농어촌지역 삶의 질 제고를 위한 농어촌뉴타운사업 발전방안 Improvements of Rural New Town Project
to Raise the Quality of Life in Rural Area
국토연2010-51 ․ 농어촌지역 삶의 질 제고를 위한 농어촌뉴타운사업 발전방안 지은이최혁재 김창현 김승종 김재호․ , , , /펴낸이박양호․ /펴낸곳국토연구원․
출판등록제․ 2-22호/ 인쇄․2010년 12월20일 / 발행․2010년 12월 31일 주소경기도 안양시 동안구 시민대로 254 (431-712)․
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원/ ISBN978-89-8182-772-4․
한국연구재단 연구분야 분류코드B170900․ http://www.krihs.re.kr
국토연구원 2010,
Ⓒ
이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서
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정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2010 51―
농어촌지역 삶의 질 제고를 위한 농어촌뉴타운사업 발전방안 Improvements of Rural New Town Project
to Raise the Quality of Life in Rural Area
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최혁재김창현김승종김재호․ ․ ․
연 구 진 연구책임 최혁재 연구위원
연구반 김창현 연구위원 김승종 책임연구원 김재호 연구원
외부연구진 박윤호 한국농어촌공사 박사
연구심의위원 손경환 부원장 주심( ) 류재영 선임연구위원 이동우 선임연구위원 박은관 연구위원 이용우 연구위원
김동권 농림수산식품부 서기관 황한철 한경대학교 교수 연구협의 자문 위원( ) 김종현 장수군 농업기술센터
양주형 화순군 농업정책과 윤성수 충북대학교 교수 이강일 단양군 건설과 이상문 협성대학교 교수 전철수 고창군 농업진흥과 황역봉 장성군 미래전략사업단
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
오늘날 우리 농어촌지역은 여러 가지 어려움에 직면하고 있다 먼저 농어업 생. 산 측면에서 경쟁력이 저하되고 있는 것이 큰 문제 중의 하나이다 젊은 층이 모. 두 도시로 떠나고 남은 주민이 점점 고령화되다 보니 생산성이 갈수록 떨어지고, 있다 그러면서 이제는 농어촌지역의 인구까지 너무 줄어들었다 이러다가 지역. . 사회의 유지조차 어려워지는 것 아닌가 하는 우려까지 나오고 있다 이런 저런. 정책이나 사업들이 있지만 이 문제에 맞춤 맞은 처방은 찾기 어렵다, .
우리 농어촌이 어쩌다가 이런 지경까지 왔을까 대답 속에 정주환경이나 삶의? 질 같은 말이 나오지 않으면 틀린 것이다 젊은이들이 농어촌을 뒤로 한 데에는. 소득문제만 있는 것이 아니다 도시에는 농어촌에 없는 질 높은 교육과 의료 복. , 지와 문화가 있다고 생각했기 때문이다 이들은 도시에서 삶의 질을 누리며 살고. 싶었던 것이다 농어업의 경쟁력이 떨어지고 농어촌의 활력이 사라진 자리에서. 는 만족스러운 삶의 질이 발견되지 않는다.
농어촌이 기력을 되찾고 회생하려면 젊은 피를 수혈받는 수밖에 없다 이런 생. 각에서 정부는 농어업의 경쟁력 제고를 위해서는 농어촌지역에 도시의 젊은 인 력을 유치하는 것이 불가피하다고 보고 대책을 마련하였다 농어촌뉴타운사업이. 그것이다 이 사업은 도시의 젊은 인력을 유치하기 위해 농어촌지역에 쾌적한 주. 거환경 및 복지교육여건 등을 갖춘 정주공간을 조성하는 사업이다 즉 농어촌․ . ,
지역에서도 도시 못지않은 삶의 질을 제공함으로써 젊은이들을 끌어들이려는 것 이다 이를 위해 정부는. 2009 2011～ 년에 걸쳐 개 지역에서 시범사업을 추진하고5 있는 중이다 그리고 시범사업을. 통해 성공모델을 창출한 후, 2012년부터약 조1 원의 재정을 투입하여 이 사업을 전국적으로 확대 추진할 예정인 것으로 알려지 고 있다.
