하천관리방안 연구

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하천관리방안 연구

2007. 8

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건설교통부장관 귀하

본 연구원과 2006년 12월 8일자로 계약․체결한 『효율적인 수계별 하천관리방안 연구』용역과 관련하여 과업지시서에 의거한 최종보고 서를 제출합니다.

2007년 8월

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▶ 과업책임 김 선 희 연 구 위 원

▶ 연 구 진 박 화 권 연 구 원 등

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1. 연구의 배경 및 목적

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요 약

1. 연구의 배경 및 목적

◦ 하천은 그 규모별로 독립적으로 기능하는 하나의 개체가 아닌 상․하류, 좌 우안 유기적으로 연계된 자원으로서 용수공급이나 홍수예방 등 하천의 기능 을 체계적으로 유지․관리하기 위해서는 지역단위보다 수계별(유역별)로 통 합관리가 효율적임

◦ 그러나 우리나라는 하천을 국가하천, 지방하천, 소하천 등으로 구분하고 국 가하천은 건설교통부장관이 지방하천은 시․도지사가, 소하천은 시․군․구 가 관리함으로서 효율적인 치수 및 이수, 환경관리 등에 많은 문제점을 내포 하고 있음

◦ 이를 근원적으로 해소하기 위하여 수계별(유역별) 하천관리체계의 전환 및 관련법과 조직의 통합관리가 필요함

- 이에 대한 논의와 검토가 행정부 및 국회, 그리고 수자원과 환경 전문가 및 기술자 등 사이에서 지속적으로 이루어지고 있으나 정부와 의회간, 부처간, 이해관계자간 통합과 조정은 이루어지고 있지 않은 실정

◦ 특히 최근 하천법 전부개정(2007. 4. 6)으로 하천관리에 일대 변화가 이루어 지고 있어, 이러한 정책수요 등을 반영하기 위해 효율적인 수계별(유역별) 하천관리에 대한 체계적인 정비방안이 필요함

◦ 본 연구의 목적은 홍수피해를 근원적으로 방지하고, 수해예방대책 강화를 위 한 보다 효율적인 수계별(유역별) 하천관리 방안을 제시하는데 있음

- 기존 하천관리체계 현황과 문제점 분석

- 수계별 하천관리를 위한 새로운 패러다임과 하천관리체계 정립

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4 효율적인 수계별 하천관리방안 연구

2. 연구내용 및 방법

1) 연구범위

◦ 공간적 범위

- 수계¹⁾내 국가하천, 지방하천, 소하천

(수계․유역의 개념도)

◦ 내용적 범위

- 新하천법(2007. 4. 6)에 근거

- “하천관리”란 하천의 치수, 이수, 하천환경 기능을 최적으로 발휘할 수 있도 록 하천의 유량(홍수 및 갈수)과 생태환경을 관리할 뿐 아니라, 이를 위한 하천부속물의 유지관리를 포함하는 것으로 정의할 수 있음

- 본 연구에서는 치수, 이수, 하천환경 중 최근 증가하는 홍수피해의 대책을 고려한 ‘하천의 홍수관리’에 초점을 맞춰 수계별(유역별) 치수측면에서의 하 천관리(홍수관리를 위한 계획수립, 치수시설물 설치 및 유지관리)를 가장 효 율적으로 할 수 있는 방안(법령 및 제도, 조직 및 계획체계)을 제안 하고자 함

1) 수계란 지표의 물이 점차 모여 물줄기를 이루는 계통으로 하천발원지부터 하구까지 포함. 여러개의 유역으로 구성됨

우리나라는 4개 중심수계(한강, 낙동강, 금강, 영산강)로 이루어졌으며, 이는 다시 14개 수계(북한강, 남한강, 안 성천, 동해안수계, 낙동강, 태화강, 형산강, 금강, 만경강, 동진강, 삽교천, 영산강, 섬진강, 탐진강)로 나누어지고, 이는 다시 824개 표준유역으로 나눌 수 있음

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(하천의 기능 개념도) - 주요 연구내용은 다음과 같음

․하천관리체계 현황 및 문제점 분석

․선진외국의 수계별 하천관리체계 사례 및 장․단점 분석

․수계별(유역별) 하천관리를 위한 패러다임 도출

․효율적 수계별 하천관리방안

2) 연구방법

◦ 국내․외 문헌조사

- 선행연구를 통해 국내․외 수계별 하천관리방안 등의 현황 조사 - 국회, 건설교통부, 소방방재청 등 관련자료 조사

◦ 현장사례조사

- 현장사례조사 : 댐 상류․하류, 대유역, 중․소유역 등 최근 홍수피해가 많았 던 지역을 유형별 사례를 선정하여 하천수해특성과 관리체계 문제점 등 조 사, 관계자 면담

- 사례 1 : 남한강 상류(용조천~동대천~남한강~한강), 사례 2 : 남한강 충주댐 상류(소하천~주천강~평창강~남한강), 사례 3 : 낙동강 남강댐 상류(소하천~

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◦ 전문가 설문조사

- 수해 사전예방을 위한 근본적인 대책 및 수계별 하천관리체계 및 대안 검토 (중앙 및 지방공무원, 전문가 등 대상)

◦ 연구자문위원회 구성․운영

- 전문가, 중앙 및 지방공무원, 환경단체 등을 대상으로 구성된 자문위원회를 통해 의견수렴

3. 예상되는 정책기여 및 활용

◦ 하천법 전부개정(’07. 4. 6)을 지원하는 정책자료 제공

- 하천등급조정 및 수계별 하천관리체계로 전환의 정책 토대 제시

◦ 국토의 치수기능 강화를 위한 수계일관한 하천관리체계 정립

- 수계별 하천특성을 유형별로 사례를 분석하여 반복적인 수해원인 규명 - 국토의 치수기능 강화를 위한 중앙과 지방의 역할 분담, 조직 정비방안 제시 - 하천기본계획 등 수계별 합리적 하천관리를 위한 계획체계 연계성 강화

◦ 하천의 통합적 관리를 위한 사회합의 형성 기반 제공

- 부처간, 중앙․지방간, 이해관계자간 하천관리를 위한 공감대 형성 - 수계별 하천관리에 대한 새로운 패러다임과 협력적 관리체계 재인식

4. 주요 연구결과의 요약

1) 현행 하천관리의 문제점

◦ 우리나라 하천관리는 제도적으로 행정구역별로 구분 관리되어, 하천의 수 리․수문적 특성인 “하천의 유기적 흐름”을 인위적으로 차단함으로써 하천 간 연계관리를 어렵게 하여 수해가 지속적으로 발생하고 있음

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◦ 이와 같은 유기적 흐름의 차단과 관리주체의 다원화로 지속적인 치수사업에 도 불구하고, 홍수피해는 지속적으로 증가하고 있어, 최근 10년간 총 약 20 조원, 연평균 약 2조원의 홍수피해 발생

- 홍수피해 규모: 4831억원(‘96)→ 1조2197억원(’99)→ 1조2562억원(2001)→ 6조8 천억원(2002)→ 3조5천억원(2006)

