 농어촌정책의 개념과 특성
○ 통합적 농어촌정책의 배경
- 1980년대에 이르러 선진국들은 농업 중심의 농어촌개발 전략의 한계를 절감하
였다.
- 농업에 대한 투자와 기술발전 등으로 농업 고정자산과 농업 생산성이 향상되는 등 전체적으로 농업부문은 성장했지만, 농업이 농어촌경제에서 차지하는 비중 이나 농업인구의 지속적인 감소, 농어촌 인구의 다양화 및 다양한 주민 수요 증가, 농어촌경제의 다양성 증대, 농어촌의 다원적 가치에 대한 인식 증대 등으 로 인해 새로운 농어촌정책의 필요성이 높아졌다.
- 이는 앞서 언급했던 다양한 거시적 변화에 영향을 받은 것으로, 이에 대한 대응 으로 농어촌정책 역시 <표 1>과 같은 특징적인 변화를 보이고 있으며, 이러한 정책의 관점은 통합적 농어촌개발(integrated rural development)로 이론화되고 있다.
구 분 과거의 접근방법 새로운 접근방법
목표 평준화(equalization), 농가 소득, 농가의 경쟁력
농촌지역의 경쟁력(competitiveness), 농촌지역 자원의 가치현실화
(valorization),
활용하지 않았던 자원의 재발견 핵심
대상부문 농업
농촌지역 경제를 구성하는 다양한 산업 부문 (예: 농촌관광, 제조업, 정보통신산업 등) 주민의 삶의 질 향상 부문*
주요 수단 보조금 투자
핵심 주체 중앙정부, 농업인
중앙정부, 지방정부,
농촌지역의 다양한 이해당사자 (공공부문, 민간부문, NGOs 등) 접근법 농업, 복지 등 분야별 접근 지역 통합적 접근
주: *은 기존의 지역정책 영역에서 계속 추진 자료: OECD(2006), p.15 수정.
표 1. 농어촌정책의 변화
○ 통합적 농어촌개발의 개념과 특성
- 통합적 농어촌개발의 개념은 국가와 사회에 따라 다양하게 정의되고 있지만 몇 가지만을 소개하면 다음과 같다.
- 첫째, 유럽농촌교류센터의 개념정의이다(European Rural Exchange, 2002). 농어 촌 커뮤니티의 경제․사회․환경․문화적 자원들이 자신들의 장기적 생존을 달 성하고 유지하기 위해 조직화되는 과정을 의미한다.
- 둘째, Nemes(2005)의 개념정의이다. 통합적 농어촌개발이란 ① 중앙정부 자원의
재분배, 경쟁력을 위한 비교 열위(comparative disadvantage)의 저감, 그리고 농어촌 자원을 활용 및 강화하는 새로운 방법의 발견을 통해, ② 농어촌 주민 들의 삶의 질 향상과 농어촌적 가치의 유지․개선을 목적으로, ③ 외부의 (정 책)개입과 지역(내부)의 열망을 포괄하는 지속적 과정을 의미한다.
- 셋째, Abasiekong(1982)의 개념정의이다. 통합적 농어촌개발은 정책 결정에 있 어, 농어촌의 경제․사회․문화적 조건들을 개선하기 위해 기획되는 프로그램 을 계획하고 시행하는 데 있어, 관련된 모든 농어촌 주민들과 주체들을 포괄시 키는 종합적이고 상호조정적인 접근이라고 정의될 수 있다.
- 통합적 농어촌개발의 개념적 다양성에도 불구하고 대체로 다음과 같은 점들을 공통적으로 강조하고 있다.
․지역 특수적(region-specific) 접근: 지역에 대한 총체적 시각 ․지역화(regionalization) 접근: 규모의 경제와 공간의 통합 ․부문간(cross-sector) 접근: 산업 부문 간, 사업 간 시너지 증대 ․동태적 (dynamic) 접근: 네트워크 기반의 지속적 평가와 개선 ․장기적(long-term) 접근: 중장기적 가능성 중시. 단계적 추진
- 이러한 특성을 지니는 통합적 농어촌개발을 실현하기 위한 방안은 <표 2>와 같다.
․통합적 농어촌개발은 정책 이슈의 통합, 타겟 그룹의 통합, 시간과 공간의 통 합, 정책 부문의 통합, 여러 수준의 정부 간 통합, 정책 과정 단계 간 통합 등 다양한 수준과 내용의 통합을 의미한다.