이러한 시점에서 농어촌뉴타운사업의 발전방안을 모색하는 이 연구가 수행된 것은 참으로 때맞고 다행스러운 일이다 이 연구는 현재 추진 중인 시범사업을. 분석하여 앞으로 사업이 확대 추진될 경우에 대비한 발전방안을 마련하고 있다.
시범사업조차 아직 중간단계에 있는 현 시점에서 문제점을 찾아 개선대안을 마 련한다는 것은 사실상 쉽지 않은 일이다 그럼에도 이 연구는 당장 시범사업에서. 드러난 문제점을 해결하기 위한 방안과 장기적으로 농어촌 정주체계 안에서 이 사업이 나아가야 할 방향을 함께 제시하고 있다 이러한 점에서 이 연구의 정책. 적 기여가 자못 기대된다.
아무쪼록 이 연구결과가 앞으로 농어촌뉴타운사업의 확대추진과 농어촌정주 공간 조성정책의 수립에 이바지하게 되기를 기대하며 어려운 여건 속에서 연구, 를 수행한 최혁재 박사를 비롯한 연구진의 노고에 감사의 뜻을 전한다.
년 월 2010 12 국토연구원장 박 양 호
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제 장 서론1
현재 농어촌지역은 주거교육복지문화여건 등이 열악하여 젊은 층이 도․ ․ ․ 시로 유출됨에 따라 인구가 지속적으로 감소되는 동시에 고령화되고 있다 그 결. 과 농업생산성의 저하는 물론 지역사회의 유지 자체가 우려되고 있다 이에 정, . 부는 농어업의 경쟁력 제고를 위해서는 농어촌지역에 도시 젊은 인력을 유치하 는 것이 불가피하다고 보고 농어촌뉴타운사업을 추진하고 있다.
이 연구는 이 같은 농어촌뉴타운사업이 실효성을 거둘 수 있도록 하려는 연구 이다 이를 위해 현재 추진중인 시범사업을 분석하여 앞으로 사업이 확대 추진될. 수 있도록 발전방안을 제시하는 것을 연구목적으로 한다 먼저 사업지구가 공공. 서비스를 어느 정도 충족하는지 입주대상이 정책목표에 부합하는지를 분석한다, . 다음으로 효율적인 추진체계를 갖추어 계획적으로 추진되고 있는지를 분석한다.
마지막으로 사업방식이 합리적이어서 토지확보 및 조성 기반시설 설치 조성용, , 지주택의 처분이 원활하게 이루어지는지를 분석한다.․
연구방법으로는 관련문헌정책자료 등을 통해 그동안 추진되어 온 농어촌정․ 주공간 조성사업과 시범사업 중인 농어촌뉴타운사업에 대해 정책분석을 실시한 다 또 충북 단양군 전북 고창장수군 전남 장성화순군의 개 사업지구의 추. , ․ , ․ 5 진실태를 분석한다 특히 사업지구의 공공서비스 접근성을 분석하는 데에는. GIS 분석기법 중에서 Network Analyst의OD Cost Matrix 및 Service Area 분석을 활용 한다 또 일본의 전원정비사업을 분석하여 농어촌뉴타운사업의 발전을 위한 시.
사점을 도출한다 그리고 전문가 설문조사를 실시하여 그 결과를 발전방향의 설. 정과 대안의 마련에 반영한다.