◦ 본 연구에서는 하천수해가 반복적으로 발생하는 4개 수계를 사례조사하여 하천등급상의 문제, 하천관리주체상의 문제, 하천계획 연계상의 문제 등을 실증적으로 분석하여 우리나라 하천관리체계의 문제점을 도출하였음

□ 하천등급상의 문제

◦ 안전한 국토 및 치수 안전성 확보와 하천통합관리에 있어 국가의 책무가 막 중함에도 불구하고 국가하천 지정․관리 비중이 낮음

- 현재 국가하천 지정 비율은 9.9%로 일본의 60.1%에 비해 16％ 수준에 불과함

◦ (구)하천법에 의해 국가하천, 지방 1급 하천, 지방 2급 하천 지정구분이 무의 미한 구간이 많음

- 하폭과 유량 등을 기준으로 관리주체별로 설정되어 있어 국가하천, 지방 1 급, 지방 2급 하천이 불확실한 것으로 조사됨

※ 국가하천 같은 지방 2급 하천 : 주천강 국가하천 같은 지방 1급 하천 : 평창강 등

◦ 현행 하천관리는 동일수계에서 하천등급별․행정구역별, 좌우안 및 상․하류간 으로 분리․관리되고 있음

- 하나의 하천을 2개 이상의 시․도에서 관할하는 하천은 전체 하천의 10.5％

에 해당하고, 하나의 하천을 횡방향으로 관할하는 중복 하천도 1.3％에 달함 - 현재 하천 상하류 및 좌우안의 행정구역이 달라 피해가 우려되는 지역은 상

하류 93개소 3,251㎞, 좌우안 60개소 415㎞로 나타남

- 낙동강수계의 경우, 경상북도, 경상남도, 부산광역시, 대구광역시 등 7개 광

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(현행 하천관리 개념도)

□ 하천관리주체상의 문제

◦ 하천관리주체상의 문제는 크게 다음 2가지 측면으로 나누어짐 - 중앙정부간의 문제 : 치수와 방재의 이원화 문제

- 중앙정부와 지방정부간의 문제 : 하천의 계획과 유지관리에 있어서 주체의 다원화 문제와 조직과 예산부족의 문제

◦ 하천의 수계별 연계성 등을 고려할 때, 치수와 방재의 일원화 바람직함 - 현장 사례조사결과, 사전 치수예방과 사후복구를 위해서는 산림청- 건교부

(도로, 토지이용, 하천) - 소방방재청 - 지방자치단체 등의 유기적 협력체계 구축이 시급함

- 특히 산지(산지관리, 사방댐)와 도시(도로, 주택, 농경지 등), 하천의 통합관 리를 위한 국가와 지방, 국민과의 유기적 협조와 연계망 구축 필요

◦ 하천관리에 있어서 도로건설, 토지이용 등과의 통합관리 중요성

- 계곡 인접지역에 위치한 주택, 창고 등의 토지이용은 산사태에 의한 토석으 로 인명과 재산 피해가 증가하고 있음에도 불구하고 이들 상습침수지역에서 의 거주와 농경지 경작이 지속되고 있음

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- 교량 및 도로 등이 홍수위보다 낮게 설계되어 홍수시 경간장이 짧은 교각에 생목, 간벌목 등 유목이 집적하여 통수단면 부족으로 홍수위 상승, 수해반복 - 제방축조보다 기존 도로 숭상, 토지매입을 통한 천변저류지 조성 등 유역의

특성 등을 고려한 통합적 방재대책이 필요한 사례가 다수 발생

◦ 국가하천의 유지관리 강화 시급

- 현행 국가하천은 국가에서 지정․관리를 하게 되어 있으나 하천 개수사업을 제외한 대부분의 관리를 시․도지사에 위임하고 있으며, 시․도지사는 이를 다시 기초 지자체에 재위임하고 있는 실정임

- 국가하천에 대한 제방, 배수문 등 수방시설물 공사는 건설교통부가 하고, 유 지관리는 시․도지사가 하도록 되어 있으나 실제로는 시․도지사가 시장․

군수에게 관리를 위임하여 행정구역별로 시장․군수가 국가하천의 시설물을 관리하고 있음

- 이처럼 현재의 하천업무 90%이상이 지방에 이양․위임되어 있으나, 예산 및 인력부족 등으로 거의 방치되고, 재해발생시 중앙지원 복구비를 활용하여 사 후적 치수사업을 시행하는 실정

※ 유지관리비 : 126만원/㎞ 수준, 하천시설물 점검․보수 감시인원 :　35.1㎞/인 수준

□ 하천계획의 연계성상의 문제

◦ 하천관리를 위한 하천계획은 수자원장기종합계획을 최상위계획으로 유역종 합치수계획, 하천기본계획, 소하천정비종합계획 등이 수립․추진되고 있으나 계획간 연계(계획수립과 개수율, 계획기간, 계획홍수위 등)와 정합성이 낮음 - 유역종합치수계획의 위상과 기능, 집행수단, 계획과의 연계 정립 필요

- 하천기본계획은 10년 단위, 소하천정비종합계획의 경우 5년 단위로 수립하고 있어 계획간 연계․관리가 어려움

- 하천기본계획은 하천에서 계획홍수량을 처리할 수 있는 치수사업의 기준을 결정하는 계획으로 상위계획인 유역종합치수계획에서 하천에 분담된 계획홍 수량 및 빈도 등을 기준으로 수립해야함

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수계획의 홍수량 142톤/초(빈도 80년)을 따르지 않고 임의로 산정한 81톤/

초(빈도 50년)을 기준으로 하천정비기본계획을 수립․고시(2006.7.6)하는 등 상위계획에 위배하여 계획을 수립하고 있음

- 안양천 수계 지방2급 하천인 수암천의 경우, 상위계획에서 계획홍수량 결정 이 계획마다 다르고 설계빈도 역시 연계성이 없음

- 이에 유역종합치수계획에 맞지 않는 계획홍수량 및 빈도 등을 근거로 치수 대책을 마련함에 따라 치수사업의 효율성이 떨어지고 치수사업을 과다 또는 불안전하게 시행하여 예산을 낭비하거나 홍수피해를 가중시킬 염려가 있음

◦ 하천계획 수립율과 하천 개수율이 상․하류간 연계가 이루어지지 않아 하천 관리에 비효율성이 노정됨

- 2006년 현재 시․군․구에서 수립하는 소하천정비종합계획은 100% 수리 완 료되어 있는 반면, 하천기본계획, 하천개수율은 32％ 수준에 머물러 있는 상황 - 하천기본계획 수립율은 전체 62.4％이며, 국가하천 94.3%, 지방1급 하천

95.6%에 달하고 있는 반면 지방2급 하천은 57.2%으로 낮은 수준이고, 하천 개수율은 각각 96.8％, 92.8％, 78.3％로 하천기본계획 수립율과 개수율의 정 합성이 낮은 상태임

- 따라서 수계별로 일관된 하천기본계획을 수립․정비하여 치수대책의 일관 성․정합성을 확보할 필요가 있음

◦ 최근에 수립되는 유역종합치수계획의 경우, 계획기간과 계획홍수량 등 기본 적인 지표가 기 수립된 하천기본계획과 비정합성 문제가 발생하여 치수사업에 혼선을 초래하고 있음