통합적 농어촌개발 정책의 전
략 실천 과제
참여(participation) 보장, 활성 화
농촌 지역개발을 둘러싼 다양한 주체들 간 참여와 파트너십 구성
부문 간 조정
(inter-sectoral coordination)
경제, 사회, 문화, 생태 등 농촌지역을 구성하는 다양한 부문 의 요구, 그리고 참여 주체들의 다양한 요구를 지역 특수적 관점에서 연계ㆍ조정하여 시너지 달성
다차원적 협력과 조정 (multi-level coordination)
중앙정부-광역지역정부-지방정부 간 수직적 조정ㆍ협력 네 트워크와 공공부민-민간부문-시민사회 간 수평적 조정ㆍ협력 네트워크의 구축
책임성 있는 전문가 의견의 활 용(accountable expertise)
농촌 지역개발의 평가와 모니터링, 개선 등을 위한 믿을 수 있는 지역 내ㆍ외부 전문가들의 전문지식 활용
적응적이고 반복적인 계획과정 (adaptive and iterative planni ng)
지속적 협상, 상호 학습과정, 성찰적 평가 등에 의한 적응적 이고 반복적인 농촌 지역개발 계획과정 구축
자료: Thomson & Psaltopoulos(2004) 수정.
표 2. 통합적 농어촌개발의 실현 방안
3.3.2. 통합적 농어촌정책의 선진국 사례
○ 통합적 농어촌정책은 다양한 수준(협력, 조정, 통합)과 내용의 통합을 의미하 지만, 여기서는 농어촌과 관련된 중앙정부 수준의 정책통합과 지역 수준에서 의 정책통합 사례, 지역수준에서의 부문 간 통합에 대한 사례, 농어촌산업 육 성을 위한 농업-상업-공업 간 통합적 연대 사례, 그리고 지역정책 및 농어촌 정책을 위한 범부처 통합(metagovernance) 사례에 한정하여 예시한다.
- 영국의 Rural Proofing 제도(정책 간 통합의 접근) - 영국의 LSPs와 LAAs(지역의 파트너십 접근)
- 일본의 농상공(農商工) 연대에 의한 농어촌산업 육성 - 프랑스와 멕시코의 범부처 통합 사례
○ 영국의 Rural Proofing 제도
- 영국은 2000년 ｢농촌백서｣에 ‘농어촌 입장에서 생각하기’(thinking rural)라는 장 을 별도로 두어 그간의 정부 정책을 비판적으로 진단한 후 Rural Proofing 제 도를 도입하였다.
- 이 제도 도입 목적은 ① 정부 정책이 농어촌의 특수한 필요(needs)를 적극적으 로 고려하도록 하며, ② 지방적 수준과 지역적 수준 모두에서 지원프로그램 (programmes)과 사업(projects)들이 보다 잘 상호 조정되도록 하며, ③ 농어촌의 목소리에 귀 기울이는 수단을 강화하기 위함이다.
- 이러한 목적의 실현을 위해 CRC(농촌위원회)는 중앙부처와 지역별 정부 사무소 의 정책 담당자들이 Rural Proofing을 진행하도록 Rural Proofing Checklist를 준비하여 배포하고 이들에게 컨설팅과 교육을 제공한다.
․Rural Proofing Checklist는 정부 정책 입안자들이 자신들이 입안하는 정책이 농어촌지역에 불리한 영향을 미치지 않는지를 점검할 수 있도록 하는 일종 의 정책 도구(toolkit)이다.
- 각 지역별 정부 사무소는 정부의 농어촌정책의 지역적 영향(regional impli- cations)에 대한 총체적인 보고서를 매년 정부에 제출하고 있다.
- Rural Proofing의 절차는 <그림 2>와 같다.
제안된 정책개발의 목표, 그 영향과 결과, 정책 전달수단 등에 대해 명확히 이 해를 하고 있는지 여부 점검
체크리스트 각 질문을 검토하여, 제안된 정책이 농어촌지역에 불리한 영향을 미칠 것으로 예상되는 부분 확인
불확실하거나, 불리한 영향을 미칠 것으로 예상되는 부분에 대한 추가 조사(없 을 경우는 제안대로 정책화)
농어촌에 불리한 영향이 미칠 것으로 예상되는 부분에 대한 정책 대안 모색
CRC의 Rural Proofing 담당 부서에 정책자문 요청
→ 새로운 해결책을 모색하여 정책에 반영하고, Rural Proofing 보고서 작성 그림 2. Rural Proofing 절차
자료: 마상진․박대식(2006).
○ 영국의 Local Strategic Partnerships(LSPs)와 Local Area Agreements(LAAs)
- LSPs는 지방(local)에서 조직되는 파트너십으로 공공부문, 민간부문, 기업, 지역사회, 자발적 민간부문 등 지역사회의 다양한 대표들로 구성되며, 이들은 각자
의 영역에서 갖는 전문지식을 공유하여 연대와 지역사회 참여를 원칙으로 가장 필요한 지역적 우선사항들을 결정하고 이를 해결하기 위한 자원의 배분 등을 결정한다.