제 장 농어촌정주공간 조성사업의 성과와 한계2
성과와 한계
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그동안 추진된 농어촌정주공간 조성사업들은 주민들의 주거환경 및 생활여건 개선에 상당한 성과를 거두었다 주택을 개량신축하고 도로상하수도 등 기. ․ , ․ 초생활시설을 정비하였으며 마을회관공동작업장 등의 공동이용시설을 확충, ․ 하고 생활용수농업용수 등 다목적용수를 공급하였으며 도로망을 확충하여, ․ , 접근성을 높이고 생산기반시설을 확충하는 등 농어촌지역의 정주기반을 많이, 개선하였다 특히 정주권개발사업은 농어촌도로 정비를 통해 접근성을 제고함으. 로써 생활여건 개선 이촌욕구 완화 도시인구의 턴 턴에 기여했다, , U ․J .
그러나 이들 사업으로 전국에 산재하는 총 만 천여 개의 농어촌마을에서 요4 7 구되는 기초수요(Basic Needs)를 모두 충족시키는 데에는 한계가 있었다 첫째. , 농어촌공간 전체에 대한 비전이 뚜렷하지 않아 사업목표가 사업대상과 부합하, 지 않거나 사업대상이 바뀌어 일관성을 잃는 경우가 있었다 아울러 종합적인 전. 략없이 개별적인 사업수요에 대응한 탓에 효과가 제한적이었다.
둘째 사업이 종합적으로 추진되지 않고 개별적인 단위사업으로 분산 추진되, 어 투자효율 저하와 주민불편을 초래했다. 1995년 이후 농어촌주거환경개선사업 에서 패키지 사업방식이 도입되었으나 경기도 일부지역에 한정된 데다가 지역, 특성에 대한 고려없이 주거공간 조성에 머물러 농어촌도로생활용수잠재소․ ․ 득원 발굴 등을 연계하는 종합적인 정주공간조성사업으로 발전하지 못했다.
셋째 마을 단위의 소규모 분산 투자로 투자효율에 한계를 보였다 그 결과 이, . 들 마을은 지속적인 인구감소로 그 마을의 지속가능 여부가 의문시되고 있다 이. 같은 마을 단위 사업을 통해 농어촌 공간구조의 재편이라는 장기거시적 정책․ 목표를 달성하기에는 역부족이다.
넷째 사업지구의 입지가 부적절하여 사업성이 떨어지고 정책효과가 저하되었, 다 정주생활권에 대한 고려보다 용지확보의 용이성에 따라 사업입지가 선정되. 는 경우가 많았다 그 결과 주택개선은 이루어졌지만 정주체계 재편효과는 크게. , 미흡하였다 또 주택수요와 공급이 공간적으로 불일치하는 경우도 많았다. .
농어촌뉴타운사업에 주는 시사점
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이 같은 한계는 농어촌뉴타운사업에 중요한 교훈을 주고 있다 첫째 사업의. , 비전 및 목적과 이를 실현하기 위한 상하위 정책목표가 명확해야 한다 농어업․ . 경쟁력 및 삶의 질 제고가 궁극적 목적이고 이를 위해 도시 젊은 인력을 유치하, 며 또 이를 위해 매력있는 정주공간을 조성한다는 목표체계를 확인해야 한다, . 그리고 이에 부합하도록 사업대상을 설정해야 한다.
둘째 정주수요가 있는 곳에 공급을 하도록 사업입지를 선정할 필요가 있다, . 주로 농어촌 정주체계상 시군 단위의 최상위 중심지나 읍면소재지가 유리하․ ․ 다 마을 단위도 일정규모 이상의 정주수요가 있는 경우 선정할 수 있겠지만 농. , 어촌 정주체계 재편의 차원에서 중심지와 연계한 입지선정이 바람직하다.
셋째 장기적이고 종합적인 계획수립이 필요하다 정주체계의 재편은 생활, . 권경제권의 변화와 주민생활패턴의 변화에 따라 오랜 시간에 걸쳐 점진적으로․ 변화되는 것이기 때문이다 또 단편적인 개별사업 위주에서 벗어나 부문간사. ․ 업간 연계되도록 종합적으로 추진하여야 투자효율을 높일 수 있다.