- 유역종합치수계획의 위상, 대상 및 기능 등 재정립 필요

2) 일본의 하천관리체계와 시사점

◦ 일본은 치수 및 방재관리를 위해 기본법, 수해예방, 수해응급대책과 관련하여 여러개의 법을 갖고 운영함

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구 분 하천 관련법 기본법 관련 - 재해대책기본법(내각부, 방재청)

수해예방관련

- 하천법(국토교통성)

- 특정도시하천침수피해대책법(국토교통성) - 해안법(국토교통성, 농림수산성)

- 사방법(국토교통성)

- 지반침하방지법(국토교통성, 농림수산성)

- 급경사지 붕괴에 의한 재해방지에 관한 법률(국토교통성) - 호우지대대책특별조치법(총무성, 농림수산성, 국토교통성) - 밀집시가지의 방재지구 정비 촉진에 관한 법률(국토교통성) - 기상업무법(기상청)

수해응급대책관련 - 수방법(국토교통성)

<하천 관련법>

◦ 일본은 1964년 하천법 개정을 통해 종합적 관점에서 효율적 치수대책을 위한 수계일관주의를 도입하고 있음

구분 (舊)하천법 (新)하천법

제정년도 1896년 1964년

관리주체

원칙 구간에 존재하는 지방행정청 1급하천 : 국토교통대신 2급하천 : 도도부현지사 관리주체

예외

스스로 필요하다고 인정되는 하천은, 국토교통대신

하천관리자가 필요하다고 인정되는 구간의 관리 일부를 위임

[제2차 세계대전이후의 상황]

◦사회의 발전에 따른 물이용수요의 급증

◦황폐한 국토에 상습적인 수해발생

[필요성]

◦광역적으로 일원화된 물이용 관리

◦종합적 관점에서 효율적 치수대책

수계일관주의로의 전환

(일본 하천법 체계)

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◦ 일본의 하천은 등급별로 관리되는데 1급하천은 하천법 제9조에 기초하여 국 토교통대신이 관리하고 2급하천은 하천법 제10조에 의거하여 도도부현지사 가 관리하며, 1급 및 2급 하천 이외의 준용하천 및 보통하천은 하천법 제100 조에 의해 시읍면장이 관리함

구분 지정

관리(※1)

원칙 위임

위임처 위임된 구간 위임된 내용(※2)

1급하천

국토 교통 대신

국토교통성 지방정비국장

국토교통대신이 지 정한 구간이외의 구간

아래사항을 제외한 것

․하천대장의 작성

․하천정비기본방침의 작성․

변경

․특정수리 사용에 관해 특별히 중요한 것

도도부현지사 또는 정령지정시장

국토교통대신이 지 정한 구간

아래사항을 제외한 것

․하천대장의 작성

․하천정비기본방침의 작성․

변경

․특정수리 사용에 관해 특별히 중요한 것 2급하천 도도부현

지사

도도부현

지사 정령지정시장 도도부현지사가

지정한 구간 모두

<일본 하천관리체계>

주: 1) 공사․유지관리 사업자로서는, 국토교통성, 지방공공단체, 기타 독립행정법인 수자원기구((구)수자원 개발공단)가 있음

(수자원개발촉진법으로 지정된 수계만 해당. 현재는, 利根川, 荒川, 豊川, 大曹川, 淀川, 吉野川, 筑後川등 7수계) 2) 관리가 위임된 것이라도 하천정비계획의 작성, 대규모 공사, 일정규모이상의 수리사용 등의 사항은

지방정비소장의 허가가 필요

◦ 일본의 중앙정부와 지방정부의 하천관리 조직과 각각의 역할은 다음과 같음 - 중앙정부는 국토교통성 하천국- 지방정비국(9개 블록)- 하천관리사업소(107개

소)- 출장소 등 수직적․계층적 관리체계로 업무 분장․운영

- 지방정부 역시 도도부현별로 도시정비국내 하천실- 하천정비과- 하천사무소 등 수직적 업무분담 체계를 갖고 있고, 시정촌에서도 하천과를 두고 있음

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․법률․제도․정책

․재무성의 예산절충

․각 지방정비소에의 예산배분(댐 등의 중요사업은 본성 권한으로 개별사업으로 배분)

․하천정비기본방침의 작성․변경

․본성권한의 인허가사업 (특정수리사용의 특히 중요한 것들)

․하천국과의 예산절충

․각사업소에의 예산배분(상기와 같이 일부는 본성권한)

․공사 등의 설계․적산, 발주(일정금액 이상의 것으로 한정. 대다 수의 공사)

․하천정비계획의 작성․변경

․지방정비국 권한의 인허가 사업(특정수리 사용의 중요한것 등)

․재해대책본부, 갈수대책본부의 설치운영 국토교통성

하천국 (100～150인)

지방정비국 하천부(9블럭) (100～150인/블록)

․공사 등의 설계․적산, 발주(일정금액 미만의 것. 대다수의 공사)

․공사의 시공관리

․관리하천의 조사관리, 하천관리시설의 조작․운용

․사업소 권한의 인허가 사무

․홍수시․갈수시의 현지대응, 재해대책지부, 갈수대책지부의 설 치운영

사업소

․하천국도사업소

․하천사업소,

․댐공사사업소

․댐관리사업소 (150인)

․상기사항의 현지대응(대외적인 권한은 없음) 출장소

(3～5인/사업소)

<구분> <주요내용>

(국토교통성의 하천관리 조직과 역할분담)

도도부현

오사카부 도시정비국

하천실 (100인)

치수사업소

․수계개수공사소

․유역하수도사무소

․댐건설사무소 하천정비과

하천환경과 댐 사방과

(도도부현 하천관리조직 체계)

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◦ 국가와 지방공공단체의 하천관리체계와 업무분장체계는 다음과 같음

국토교통성 본성 지방정비국 사업소

․하천정비계획의 허가

․보조금의 예산배분

․사업의 진도조정

․하천정비계획허가의 사전조정

․그 밖의 현지조정

都道府縣

중요사항일부

신청․요구 허가․배분 상호조정

(국가와 지방공공단체간의 하천관리체계)

◦ 하천치수 수자원개발에 관한 관련법과 주요계획은 다음과 같음

구분 개요 주요대신 해당계획 책정

단위 하천법

(1964년제정)

하천관리전체를 포괄적으로 지정 하고 있음

(구하천법은 1896년제정)

국토교통대신 (하천국)

하천정비기본방침 수계

하천정비계획 하천

․권역 수자원개발

촉진법 (1961년제정)

중요한 수계에 대한 수자원개발관 계의 계획의 작성절차를 정하고 있음(이 계획에 따르는것 뿐만 아 니라 수자원개발공단(현:수자원 기 구)이 건설관리로 행할수있음)

국토교통대신 (수자원부)

수자원개발

기본계획 수계

특정도시하천 침수재해

대책법 (2003년제정)

도시부의 하천에 대한 하천정비, 하수도정비, 유역정책을 종합적으 로 촉진하는 것을 정하고 있음 (하천법, 하수도법의 특례)

국토교통대신

(하천국) 유역수계정책계획 유역

특정다목적댐 (1957년제정)