- LSPs는 2000년경부터 구성되었으며 당시 잉글랜드에서는 Index Multiple Deprivation에 의해 가장 낙후된 88개 지역의 LSPs가 정부로부터 근린재생지원 금을 받았다.
- 현재는 잉글랜드의 거의 모든 지방에 LSPs가 구성되어 있으며, 이와 유사한 로 컬 거버넌스에 의한 파트너십이 스코틀랜드에서는 Community Planning Partnerships로, 웨일즈에서는 Local Service Boards라는 명칭으로 존재하고 있다.
- LAAs는 중앙정부와 지역(LSPs) 간의 3년 간 체결되며, 해당 지역의 공공서비스 와 삶의 질 개선을 약속하는 협약이다.
- LAAs에는 LSPs가 해당 지역이 가장 필요로 하는 우선사항, 주민수요 등을 고 려하여 공공서비스 및 삶의 질 등을 개선하기 위해 3년 동안 달성할 목표를 적 시하고 있다.
- 3년 뒤 목표 달성 정도에 따라 정부가 포상 보조금을 지급하게 된다.
- LAAs는 2004년과 2005년에 20개 시범지역이 선정된 후 2008, 2009년에는 150 개 지역에서 체결된 상황이다.
○ 일본의 농상공(農商工) 연대에 의한 농어촌산업 육성 사례도 참고할 만하 다(이동필 외, 2008).
- 일본은 1990년대 이후 경제침체로 인한 지역경제 활성화를 위해 농상공 연대 사업을 추진하였다.
- 농상공 연대란 지역의 기간산업인 농림수산업과 상업, 공업 등 산업 간 연계를 의미하는 것으로, 중소기업인과 농림어업인이 연계해서 신상품이나 새로운 서 비스 개발 등을 실현함으로써 쌍방의 이익 창출을 목적으로 하고 있다.
- 농상공 연대는 3~5년 기간 동안 중소기업경영 향상 및 농림어업경영 개선을 위 해 중소기업인 및 농림어업인의 연계에 의한 사업 활동에 대해 채무보증, 자금 조성, 노하우에 대한 정책적 지원을 하고 있다. 농상공 연대사업은 주로 다음과 같은 내용으로 구성된다.
․중소기업인(농림어업 이외의 사업을 행하는 중소기업인에 한함)과 농림어업 인이 유기적으로 연계해서 실시한 사업
․중소기업인 및 농림어업인 각각의 경영자원을 유효하게 활용하는 사업
․신상품 개발, 신상품 생산 혹은 신상품 수요 개척, 새로운 서비스 개발․제공 혹은 수요 개척을 위해 행하는 사업
○ 프랑스와 멕시코의 범부처 통합 사례
- 프랑스 정부는 1963년 지역 간 균형발전시책을 범정부 차원에서 기획, 조정해 통합적으로 추진키 위해 총리(수상) 직속으로 국토 및 지역개발기구(DATAR)를 설치․운영하여 국가균형발전과 수도권 집중 완화라는 두 마리 토끼를 잡을 수 있었다. DATAR는 2005년 경제 변화에 대한 범부처 간 업무단(MINE)을 통합 하여 국토와 지역의 경쟁력을 위한 범부처 간 대표단(DIACT)으로 확대 개편되 어 현재는 지역개발이라는 고유 업무에 더해 세계적 경제 변화 대응까지 맡는 역할을 하고 있다.
- 멕시코는 농촌개발에 지역 통합적 접근을 도입하면서 16개 부처가 공조하는 Inter-sectoral Committee for the Micro-regions를 설치해 운영하고 있다. 이 위 원회는 16개 부처 장관이 참여해 1년에 두 차례 회의를 갖는데 대통령이 직접 해당 위원회를 주관하고 있다.
4. 통합적 농어촌정책 추진을 위한 추진체계 개편 방향과 과제
4.1. 통합적 정책 추진의 기본 방향
○ 통합적 농어촌정책의 방향은 앞서 지적한 대로 지역 특수적 접근, 지역화 접근, 부문 간 접근, 동태적 접근, 장기적 접근을 취한다.
- 또한 이의 실천 전략으로는 참여의 보장 및 활성화, 부문 간 조정, 다차원적 협력과 조정, 책임성 있는 전문가 의견 활용, 적응적이고 반복적인 계획과정이 필요하다.