넷째 사업을 효과적으로 이끌어 갈 수 있는 추진체계가 필요하다 사업계획을, . 수립하고 소요재원을 조달하여 사업을 시행하고 사후관리까지 하는 모든 과정이 원활하게 이루어지도록 추진역량 및 여건 등을 충분히 고려하여 사업추진 및 역 할분담체계를 마련하여야 한다.
다섯째 여건변화에 신축적으로 대응할 수 있는 사업방식이 필요하다 개발수, . 요가 미약한 농어촌지역은 예상치 않게 사업여건이 바뀔 수 있기 때문이다 당초. 계획대로 사업을 추진하기 어려운 경우 근본적인 문제가 아니라면 융통성있는, 사업방식을 통해 해결하는 것이 바람직하다.
제 장 농어촌뉴타운 시범사업의 분석3
시범사업의 추진현황
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농어촌뉴타운사업은 농어촌정비법에 의해 농어촌생활환경정비를 위해 시행되 는 사업의 하나이며 농어촌뉴타운은 이 사업에 의해 조성되는 농어촌마을이다, . 이 사업은 2009년～2011년에 개 시범사업을 추진한 후 그 성과에 따라5 , 2012 년～2017년에 사업을 확대 추진하여 총53개 지구를 조성하는 것으로 방향을 잡 고 있으며 이에 약 조원의 재정이 투입될 것으로 예상되고 있다, 1 .
시범사업은 사업지구 당 100호 또는 200호 규모로 총 700세대를 조성하도록 추진하고 있다. 2010년 11월 현재 사업지구별로 사업비가 230억원∼490억원에 달하며 지방비가, 100억원 이상 투입될 것으로 예상된다 모두 군이 사업주체인. 데 사업을 직접시행하는 군도 있고 한국농어촌공사에 위탁시행하는 군도 있다, , . 년 월 현재 유일하게 장성군이 차에 걸쳐 입주자 모집을 실시하였는데
2010 11 3 ,
이에 의하면 입주자격을 일정수준 이상의 경영규모를 갖추었거나 갖출 계획이, 있는 자로서 만 세 이상 만 세 이하인 자로서 고령농어업인의 도시거주 귀25 ～ 55 농희망 자녀 도시거주 귀농희망자 창업후계농업인 신규선정자 지역 농어업인, , , , 농수산물가공유통식품산업 종사농어업인으로 하고 있다 입주자 선정기준․ ․ . 은 입주자 모집공고 때마다 조금씩 완화되고 있다.
호를 건설하는 단양고창장수군은 모두 분양할 예정이며 호를 건설
100 ․ ․ , 200
하는 장성군화순군은 분양과 임대를 병행하고 있다 분양가격은 사업지구에․ . 따라 9,900만원～1억 천만원이며 임대주택은 임대보증금이8 , 5,400만원～1,200만 원이고 월임대료는 보증금에 따라 차이가 있다, .
시범사업의 문제점 분석
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농어촌뉴타운사업은 100대 국정과제 및 농정분야 대 미래전략과제에 포함되5 어 추진되고 있으며 본 사업으로 확대 추진하는 경우 조원이 넘는 막대한 예산, 1 이 투입될 것으로 예상된다 따라서 이 사업이 확대 추진되려면 현 시점에서 시. ,
범사업의 추진과정에서 드러나는 문제점을 보완할 필요가 있다.
현재까지 추진된 시범사업의 문제점 분석은 사업대상의 적합성 추진체계의, 효율성 사업방식의 현실성의 세 측면에서 접근할 수 있다 첫째 사업대상의 적, . , 합성 측면에서는 사업지구가 일정수준의 공공서비스를 제공하도록 선정되었는 지와 입주대상이 사업목적에 부합하도록 설정되었는지를 분석한다.
둘째 추진체계의 효율성 측면에서는 추진체계가 사업을 계획적체계적으로, ․ 추진할 수 있는 기반을 갖추고 있는지와 사업주체나 조직이 효율적으로 구축되 어 있는지를 분석한다 셋째 사업방식의 현실성 측면에서는 실제 토지를 확보하. , 여 조성하고 처분하는 과정에서 사업비 부담이 과다하지 않고 조성토지 및 주택 의 처분이 원활하게 이루어지는지를 분석한다.