국토교통대신이 건설하는 다목적 댐건설․관리에 필요한 사항을 정 하고 있음(하천법의 특례)

국토교통대신

(하천국) 댐기본계획 시설

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◦ 하천의 치수․수자원개발에 관한 법정계획의 상호관계는 다음과 같음

- 최상위의 사회자본중점정비계획을 토대로 수계별 하천정비기본방침을 정하 고 이를 근거로 하천정비계획, 유역수해대책계획, 댐기본계획, 댐사업실시계 획을 수립․추진하고 있는 등 계획간 위계와 연계성을 확보하고 있음

- 하천정비계획이 유역수해대책계획의 상위의 계획체계를 가지며, 유역수해대 책계획에는 하수도 및 도로, 토지이용 계획과 사업 등을 통합적 고려하고 연계하는 특징이 있음

※ 우리나라의 하천정비기본계획과 유역종합치수계획과는 다른 체계임

사회자본중점정비계획 (사회자본중점정비계획법)

A천수계하천정비기본방침 (하천법)

B천하천정비계획 (하천법)

A천하천정비계획 (하천법) A천유역수해대책계획 (특정도시하천침수재해대책법) (하수도․토지

이용)

(하수도․토지 이용)

C댐기본계획 (특정다목적댐법)

C댐사업실시계획 (특정다목적댐법)

(발전․수도)

A천수계수자원개발기본계획 (수자원개발촉진법지정의 7개 수계안)

(일본의 법정 하천계획 체계 개요)

◦ 일본 하천관리체계의 종합과 시사점은 다음과 같음

- 일본은 1964년 하천법 개정을 통해 종래의 구간관리에서 수계관리로 일대

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가까이 많이 지정되어 있고, ‘지정구간’이라는 제도를 도입하여 동일수계내 하천관리를 중앙과 지방이 분담하고, 국가의 역할(조정관리, 관리비용의 분 담 등)을 강화하고 있음

- 일본의 하천관리조직은 국가가 최일선 현장까지 직접 관리하는 치밀하고 광 대한 조직을 갖고 있음. 각 지방정비국 아래 수계별로 하천관리사무소, 출장 소 등을 두어 현장에서 직접 하천을 관리, 유지하는 체계로 되어 있을 뿐 만 아니라 도도부현의 경우도, 동일한 형태를 취하고 있어, 현장감있는 하천관 리를 도모하고 있음

- 하천정비계획과 유역수해대책계획 등의 연계가 체계적으로 구축되어 있고, 하수도 및 도로, 토지이용 계획 등과도 통합적 관리가 이루어지도록 되어 있음. 최상위의 사회자본중점정비계획을 토대로 수계별 하천정비기본방침을 정하고 이를 근거로 하천정비계획, 유역수해대책계획, 댐기본계획, 댐사업실 시계획을 수립․추진하고 있는 등 계획간 위계와 연계성을 확보하고 있음.

- 하천관리와 수방을 위한 다양한 법 체계를 국토교통성이 갖고 있음. 기본법, 수해예방, 수해응급대책과 관련하여 국토교통성이 하천법, 특정도시하천침수피 해대책법, 급경사지 붕괴에 의한 재해방지에 관한 법률, 수방법 등을 운영함

3) 수계별 하천관리를 위한 패러다임

□ 기본방향

◦ 유기적 하천관리체계 구축

- 하천등급별․행정구역별 하천관리 → 수계별(유역별) 하천관리 - 하천등급체계 단순화: 3등급 체계 → 2등급체계

- 국가하천 관리범위 및 조직 정비

◦ 水系一貫한 하천정비계획 체계 정비

- 유역종합계획- 하천정비계획-소하천정비계획 등의 정합성 강화 - 국가하천-지방하천 일관한 하천계획 수립 및 하천개수율 제고

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◦ 하천수해 예방을 위한 치수역량 강화

- 중앙과 지방의 치수역량 강화 및 업무 분장 체계화 - 치수와 수방대책의 일원화

- 사전예방중심, 현장중심의 치수예산체계 확립

- 토지이용(농경지, 주택)․교통시설․환경생태(하수도, 습지, 공원)의 통합관리 - 방재에 대한 국민의식제고: 수방의식 제고

□ 유기적 하천관리체계 대안 검토

◦ 수계별 하천통합관리체계 강화, 국가의 하천관리 역량 제고 및 책임성 강화, 지방분권시대에 알맞은 중앙과 지방의 효율적 업무분담 및 자율성 확보, 하 천관련 계획수립 및 집행의 일관성, 하천관리 및 수방에 대한 의사전달과 서 비스의 신속성과 편리성, 하천 조직관리 및 예산확보의 용이성, 하천관리업 무의 중복성과 공백성 최소화 등을 원칙으로 5개 대안 검토

◦ 5개 대안을 선정하여 장․단점 비교, 전문가 설문조사 실시

【대안 1】현체제 유지+ 지자체 지원강화

【대안 2】홍수통제소를 하천관리사무소로 전환하여 유지관리업무 수행

【대안 3】지방국토관리청(하천조직)과 홍수통제소 통합 하천관리청 신설

【대안 4】 하천관리공단 신설

【대안 5】지방국토관리청 하천관리업무를 지방이양하여 지방하천 조직강화

◦ 대안 종합검토결과

- 하천관리에 대한 국가의 역할을 증대시키기 위해서는 【대안 2】,【대안 3】등으로 단계별 재편

- 지방분권 추세를 고려하면 【대안 5】가 검토가능. 현 단계에서는 지자체 공 무원의 경우 23%, 지방국토관리청 공무원의 경우 0% 이내의 낮은 응답율을 보임

- 하천관리의 전문화, 민영화 추세를 고려하면 【대안 4】가 검토가능

- 조직개편의 특성, 소요비용, 소요기간, 조직원들의 참여 등을 고려하여 전문가 설문조사를 실 시한 결과, 지자체 공무원의 경우, 【대안 1】을 선호하고, 지방국토관리청 공무원의 경우,

(24)

구분

대안 1 대안 2 대안 3 대안 4 대안 5

․현 체제유지와 지자체 지원강화

․기존홍수통제 소에 유지관리 업무 부과하여 하천관리사무 소로 운영

․지방국토관리청 하천국과 홍수 통제소 통합

․하천관리공단 신설

․지방이양 지방 조직강화

조직 재편 방안

․별도의 조직개 편이 필요없으 며, 국가하천 유지관리 강화 를 위해 적정 한 예산과 조 직 필요

․수계별 5대 홍 수통제소를 하 천관리 사 무 소 로 재편

․하천정보센터 를 각 지방 홍 수통제소에도 신설

․하천관리소가 수계별 유지관 리업무를 수행 가능토록 기능 강화

․두 기관의 통합 전 업무 범위의 형평성 문제가 해결 과제임(전 제조건)