- 이는 통합적 농어촌정책이 지역을 중심으로 한 상향식 추진방식이어야 하며, 지 역을 중심으로 총체적(holistic)이되 모든 것을 한 번에 담아내는 것이 아닌 장 기적이고 전략적이며 지역의 상황에 따라 유연하게 변화될 수 있어야 함을 의 미한다.
- 또한 다양한 수준의 여러 참여 주체들이 관여하는 만큼 이들 간 역할의 정립이 중요함을 암시한다.
○ 통합적 농어촌정책이 무엇을 통합하느냐는 통합의 내용에 있어서는 정책 주체의 통합, 부문정책의 통합, 단위사업이 통합, 각종 계획의 통합, 지역 간 통합 등 다양하게 실현될 수 있다.
- 정책 주체의 통합: 중앙정부 부처 간의 연계와 협력, 중앙-지방 간 연계와 협력, 지방자치단체 내의 다양한 참여자들 간의 연계와 협력이 대표적인 주체의 통합 이다.
- 부문정책의 통합: 정주환경 정비와 산업육성 정책을 부문별로 추진할 것이 아니 라 통합적으로 접근함으로써 오히려 시너지효과를 낼 수 있다.
- 단위사업의 통합: 같은 맥락에서 단위사업 간의 통합적 접근이 효과적일 수 있 다. 특히 하드웨어와 소프트웨어 사업의 통합적 접근이 이루어져야만 낭비적 관행이 근절될 수 있다.
- 각종 계획의 통합: 중복적인 내용을 포함하는데도 불구하고 여러 개의 계획을 수립하기 보다는 호완 가능하도록 통합적으로 디자인하여 접근하는 것이 수월 하다.
- 지역 간 통합: 마을-중심지-도시 등 공간적으로 연계된 접근, 지자체간의 연계협 력을 통한 접근을 시도한다.
○ 통합적 농어촌정책의 실현은 특정 정책, 특정 부문, 특정 사업, 특정 계획, 특정 지역 등을 추구 또는 지향하는 다양한 이해를 가진 추진 주체들이 공동의 문제를 해결하기 위해 협력, 경쟁, 대립하는 일련의 과정으로서 거버넌스를 구축․운영하는 것에 다름 아니다.
- 통합적 농어촌정책을 추진하는 과정이 관련 주체들 간 경쟁과 대립으로 치달을 경우 때로는 갈등적 거버넌스를 초래하기도 한다.
- 통합적 농어촌정책을 실현하기 위한 협력적 거버넌스가 구축되기 위해서는 <그 림 3>과 같이 진 주체들 간 명확한 역할 분배가 있어야 한다.
○ 이하에서는 통합적 농어촌정책의 거버넌스를 중앙정부 수준의 거버넌스,
지방(local) 수준의 거버넌스, 그리고 이를 수직적으로 연계하는 다차원
거버넌스(multi-level governance)의 측면에서 제시한 후 이를 뒷받침할
수 있는 정책기반 강화 방안을 제시한다.
그림 3. 통합적 농어촌정책의 추진 주체별 역할 배분
4.2. 범부처 통합적 거버넌스 구축
○ 범부처 통합의 거버넌스(metagovernance)는 OECD의 지적처럼 농어촌정 책 등 지역정책의 큰 흐름이다.
- 이제 농어촌은 도시 못지않은 다양성과 급변성을 그 특징으로 하고 있다. 따라 서 범부처 통합적 거버넌스는 도시와 마찬가지로 농어촌 지역에서도 꼭 필요 하다.
○ 우리나라의 경우 범부처 통합적 거버넌스 구축을 위해 농어촌정책과 직접 관련되는 핵심 부처 간의 연계와 협력을 지역발전위원회에서 보다 긴밀 히 조정할 필요가 있다.
- 범부처 통합 거버넌스의 핵심으로서 지역발전위원회는 예산 부처와 공조하여 핵심 농어촌정책들이 관련 부처들 간 협력․조정에 의해 효율적․효과적으로 추진될 수 있도록 조정 역할을 담당해야 한다.
① 농어촌 보건‧복지 증진 (보건복지부, 농식품부)
② 농어촌 교육여건 개선 (교육부, 농식품부)
③ 농어촌 기초생활 인프라 확충 (농식품부, 국토부, 행안부)
④ 농어촌의 경제활동 다각화 (농식품부, 지경부)
* 일본의 농상공 연대 사례
⑤ 농어촌 문화‧여가여건 향상 (문화부, 농식품부) * 문화부와 농식품부의 MOU 체결 사례
⑥ 농어촌 환경‧경관 개선 (환경부, 국토부, 농식품부)
⑦ 농어촌 지역발전 역량 강화 (농식품부, 행안부)
- 부문(부처) 간 조정뿐만 아니라 또한 지역 수준의 정책들을 상호 조정하는 지역 간 조정자의 역할 또한 수행해야 한다.