분석결과에 의하면 첫째 시범사업지구들은 농어촌서비스기준은 그런대로 충, , 족하고 있으나 농어촌서비스기준은 기초생활에 필요한 최소한의 기준에 불과하, 기 때문에 이로써 입지선정이 적절하다고 속단할 수 없다 도시의 젊은 인력을. 유치하기 위해서는 이보다 높은 수준의 공공서비스가 제공되어야 하며 불만이, 큰 것으로 알려진 의료교육문화서비스를 우선적으로 제고할 필요가 있다.․ ․
둘째 주택 미분양에 대한 부담으로 인해 입주대상이 확대되는 조짐을 보여 사, 업성격이 농어촌주택사업으로 변질됨으로써 원래의 정책목표를 달성하기 어렵 게 할 우려가 있다 현실적인 귀농수요를 고려하되 도시의 젊은 인력을 유인할만. 한 매력을 가지도록 사업규모를 결정하고 지역주민이 소외감을 느끼지 않도록, 하는 입주자 선정기준이 요구되고 있다.
셋째 종합적인 계획없이 농림수산사업시행지침에 의한 단일사업으로 추진되, 고 관련사업들을 연계하는 장치가 없어 각각 개별 추진됨으로써 중복투자와 주 관부처와의 협의반복 등의 비효율이 우려된다 시군이 여러 사업을 주관부처. ․ 에 개별적으로 신청하는 방식을 지양하고 농어촌뉴타운사업계획에 관련사업을, 반영하여 패키지 방식으로 추진하는 방안을 마련할 필요가 있다.
넷째 지방재정력이 취약한 시군이 사업주체인 까닭에 사업비가 클 경우 지, ․ 방비가 신속히 뒷받침되지 않아 사업이 지체될 우려가 있다 또 사업추진에는 계.
획수립에서 유지관리에 이르기까지 여러 부문에 걸쳐 다양한 인력이 요구되나, 시군의 전담인력이․ 3 4～ 인에 불과하여 원활한 추진이 운용이 어려울 수 있다. 다섯째 사업방식을 신규마을 조성방식에만 의존하여 토지매입비가 과다하고, , 표준사업비가 실제사업비보다 낮아 사업비 부담이 과중해져 원활한 사업추진이 저해되고 있다 또 과중한 사업비로 분양가격이 높아지면 분양성이 떨어지며 그. , 로 인한 부담을 피하기 위해 사업주체가 입주대상을 확대하면 원래 정책목표 달 성이 어렵게 된다.
여섯째 귀농희망자의 취약한 경제력과 정착의 불확실성으로 입주수요가 크지, 않고 주택분양가격이 상대적으로 높아 미분양이 우려되며 장성군의 저조한 입, , 주자 모집결과가 이를 뒷받침하고 있다 그나마 임대주택이 분양주택보다 더 선. 호되고 있어 이를 고려한 대책이 요구되고 있다.
제 장 일본의 전원정비사업과 시사점4
일본의 전원정비사업
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농촌공간에 대한 국민인식 및 정책방향의 전환에 따라 일본이 추진하고 있는 전원정비와 관련한 사업에는 전원정비구상에 따른 전원정비사업과 농촌진흥기 본계획에 의한 농촌진흥종합정비사업이 있다 이 중에서 우리 농어촌뉴타운사업. 에 가까운 것은 전원정비구상에 따른 전원정비사업이며 이는 농촌활성화 주환, 경정비사업 전원공간정비사업 전원교류기반 공간정비사업으로 구성된다 농촌, , . 활성화 주환경정비사업의 핵심은 우량전원주택 건설사업이다.