․두 기관을 통 합하여 5개 지 방 국 토 관리 청 으로 재편

․지방국토관리 청은 하천국과 하천관리사무 소로 구성

․국토면적의 비 중을 고려하여 철도공사와 국 립 공 원 관리 공 단과 같은 구 성

․하천유역별 통 일성과 효율성 을 갖고 유지 관리에 극대화 가능

․향후 민영화 가능

․지방국토관리 청 하천국 업 무를 지방으로 이양

․시․도에 국가 하천관리국, 지 방 하천관리 국 을 설치

장점

․조직 반발과 혼 란발생 최소화

․하천유지관리 효율성 일부 증대

․국가하천, 지방 하천을 연계하 여 효율적으로 유지관리

․지자체의 비용 부담 경감

․대국민 서비스 신속성

․홍수예․경보와 유지관리를 통 합으로 국가하천 유지관리의의 특수 성과 전문성 확보

․유지관리 재원 의 안정성 확보

․지자체 국가하천 업무 부담 줄고, 지방하천 유지관 리 내실화

․합리적, 전문성 과 책임성 있 는 업무 가능

․도로․하천부 문유지관리 업 무협조 용이

․지자체 국가하 천 업무 부담 줄고, 지방하천 내실 강화

․수계별 통합관 리 및 전문성 확보

․수계별 균등한 관리 가능

․지자체 국가하 천 업무 부담 감소

․하천관리의 지 방분권화 실현

․국가하천과 지 방하천의 연계 관리 용이

․대국민 서비스와 의사결정 신속 성

단점

․수계별 통합관 리가 어려움

․국가하천의 유 지관리가 기관 별로 유지관리 중복 및 비효 율성

․중앙정부의 감 독으로 지자체 의 자율성 약화

․지자체별 시설 확충으로 인력 과 예산의 중 복과 비효율성

․기존 지방국토 관리청과의 업 무조정 불가피

․지방분권추세 에 반하는 조 직개정 부담큼

․추가적 비용과 인력 충원의 부담

․두기관의 통합 으로 인한 관리 범위와 인력 배 치의 불일치와 위계상 통합부담

․지방분권, 지방 이양에 반하는 조직개편

․조직개편과 업 무조정에 따른 과도한 업무량 의 부담 예상

․지방분권화에 반하는 조직신 설에 대한 인 력과 예산확보 에 부담

․하천관리의 책 임 부담과 정부 투자기관으로서 자금조달 및 운 영에 한계가 있 음

․기존 조직의 반대 우려

․치수 안정성 확보의 어려움

․지역이기주의 로 수계별 하 천관리 연계와 통합관리가 어 려움

․지역별 전문성 편차가 크고, 인력확보에 어 려움

<수계별 하천관리조직 대안별 종합비교 >

(25)

▣ “효율적인 수계별 하천관리방안 연구”전문가 설문조사 결과

◦ 조사대상 : 지방국토관리청 하천국(17인), 경기도 하천과(9인), 경상남도 치수과(13인), 전문가(13인)

◦ 조사기간 : 2007년 6월 29 ～ 8월 3일

◦ 총 회 수 : 52부

◦ 중앙정부의 국가하천 지정 비율 확대에 따른 의견 - 전체적으로 동의 79％, 부동의 21％

- 주체별로는 지자체 73％, 지방국토관리청 82％, 전문가 85％가 동의

◦ 국가하천 유지관리 담당조직

- 전체적으로 지방국토관리청과 홍수통제소를 하천관리청으로 통합 37％, 기존 조직체 계를 유지하되 지자체에 지원강화 31％, 지방국토관리청 하천국의 업무를 지방으로 이양 후 지방하천관리조직 강화 12％로 나타남

- 지자체 공무원 입장 : 기존 조직체계를 유지하되 지자체에 지원강화 45％＞ 지방국 토관리청 하천국의 업무를 지방으로 이양 후 지방하천관리조직 강화 23％, 지방국토 관리청과 홍수통제소를 하천관리청으로 통합 23％

- 지방국토관리청 공무원 입장 : 지방국토관리청과 홍수통제소를 하천관리청으로 통합 46％＞ 홍수통제소를 향후 하천관리사무소로 전환 24％＞ 기존조직체계를 유지하되 지자체에 지원 강화 18％＞ 전담기구 설치 12％

- 전문가 입장 : 지방국토관리청과 홍수통제소를 하천관리청으로 통합 53％＞ 기존조 직체계를 유지하되 지자체에 지원 강화 31％＞ 전담기구 설치 8％, 지방국토관리청 하천국의 업무를 지방으로 이양 후 지방하천관리조직 강화 8％

국가하천 유지관리 담당은? (지자체)

지방국토청 하천국의 업무를 지방으로 이양 후 지방하천관리

조직 강화 23%

하천관리청으로 통합 23%

홍수통제소를 향후 하천관리사

무소로 전환

기존 조직체계 유지 및 지원강화

45%

전담기구 설치 9%

국가하천 유지관리 담당은? (지방국토청)

전담기구 설치 12%

기존 조직체계 유지 및 지원강화

18%

홍수통제소를 향후 하천관리 사무소로 전환

24%

하천관리청으로 통합 46%

지방국토청 하천국의 업무를 지방으로 이양 후 지방하천관리

조직 강화 0%

(26)

□ 치수예방을 위한 하천관리의 새로운 패러다임 정립

하천관리 체계

행정구역별․하천등급별 하천관리

3등급체계

(국가하천, 지방 1급하천, 지방2급하천)

하천계획 수립 및 집행

․하천등급별(국가․지방) 정비계획 수립 ․계획․집행기능 혼재, 중복

수계별(유역별) 하천관리 2등급체계 (국가하천, 지방하천)

․수계단위(표준 유역단위) 하천관리계획 수립 ․계획-집행기능 유기적 조화

치수

․ 방재관리

행정구역별 다원화 치수와 방재업무 이원화

통합조정기능 미흡 수직적 명령체계

수계별(유역별) 체계화 치수와 방재업무 일원화

통합조정기능 강화 유기적 협력체계

유지 관리

예산과 조직 고려없이 시군구에 집중

․중앙정부와 지방정부의 합리적 역할정립 ․예산과 조직 확보

현행 하천관리방식 향후 하천관리방식

(수계별(유역별) 통합관리를 위한 패러다임 전환)

(27)

4) 효율적 수계별 하천관리방안

□ 하천관리조직의 정비

◦ 중앙정부의 하천관리조직 강화

- 건설교통부 수자원기획관실에서 하천국을 독립해서 신설하는 방안 검토. 현 하천관리팀과 하천환경팀 업무 재조정․정비

- 국가하천의 유지관리업무를 담당하는 조직 정비: 현 지방국토관리청과 홍수 통제소를 통합하는 하천관리청 신설을 통해 하천관리의 국가 역할을 확대하 고 전문성을 강화. 이때 관할구역의 적정성과 관장업무 범위의 형평성 문제 를 우선 해결할 필요가 있음

◦ 지방정부의 하천관리조직 강화

- 지자체별로 상이한 하천관리조직을 정비하여 하천이라는 공공재를 포괄책임 관리할 수 있도록 체계화하고 강화

- 사후복구위주의 하천관리업무를 사전예방업무, 현장중심업무로 전환하기 위 한 하천관리업무와 조직 재정비

- 지역과 현장 등에서 신속한 방재의사결정을 할 수 있도록 수요자 중심의 홍 수예경보시스템 구축하고 지역주민의 수방의식과 협력을 강화

- 하천유지관리 예산을 현재의 2～3배 수준으로 확대하고, 치수예방을 위한 하 천유지관리를 체계화

(28)