- 이를 위해서는 지역발전위원회의 조정이 단순한 권고에 머물지 않고 실현될 수 있도록 강력한 평가를 통한 인센티브와 패널티를 부여할 수 있는 권한을 부여 해야 할 것이다.
○ 통합적 농어촌 정책을 실현하기 위해서는 국가 정책이나 제도가 농어촌에 불리하지 않도록 점검․조정하는 과정이 제도화되어야 한다.
- 이를 위해서는 각종 정책이 농어촌에 끼지는 영향을 미리 점검하는 Rural Proofing 제도를 적극적으로 도입할 필요가 있다.
- 이에 대해서는 영국의 Rural Proofing 제도와 함께 캐나다의 Rural Dialogue, Rural Lens 등을 참고할 필요가 있다.
4.3. 지방 수준의 통합적 거버넌스 구축
○ 지방자치제가 부활된지 15년이 지나면서 권한 이양 등에 의한 분권화가 진전되어왔다. 이로 인해 농어촌정책의 추진에 있어 지자체 권한은 강화 된 반면, 해당 지역의 주민 및 커뮤니티 참여는 활성화에 오히려 제한적 이었다.
- 농어촌은 상대적으로 중앙정부의 사업 및 외부자본 유치를 통한 외생적 발전전 략에 더 적극적이었다.
- 그러다 보니 농어촌개발은 지방의 정치․행정 엘리트, 지역 내 소수 민간자본, 지역 외부의 자본세력 등이 결탁한 이른바 성장기계(growth machine)를 초래 하였으며, 지역의 번영은 달성하더라도 주민의 번영에는 실패하는 경우가 많았 다.
- 주민의 번영을 기반으로 하는 지역의 번영을 달성하기 위해서는 성장기계가 아
닌 지방 수준의 거버넌스(local governance)의 구축이 필요하다.
○ 지방 수준의 통합적 거버넌스 구축을 위해서는 주민, 커뮤니티 중심의 제 도화된 참여 확대가 필요하다.
- 지금까지 농어촌정책과 관련한 사업의 추진 시 계획, 실행, 평가 등에 있어 주 민과 커뮤니티의 참여가 제한적이었다. 많은 경우 공청회 등을 통해 주민들의 의견을 수렴하여 사업 추진 시 반영하는 정도에 그쳤다.
- 그러나 선진국들의 경우 농어촌 주민들의 의견 수렴을 넘어, 주민, 사업체, 제3 섹터, 공공 부문 등 다양한 주체들이 사업 추진에 직접적으로 역할을 수행한다.
앞서 예시한 영국의 LSPs이 이에 해당한다.
- 특히 주민들의 사업 추진 과정에서의 직접적 참여는 해당 지역 주민들이 그 지 역의 실정에 가장 밝고 이들의 요구가 해당 농어촌 개발사업 추진의 목표가 되 어야 한다는 점에서 중요하다.
○ 주민 및 커뮤니티 참여 보장을 위해 두 가지가 전제되어야 한다.
- 첫째, 주민 및 지역 역량이 강화되어야 한다. 커뮤니티를 구성하는 주민 및 다 양한 주체들이 사업 추진 과정에서 제 역할을 다하기 위해서는 이들의 역량을 강화하는 노력이 선행되어야 한다.
- 둘째, 지역의 자율적 파트너십 구축이다. 개별적인 주체들이 각자의 경험과 전 문지식을 공유하고 이를 통해 새로운 시도를 만들어 내기 위해서는 각 주체들 간 협력체계, 즉 파트너십이 필요하다. 그러나 지역마다 상황이 다르듯 파트너 십 구축 역시 지역마다 유연한 형태와 내용으로 구축될 수 있을 것이다.
4.4. 중앙-지방 간 통합적 다차원 거버넌스 구축
○ 중앙과 지방에 나름의 농어촌정책 거버넌스가 구축되었다 하더라도 이들 간 연계가 되지 않는다면 농어촌정책의 추진은 병목현상이 발생하기 십 상이다.
- 이러한 이유로 오스트리아의 경우 외록(ÖROK)을 설립하여 중앙정부 부처 간 정책을 조정하는 한편, 각 지역단위 정책 역시 조정하는 역할을 한다.
- 영국의 경우에는 이러한 문제를 해결하기 위해 각 (광역)지역마다
RDA(regional development agency), GO(government office), RA(regional assembly)를 두어 중앙정부와 지방(local) 간 정책연계를 도모하고 있다.
○ 우리나라의 경우 지역발전위원회-광역위원회-지역개발파트너십을 연결하 는 지역개발의 통합적 다차원 거버넌스 구축을 고려할 수 있다.
- 앞서 지적한 대로 중앙정부 차원에서는 지역발전위원회가, 지방 수준에서는 지 역개발파트너십이 각각 통합적 농어촌정책 추진을 위한 거버넌스의 핵심이 될 수 있다.
- 현재 7개 광역개발권에 조직되어 있는 광역위원회가 이 둘 간을 연계하는 한편, 지방에 대한 중앙정부의 지원금 분배를 조정하는 역할, 지방의 사업추진을 평 가․모니터링하는 역할, 자치단체 간 통합적 개발전략을 추진하는데 대한 조력 자 역할 등을 수행할 수 있을 것이다.
- 다만, 이들 삼자간의 역할과 상호 책임 등이 명확히 배분되고 제도화될 수 있어 야 한다.
4.5. 통합적 추진체계 구축을 위한 정책 기반 강화
4.5.1. 지방 수준의 지역개발 파트너십과 지역개발 협약제도
○ 앞서 지적한 지방 수준의 통합적 거버넌스를 구축하기 위해서는 해당 지 방에 기반한 지역개발 파트너십을 구성할 수 있어야 한다.
- 지역의 문제와 그 해결책은 해당 지역의 주체들이 가장 잘 알고 있는 법이다.
- 따라서 농어촌정책의 지방 현장에서의 추진은 해당 지역의 다양한 주체들이 사 업의 계획, 실행, 모니터링, 평가 등 전 과정에서 체계적으로 참여할 수 있는 지역개발 파트너십 구성을 바탕으로 해야 한다.
- 단순히 공청회를 통한 주민 의견 수렴이 아닌, 지자체, 지역의 기타 공공부문, 민간기업, NGOs, 주민대표 등이 대표성을 지니고 해당 지역의 사안에 대해 공 동으로 대응할 수 있는 조직이 제도화되어야 한다.
○ 농어촌정책의 추진 과정과 결과에 대한 책임성을 분명히 가려 정책사업의
효율성과 효과성을 높이는 지역개발 협약제도를 제안한다.
- 영국의 LAAs가 이러한 지역개발 협약제도의 일종인데 이는 중앙정부와 지역 (LSPs) 간의 3년 협약으로, 해당 지역의 공공서비스와 삶의 질 개선을 약속하는 협약이다.
- 지역에서는 해당 지역이 가장 필요로 하는 우선사항, 주민수요 등을 고려하여 공공서비스 및 삶의 질 개선을 위한 3년 간의 달성목표를 적시하고, 3년 뒤 목 표 달성 정도에 따라 정부가 포상 보조금을 지급하는 제도이다.
- 우리나라의 경우도 이미 지역개발 협약제도가 단편적으로 실시되어 왔지만, 농 어촌정책의 효율성과 효과성을 높이기 위해서는 이의 확대 실시, 그리고 보다 공고한 제도화가 필요하다.
○ 일종의 시범사업 형태로 특정 지역이 광범위한 파트너십을 구축해 특성 있는 정책을 추진하고자 하는 지역과의 협약제도 도입을 고려할 수 있다.
- 기초생활권 계획의 내용과 추진체계를 평가하여 우수한 계획에 대해서는 그 실 현을 보장할 수 있도록 지역발전위원회 등에서 관련 부처들의 참여를 조정, 보 장해주는 것이다.
- 이 때 지역의 달성 목표 등을 평가하는 기준으로 농어촌 서비스 기준(rural services standard) 등을 활용할 수 있다.
4.5.2. 통합적 지역계획 수립지침 운영
○ 현재 시․군별로 수많은 지역발전계획이 수립되고 있다. 시․군 장기발전 계획, 농업․농촌발전계획, 삶의질향상계획, 지역복지증진계획, 경관계획 수립되고는 있지만 지역 전체의 특성과 자원을 고려하여 지역발전의 종 합적 청사진을 구상하고 실행하는 경우는 많지 않다.
- 계획은 예산이 연계되어야만 실천성 확보가 가능
○ 이러한 계획들은 지역의 종합적 발전 방향을 담는 계획, 사업 추진을 위 한 계획, 토지 보전 등을 목적으로 하는 계획 등으로 그 성격이 다양하 다. 그러나 상당부분은 공통적인 사항을 포함하는 경우도 많다.