건설교통부

(하천환경팀, 하천관리팀)

지방국토관리청 (하천국, 5개소)

홍수통제소 (4개소)

시․도 (건설국, 건설교통국)

시․군․구 (건설과, 재난안전관리과)

<현 재>

건설교통부 하천국

하천관리청

하천관리사무소 하천국 하천과

출 장 소

시․도 시․군․구

하천과

재난관리과 하천담당

복구담당

<향 후>

(치수기능강화를 위한 하천관리조직)

◦ 하천전담기구(하천관리공단이나 공사)신설 검토

- 우리나라의 하천 및 강우 특성상 하천전담기구의 하천관리공단이나 공사 신 설보다는 기존의 중앙정부와 지방정부의 하천관리 기능과 책임을 강화하는 것이 바람직 한 것으로 조사됨

- 수해의 원인이 대단히 복잡한 양상으로 전개되고 있고, 기상조건, 하천특성, 지역별 인식과 능력 편차 심하고, 불확실한 요인이 너무 많아 전담기구가 그 리스크를 담당하기에 구조적으로 어렵게 되어 있음

※ 철도시설공단, 국립공원관리공단 등과는 다른 복잡한 연계 구조를 갖고 있어 하천관리공단 설립에 부정적임

- 강우가 6~9월에 집중되어, 일년 단위로 지속적인 업무 유지 가능성 등에 대 해 부정적이고, 조직신설에 대한 명분과 실리가 약함

- 전담조직보다는 다자간 관리주체를 확보하여 유기적인 연계와 협력구조로 가는 것이 바람직함. 향후 하천관리에 있어 협력적 물거버넌스 구축이 요구됨

※ 물기본법 등과 연계된 유역별 협의체 구성․운영이 바람직함

(29)

□ 하천관리에 대한 중앙과 지방의 역할분담

◦ 기본적으로 중앙과 지방정부의 치수에 대한 책임과 역량 강화되어야 함

◦ 중앙정부

- 중앙정부의 치수기능과 역할은 이수, 환경보전기능보다 상대적으로 중요함 - 중앙정부의 치수와 수방의 일원화 체계 확립

- 수계일관한 효율적인 하천관리를 위해서는 국가하천의 지정과 관리를 강화 하고, 조사 및 계획, 공사와 유지관리 업무의 정합성을 제고

- 지방에 위임, 재위임되어 있는 국가하천의 유지관리업무를 중앙정부가 책임 성있게 관장토록 국가의 역할 강화

- 하천기본계획 수립과 개수율 개선 등 양적 관리에 치중하던 치수행정을 질 적 행정으로 제고시키기 위한 중장기 하천관리계획 수립

- 국가하천과 연계성을 강화하기 위해 지방하천정비계획 수립율을 제고하고, 보조금의 예산배분을 합리화하여 관리감독을 강화

◦ 지방정부

- 지방정부는 치수기능보다는 상대적으로 이수기능, 환경보전기능에 중요한 역 할을 담당

- 지방하천의 계획, 공사 및 유지관리는 지방정부가 담당

- 지방정부가 지역자원관리 및 개발에 중요성을 고려하여 특별한 관리를 필요로 하는 국가하천에 대해서는 지방정부도 함께 관리할 수 있는 권리와 책임 보장

구분 계획수립 설계․발주․공사 유지관리

국가하천 건설교통부 하천관리청 ․하천관리사무소

․출장소

지방하천 건설교통부

시․도

시․도 시․군․구

<중앙과 지자체의 하천관리역할>

(30)

□ 법․제도의 정비 및 개선방안

◦ 치수와 방재의 일원화를 위한 법제 정비

- 최근의 산지부, 도시부에서 발생하는 하천 홍수피해를 근원적으로 해결하고 전방위적 대책을 강구하기 위해 현재의 하천법으로 한계가 있으므로 수해 예방 및 방지에 관한 법률 보완․강화

※ 특정도시하천침수피해대책법, 사방법, 지반침하방지법, 수방법 등 제정검토

◦ 하천법 전부개정(‘07.4.6)에 따른 하천관리체계 정착화 방안

- 하천등급을 국가하천과 지방하천으로 이원화하는데 따른 지정, 계획수립, 유 지관리, 예산 및 인력 등에 대한 세부기준 마련

- 하천에 대한 지정권자와 관리권자의 의무와 역할을 명확히 하여 하천관리에 대한 책임과 역할을 강화(법 제8조)

- 기존의 하천정비기본계획을 하천기본계획체계로 전환하고, 유역종합치수계획은 그 기능과 역할을 재조정하여 토지이용, 하수도계획과 연계하는 방안 검토 (법 제25조 2항)

- 국가하천에 대한 유지관리업무를 수계별로 전문화하는 규정 보완(장 신설) - 국가하천의 유지보수를 시도지사가 하도록 하는 단서 규정 개정(법 제27조5항 등) - 수계치수사업과 하천재해예방사업의 회계를 일원화하여 통합운영하고, 국고

자원비율을 동일하게 적용하는 방안 검토(법 제29조, 49조, 55조) - 국가하천의 지정기준 개정(법 제7조, 시행규칙)

◦ 하천법 하천지정에 소하천을 포함하는 방안 검토

- 최근의 집중호우에 의한 강원도 평창, 인제지역의 수해 특성 등을 고려해 볼 때, 소하천은 수계망 형성과 수계별 치수관리 및 국토 보전, 정주환경보전에 중요한 역할을 담당하는 것을 인식하여 소하천의 안정적 관리체계 모색 - 소하천 지정권자(지자체장)가 하천특성, 지역특성, 수해이력 등을 고려하여

지방하천, 국가하천으로 상향 지정할 수 있도록 정비 - 소하천을 하천법 내에 포함시켜 국가하천 또는 지방하천화

※ 중앙 및 지방공무원의 61%가 소하천을 지방하천․국가하천화 하는 방안에 동의

(31)

제1장 연구의 개요

1. 연구의 배경 및 필요성 ··· 3 2. 연구의 목적 ··· 4 3. 연구범위 및 방법 ··· 5 1) 연구범위···5 2) 연구방법··· 6 4. 연구의 기대효과 ··· 8 5. 연구의 흐름 ··· 9

제2장 하천관리체계 현황 및 문제점

1. 하천관리체계의 현황 ··· 13 1) 하천등급체계··· 13 2) 하천관리체계··· 14 2. 하천관리조직 ··· 16 1) 하천관리 조직체계 개요··· 16 2) 국가하천 관리조직··· 18 3) 지방하천 관리조직··· 24 4) 소하천 관리조직··· 27

(32)

4. 치수예산과 사업 ··· 33 5. 하천홍수 사례분석 ··· 37 1) 개요··· 37 2) 주요 사례분석··· 39 3) 현행 하천관리의 문제점··· 45