* 140개 시․군 중 4개 시․군을 제외하고 50.0%(70개)가 최근 1～4건, 30.0%(42개)가 5～10건, 17.1%(24개)가 10건 이상 중ㆍ장기 지역종합계획을 수립
* 개별 사업계획이 종합계획에 반영되었다는 시․군이 45.7%, 일부 반영되었다는 시․
군이 48.6%, 전혀 반영되고 있지 않다는 시․군이 5.7% 정도
* 계획이 상호 연계되지 못하는 이유로 ‘계획간 연계를 위한 제도적 뒷받침(재정계획 등)이 부족’(40.8%), ‘중ㆍ장기 계획의 지나친 형식성 및 구체성 결여’(23.7%), ‘지자체 가 단기적으로 보다 많은 정책사업 선정 및 추진에만 관심을 갖기 때문’(23.7%) 등을 지적
자료: 시․군 공무원 대상 조사결과 (2008.7)
○ 기초생활권 정책의 일환으로 임의계획이지만 종합적, 예산과 연계되는 기 초생활권 계획이 수립된 바 있다. 기초생활권 계획 수립을 위해 계획수립 매뉴얼 등이 제공되었으나 기존의 다른 계획과 관계 설정이 모호하고 예 측 가능한 예산 규모 등을 파악하기 어려워 계획의 실용성이 저하되는 측면이 있다.
○ 적어도 시·군 단위로 수립되는 계획 중 종합계획의 성격을 갖는 계획들의 경우는 관련 부처들이 협력하고 지역발전위원회가 조정하여 상호 호환될 수 있는 ‘계획수립 통합 매뉴얼’을 제공할 필요가 있다.
4.5.3. 농어촌지역 유형화와 차별화된 전략
○ 농어촌의 인구․사회․정치․문화․경제적 다양성이 증가하면서 농어촌 지역 간 특성도 다양해지고 있다.
- 농어촌은 보다 동질적인 지역에서 이제는 도시 못지않게 다양하고 차별적인 지 역으로 구성되고 있다.
○ 자치의 기본 단위인 시․군 자치단체 기반의 농어촌 지역 유형화가 필요 하다.
- 농어촌의 구분은 읍․면을 기준으로 이루어지지만 이들 행정단위는 자치권이 없으므로 정책추진 단위는 되기는 어렵다.
- 따라서 지역유형별 농어촌정책을 수립하기 위해서는 시․군 단위 농어촌 유형 화가 필요하다.
○ 농어촌은 개념적으로 통근‧통학권역에 의한 도시연계권역, 지역발전 정도 를 나타내는 지역발전지수(RDI)와의 관계를 기준으로<그림 4>와 같이 구 분될 수 있다(송미령 외, 2008).
- 도농통합형 발전지역, 도농통합형 저발전지역, 자립형발전지역, 원격지형 낙후지 역
그림 4. 도시연계권역과 RDI에 따른 유형 구분
○ 이들 네 유형의 지역은 <표 3>과 같이 지역 여건이 상이한 만큼 지역발
전의 전략도 유형별로 다를 필요가 있다.
구 분 지역 여건 발전전략 도농
통합형 발전지역
◦정주여건 양호
◦일자리 많고, 소득 높음
◦농촌 어메니티 부족
◦인구 증가 추세
◦고품질 서비스 확충
◦경제적 부가가치 제고
◦난개발 방지 및 경관환경 개선
◦주민 공동체 의식 강화 도농
통합형 저발전지역
◦도농간 정주여건 격차
◦일자리 및 소득 저조
◦인구 감소 및 고령화 진행
◦이웃 도시와의 고품질 서비스 연계성 제고
◦교통 서비스 체계 개선
◦소득증대 및 고용기회 확대를 위한 2․3차 복합 산업화 등 경제적 활력 증진
◦전원주거단지 등을 통한 인구 유치 자립형 발전
지역
◦기초 정주인프라 여건은 좋으나 고차 서비스 품질 제고 필요
◦일자리 및 소득 여건이 비교적 양 호
◦농촌 어메니티 풍부
◦인구 감소 및 고령화 진행
◦특화마을-읍‧면 중심지 정비
◦고품질 서비스 제고를 위한 인프라 확충
◦부가가치 확대를 위한 전략 농산업 육성 및 2․3 차 복합산업화 가속화
◦사회적 서비스 수요를 활용한 커뮤니티 비즈니 스 육성
◦도시민 농촌 유입 시책
원격지 저발전지역
◦정주여건 열악
◦일자리 부족, 소득 낮음
◦농촌 어메니티 풍부
◦인구 감소 및 고령화 심화
◦기초 정주 인프라 정비
◦주택-특화마을-읍‧면 중심지간 서비스 전달 체계 강화
◦소득증대 및 고용기회 확대를 위한 전략 농산업 육성, 농촌관광 및 도농교류 확대 등
◦농촌 어메니티 자원 상품화
◦농촌 인구 유출 방지 및 도시민 농촌 유입 시책 주력
표 3. 농촌지역 유형별 발전전략
4.5.4. 통합적 지역통계기반 마련
○ 농어촌을 부문별 접근이 아닌 지역적이고 통합적인 관점에서 접근하기 위 해서는 농어촌의 실태를 총체적이면서도 체계적으로 모니터링할 필요가 있다.
- 이를 위해 농어촌의 삶의 질과 관련된 다양한 분야의 농어촌 통계를 구축할 필 요가 있다.
- 특히 삶의질향상특별법 개정에 의해 곧 추진될 것으로 예상되는 농어촌 서비스 기준의 운용을 위해서도 통계기반에 의해 주기적으로 농어촌 실태를 파악하는 것이 필요하다.
○ 통합적 농어촌 통계기반 구축을 위해서는 통계청과 농식품부를 비롯한 중 앙정부 부․처․청, 자치단체, 기타 유관기관 등의 협력체계 구축이 필요 하다.
- 새로운 조사가 필요한 통계가 있는가 하면, 보다 세부적인 내용의 조사가 필요 한 통계, 기존의 조사가 농어촌을 구분하지 않는 통계 등 현재로서는 농어촌 통계기반을 구축하는 데 많은 한계가 있다.
- 새로운 조사, 내용 추가, 지역 구분, 조사 주기 등 통계기반 구축과 관련된 여러 사항들을 다양한 부․처․청, 자치단체, 기타 유관기관 간 협력체계 구축을 통 해 해결할 필요가 있다.
○ 통계기반 구축은 농어촌 실태 파악뿐만 아니라 정책수립을 위한 투입지 표, 성과측정을 위한 산출지표 등 다양하게 활용할 수 있다.
- 다양한 통계를 분야별로 지표화하여 계획수립-모니터링-평가 등에 지속적으로 활용해야 한다.
4.5.5. 사업의 추가 재편 등 재조정과 추진주체의 조직화
○ 기초생활권 정책 일환으로 광특회계 사업의 재편이 있었지만, 1∼2년간의 초기 적응 상태를 모니터링하여 추가적인 재편이 요구된다.
- 시·도 자율편성 및 시·군 자율편성 사업의 재조정이 필요하다.
- 또한 하드웨어 사업은 기존 사업을 통해 완성되었지만 소프트웨어의 추가적인 확보가 필요하거나 지속적인 운영재원이 요청되는 지역 사업 문제 해소를 위한 사업 조정이 필요하다.
- 연계협력 사업을 장려하기 위한 특별예산사업 등의 신설도 고려할 필요가 있다.
○ 중앙정부-지자체-전문가집단 간 역할 분담과 협력이 필요하다.
- 중앙정부는 국가 전체적 차원에서 최소한의 목표 달성 기준 등을 설정하여 그 기준 이 효과적, 효율적으로 충족될 수 있도록 총괄적인 정책을 기획 및 평가하는 기능 을 수행해야 한다. 집행 기능은 단계적으로 지자체로 이관하는 것을 원칙으로 한다.
- 계획 수립 및 집행의 주체로서 지자체의 실질적 역량 강화를 위한 자구적 노력은 정책의 성패를 좌우할 매우 결정적인 요소이다. 현재까지는 중앙정부의 기능별 업
무를 지자체도 계통을 따라 수행하다보니 칸막이행정으로 인한 재원배분의 왜곡이 발생하고 있다. 1단계(총액임금제 등 조직구성 환경을 고려해 TF 등 유연한 조직 구성), 2단계(통합적 정책 추진 전담조직 구성), 3단계(통합적 연계협력 시스템 구 축), 4단계(확대 거버넌스 시스템 구축) 등 단계별 접근도 고려할 수 있다.
* 농어촌정책의 경우 뚜렷한 업무 담당 주체도 형성되어 있지 않다.
<참고 2> 전남 보성군의 기초생활권 정책 추진체계
○ 끝으로 전문가집단은 정책의 기획 과정에 참여해 자문, 계획 수립 과정에 컨설팅, 평가 작업에 참여하는 등 보다 책임 있는 역할을 수행하되 특히 기존의 정책모델들을 평가함으로써 계승, 개선, 개혁할 점들을 적시하고 새로운 정책모델들을 이론화하는 본연의 임무에 주력해야 한다.
- 전문가집단의 책임 있는 역할 수행을 위해 전문가집단 자체적으로 학습과 정확 한 정보에 대한 이해 노력이 필요하다. 이에 <국가농어촌정책포럼> 등의 구성 은 하나의 수단이 될 수 있다.