제 3장 외국의 사례조사 및 시사점

1. 일본 ··· 55 1) 하천관리조직 및 하천관리체계··· 55 2) 하천관련법··· 63 3) 일본 하천관리체계의 시사점··· 71 2. 미국 ··· 72 1) 하천관리조직··· 72 2) 하천관련법··· 74 3. 영국 ··· 75 1) 하천관리조직··· 75 2) 하천관련법··· 75 4. 프랑스 ··· 76 1) 하천관리조직··· 76 2) 하천관련법··· 77 5. 요약 및 시사점 ··· 78

제4장 수계별(유역별) 하천관리를 위한 패러다임

1. 기본방향 ··· 83 2. 유기적 하천관리체계 대안 모색 ··· 84 1) 기존 하천관리체계 대안에 대한 비교 검토··· 84

(33)

4) 대안 종합비교··· 97 3. 치수예방을 위한 하천관리의 새로운 패러다임 설정 ··· 100

제5장 효율적 수계별 하천관리방안

1. 하천관리조직의 정비 ··· 103 2. 하천관리에 대한 중앙과 지방의 역할 분담 ··· 105 3. 법․제도의 정비 및 개선방안 ··· 108 4. 연구의 한계 ··· 110

참고문헌 ··· 113 부 록 ··· 119

(34)

표 차례

<표 2- 1> 국가하천의 기준 ··· 13

<표 2- 2> 하천등급체계 ··· 14

<표 2- 3> 하천관리체계 ··· 14

<표 2- 4> 중앙정부 하천관련 주요업무 ··· 17

<표 2- 5> 수자원기획관실 업무내용 ··· 19

<표 2- 6> 지방국토관리청 하천국 업무내용 ··· 21

<표 2- 7> 지방국토관리청 하천국의 인력현황 ··· 21

<표 2- 8> 4개 홍수통제소의 관할구역 ··· 22

<표 2- 9> 홍수통제소 업무내용 ··· 23

<표 2-10> 홍수통제소 인력현황 ··· 23

<표 2-11> 지방정부(광역자치단체) 하천관리조직 현황 ··· 25

<표 2-12> 지방정부(기초자치단체) 하천관리조직 현황 ··· 27

<표 2-13> 하천법 주요개정사항 ··· 28

<표 2-14> 하천법 주요개정사항(계속) ··· 29

<표 2-15> 하천관리계획 현황 ··· 30

<표 2-16> 하천기본계획 권역별 수립현황(2005. 12) ··· 32

<표 2-17> 하천등급별 하천기본계획 수립현황(2006.12) ··· 33

<표 2-18> 예방투자와 피해복구 비교 ··· 34

<표 2-19> 우리나라와 일본의 치수 예방투자현황 비교 ··· 35

<표 2-20> 시설별 하천관리시설 피해규모 ··· 35

<표 2-21> 부처별 치수투자 예산 ··· 36

<표 2-22> 하천등급별 재해피해비율 ··· 38

<표 2-23> 대상지 하천관리체계(남한강 상류) ··· 40

<표 2-24> 대상지 하천관리체계(낙동강 남강댐 상류) ··· 41

<표 2-25> 대상지 하천관리체계(남한강 충주댐 상류) ··· 43

<표 2-26> 대상지 하천관리체계(안성천) ··· 44

<표 2-27> 하천등급별 기준 ··· 45

(35)

<표 2-30> 하천정비기본계획 연계성 미흡 사례(지방2급 수암천 계획홍수량 사례) ··· 51

<표 3- 1> 하천관련 중앙부처 주요내용 ··· 55

<표 3- 2> 국토교통성 하천국 주요업무 ··· 57

<표 3- 3> 일본 지방정비국(9개 블록) 하천관리 현황(2001년현재) ··· 60

<표 3- 4> 일본 하천관리체계 ··· 62

<표 3- 5> 하천 관련법 ··· 64

<표 3- 6> 하천치수․수자원개발에 관한 사업계획 ··· 66

<표 3- 7> 특정도시하천지정현황 및 대책계획수립현황 ··· 70

<표 3- 8> 영국 유역물관리체제 변화 ··· 76

<표 3- 9> 프랑스 유역관리체제 변화 ··· 77

<표 3-10> 국가별 하천관련 조직 ··· 79

<표 4- 1> 기존하천관리체계 대안 비교 검토요약 ··· 84

<표 4- 2> 국가하천 관리에 대한 정부혁신․지방분권위원회 정비안 ··· 86

<표 4- 3> 대안선정의 근거 ··· 88

<표 4- 4> 대안 선정시 중점 고려사항 ··· 88

<표 4- 5> 지방국토관리청과 홍수통제소 관할구역과 관장업무 범위 ··· 92

<표 4- 6> 지방국토관리청과 홍수통제소 관할구역과 관장업무 범위(계속) ··· 93

(36)

그림 차례

<그림 1- 1> 수계․유역의 개념도 ··· 5

<그림 1- 2> 하천의 기능 개념도 ··· 6

<그림 1- 3> 연구의 흐름도 ··· 9

<그림 2- 1> 하천등급별 관리체계 ··· 15

<그림 2- 2> 하천관리조직체계 ··· 16

<그림 2- 3> 건설교통부 하천관리조직체계 ··· 18

<그림 2- 4> 지방국토관리청 조직도(부산) ··· 20

<그림 2- 5> 홍수통제소 조직체계(한강) ··· 22

<그림 2- 6> 시․도 하천관리조직체계(경기도) ··· 24

<그림 2- 7> 시․군․구 하천관리조직체계 ··· 26

<그림 2- 8> 중앙정부의 치수사업 투자현황(2000~2004년, 5년평균) ··· 34

<그림 2- 9> 치수 재원 흐름도 ··· 36

<그림 2-10> 최근 10년간 수해 추이 ··· 37

<그림 2-11> 충청북도 단양군 영춘면 하리(새터) 일대 하천현황도 ··· 39

<그림 2-12> 경상남도 함양군 서상면 일대 하천현황도 ··· 41

<그림 2-13> 강원도 횡성군, 영월군 일대 하천현황도 ··· 42

<그림 2-14> 평택시, 안성시 일대 하천현황도 ··· 44

<그림 2-15> 현행 하천관리 개념도 ··· 46

<그림 2-16> 경상북도 김천시 감천 일대 ··· 48

<그림 2-17> 충청북도 단양군 영춘면 동대천 일대 ··· 48

<그림 2-18> 경상남도 함양군 남강 일대 ··· 48

<그림 2-19> 강원도 횡성군 둔내면 주천강 일대 ··· 48

<그림 3- 1> 국토교통성 하천국의 조직도 ··· 56

<그림 3- 2> 국토교통성의 하천관리 조직개요와 역할분담 ··· 58

<그림 3- 3> 도도부현 하천관리조직 체계 ··· 62

(37)

<그림 3- 6> 일반하천의 치수․수자원개발에 관한 법정계획의 상호관계 67

<그림 3- 7> 미국 연방정부의 하천관련 조직 ··· 72

<그림 3- 8> 연방재난관리청(FEMA) 조직도 ··· 73

<그림 3- 9> 미국의 물 관련 조직도(콜로라도) ··· 74

<그림 4- 1> 하천관리사무소(가칭) 조직도 ··· 91

<그림 4- 2> 지방국토관리청(통합) 조직도 ··· 94

<그림 4- 3> 하천관리청(유역관리청) 조직도 ··· 94

<그림 4- 4> 수계별(유역별) 통합관리를 위한 패러다임 전환 ··· 100

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제 1 ^장

연구의 개요

1. 연구의 배경 및 필요성

2. 연구의 목적

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제1장 연구의 개요

1. 연구의 배경 및 필요성

하천은 수계별(유역별)로 상․하류, 좌․우안이 유기적으로 연계된 자원이다.

하천은 상류, 하류 혹은 좌안, 우안이 별도로 독립적으로 기능하는 하나의 개 체가 아니다. 행정구역별로 규모별로도 독립적으로 기능할 수 없다. 따라서 치수및 이수, 환경보전 등 하천의 기능을 체계적으로 유지․관리하기 위해서 는 지역단위보다 수계별(유역별)로 통합관리가 효율적이다.

그러나 우리나라는 하천을 국가하천, 지방하천, 소하천 등으로 구분하여 등급 별로 행정구역별로 관리하고 있다. 국가하천은 건설교통부장관이 지방하천은 시․도지사가, 소하천은 시․군․구가 관리함으로서 효율적인 치수 및 이수, 환경보전 등에 많은 문제점을 내포하고 있다.

특히 최근 집중호우, 태풍 등 기상이변이 증가하면서 하천의 치수기능에 많 은 취약점이 나타나고 있다. 하천피해가 매년 지속적으로 증가하고 있고, 그 규모도 증가하고 있다. 최근 10년간 홍수 피해액은 약 20조억으로 연평균 약 2조원에 달하고 있다. 하천의 홍수피해는 토석류에 의한 소하천 피해, 도로유 실 및 제방붕괴, 하천범람에 의한 내수피해 등 다양하고, 국가하천뿐만 아니 라 지방하천, 소하천에서 반복적으로 나타나고 있다. 이는 최근 들어 기상이 변이 속출하면서 게릴라성 강우패턴과 양이 증가하는 원인도 있겠지만 등급 별로 행정구역별로 단절적으로 관리하는 우리나라 하천관리체계에 근본 원인 이 있다. 강우와 하천은 변화무쌍한데, 하천관리 체계와 예산 등은 변화없이 등급별로, 행정구역별로 경직적으로 운영되고 있다.

이를 근원적으로 해소하기 위하여 수계별(유역별) 하천관리체계의 전환 및 관 련법과 조직의 통합관리가 필요하다. 이에 대한 논의와 검토가 정부 및 국회,

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있으나 정부와 의회간, 부처간, 이해관계자간 통합과 조정은 이루어지고 있지 않은 실정이다. 2004년 제 48회 국무회의시 대통령께서 반복적인 수해예방을 위한 근본적인 대책마련을 지시한 이후 정부혁신․지방분권위원회, 대통령 자문 지속가능발전위원회, 건설교통부, 소방방재청, 국회, 학회(수자원학회, 방 재학회) 및 연구기관에서 다각적인 대책을 모색해 오고 있다. 정부혁신․지방 분권위원회에서는 수차례의 검토를 거쳐 유역별 하천관리체계 전환을 결정한 바 있고(‘05.7.1), 지속가능발전위원회에서도 지속가능한 물관리정책 차원에서 유역통합관리를 권고한 바 있다(’05.10, 제 67회 국정과제회의).

국회차원에서도 다양한 논의가 전개된 바 있다. 국회 행정자치위원회 최인기 의원은 수계별(유역별) 하천관리체계 전환 및 유역관리체계에 대한 제도와 조 직정비를 위한 하천법 개정안을 발의하였고(‘06.9.25), 국회 운영위원회 이병석 의원은 수계별(유역별) 통합관리 및 하천관리전담기구 설치 방안을 요청한 바 있다(‘06.11). 또한 국회 행정자치위에서는 현행 등급별․행정구역별 하천관리 체계를 국가․지방관리 유역으로 구분하는 수계별(유역별) 하천관리체계로 전 환, 유역종합치수계획 공동수립 등 치수․방재체계 강화, 수계별(유역별) 하천 관리를 효율적으로 추진하기 위한 유역관리 전담기구 설치 등을 요청하였다 (‘06.11.14).

이에 건설교통부에서는 이러한 정책수요 등을 반영하기 위해 하천법 전부개 정(안)을 국회에 송부(‘06.5.29)하여 2007년 4월 7일 하천법을 전문개정한 바 있다. 하천법 전부개정을 통해 하천등급을 재조정하는 등 효율적인 수계별(유 역별) 하천관리를 위한 체계적인 하천관리방안을 모색하고 있다.

2. 연구의 목적

본 연구의 목적은 홍수피해를 근원적으로 방지하기 위해 수계별(유역별) 하천 관리와 재해예방대책 강화를 위한 보다 효율적인 하천관리 방안을 모색하는 것이다.

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3. 연구범위 및 방법

1) 연구범위

본 연구의 공간적 범위은 新하천법(2007. 4. 6)에 근거한 수계²⁾내 국가하천, 지 방하천과 소하천법에 근거한 소하천를 포함한다.

내용적 범위는 치수, 이수, 하천환경 중 최근 증가하는 홍수피해의 대책을 고려 한 ‘하천의 홍수관리’에 초점을 맞춰 수계별(유역별) 치수측면에서의 하천관리 (홍수관리를 위한 계획수립, 치수시설물 설치 및 유지관리)를 가장 효율적으로 할 수 있는 방안(법령 및 제도, 조직 및 계획체계)을 제안 하고자 한다. 물론 이 때 “하천관리”란 하천의 치수, 이수, 하천환경 기능을 최적으로 발휘할 수 있도 록 하천의 유량(홍수 및 갈수)과 생태환경을 관리할 뿐 아니라, 이를 위한 하천 부속물의 유지관리를 포함하는 것으로 정의할 수 있다. 이처럼 하천관리는 워낙 방대하고 복잡한 특성을 갖고 있기 때문에 본 연구에서는 치수 기능에 초점을 맞춰 진행하였다.

<그림 1-1> 수계․유역의 개념도

2) 수계란 지표의 물이 점차 모여 물줄기를 이루는 계통으로 하천발원지부터 하구까지 포함. 여러개의 유역으로 구성됨

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주요 과업범위는 다음과 같다.

․하천관리체계 현황 및 문제점 분석

․선진외국의 수계별 하천관리체계 사례 및 시사점

․수계별(유역별) 하천관리를 위한 패러다임 도출

․효율적 수계별 하천관리방안

<그림 1-2> 하천의 기능 개념도

2) 연구방법

주요 연구방법은 국내․외 문헌조사, 현장사례조사, 전문가 설문조사, 연구자문 회의 구성․운영 등을 활용하였다.

국내 문헌조사에는 국회, 건설교통부, 소방방재청, 정부혁신․지방분권위원회, 수자원학회 및 방재학회 등 하천관리 관련자료를 조사․검토하였다.

국외 문헌조사는 일본, 미국, 영국, 프랑스를 대상으로 관련자료와 선행연구 등 을 조사․검토하였다. 이 중에서 우리나라와 강우특성과 하천특성이 유사한 일 본을 대상으로 중앙정부 및 지방정부, 하천관리사무소에 이르는 유기적인 하천

하천관리방안 연구