우량전원주택 건설사업은 전원거주에 대한 국민욕구와 농촌지역사회 유지의 필요성을 배경으로 추진되고 있다 우량전원주택은 농산촌지역 도시근교 등에. , 소재하는 단독주택으로 부지면적이 300㎡ 이상 건폐율용적률이, ․ 30% 및 50%
이하이며 건물높이가 층 이하인 주택이다 이 사업은 시정촌이 주도적 역할을, 3 . 하나 실제 사업시행은 거의 모두 민간이 맡고 있으며 행정절차 및 세제금융, , ․ 상의 다양한 지원을 받고 있다.
일본 전원정비사업의 시사점
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우량전원주택 건설사업을 중심으로 한 일본의 전원정비사업은 국민의 전원거 주욕구 충족과 농촌지역사회의 유지가 배경이므로 도시의 젊은 인력 유치를 통, 한 농어업 경쟁력 제고를 목적으로 하는 우리 농어촌뉴타운사업과는 그 성격이 다르며 오히려 전원마을조성사업에 가까운 것으로 볼 수 있다, .
그러나 농어촌정주공간 조성이라는 점은 같으므로 다음과 같은 시사점을 찾을 수 있다 첫째 일본은 농촌정비에 관한 종합적인 계획하에 다양한 전원정비사업. , 들이 추진되며 그 일환으로 우량전원주택 건설사업이 추진된다, .
둘째 우량전원주택 사업지구가 대부분 기존시가지나 읍내에 입지하고 있다, . 공공시설 설치비용 부담을 피하고 기존시설의 활용도 제고와 기존시가지 활성, 화까지 기하고 있는 것이다.
셋째 일본의 전원정비사업은 우량전원주택 건설과 생산기반 및 생활환경을, 일체적으로 정비하고 생산기반과 환경정비를 연계하는 등 종합적인 차원에서, 추진되고 있다.
넷째 일본은 전원정비와 관련한 각종 개별사업들이 소관부처가 달라도 필요, 한 경우 기초자치단체 차원에서 일체적으로 추진될 수 있도록 제도적으로 뒷받 침하고 있다.
다섯째 일본은 우량전원주택 건축기준에서 부지규모 하한 건폐율용적률, , ․ 상한 등 최소한의 요건만 설정하며 이에 따라 사업지구에 따라 실제 부지규모, ․ 주택호수 등이 다양하다 사전에 입주수요조사가 이루어지고 있음을 알 수 있다. . 여섯째 일본은 우량전원주택의 건설에서 공공부문은 사업입지 선정 및 단지, 조성기준 등 기본적 사항만 설정하고 구체적인 주택건설은 민간사업자가 자율, 적으로 시행하고 있다 그러나 이들이 건설호수나 입주자격 등을 제한하지 않는. 것은 사업목적이 우리와 다르기 때문이다 이들은 주로 도시민의 전원거주 수요. 를 충족시키면 되지만 우리는 농어업의 경쟁력 제고를 위해 젊은 인력의 농어촌, 이주를 유도해야 한다 따라서 우리 농어촌뉴타운사업의 추진체계에 대한 개선. 방안 마련시에는 이러한 점을 감안할 필요가 있다.
제 장 농어촌뉴타운사업의 발전방안5
기본방향
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농어촌뉴타운사업의 발전방안을 모색하는 기본방향은 기존의 농어촌정주공간 조성사업과 일본의 전원정비사업이 주는 시사점을 바탕으로 하여 시범사업의 문 제점 분석의 연장선상에서 다음과 같이 설정한다.
첫째 사업대상의 합리화이다 사업지구가 일정수준 이상의 공공서비스를 받, . 을 수 있도록 하고 도시의 젊은 인력이 입주하도록 한다 둘째 추진체계의 효율, . , 화이다 중장기적인 시각에서 농어촌의 정주체계를 고려하여 체계적이고 계획적. 으로 접근하며 추진주체 및 조직이 좀 더 효율성 있게 구성되도록 한다 셋째, . , 사업방식의 현실화이다 사업비가 과다하거나 실제와 차이가 나지 않도록 하며. , 사업여건에 변화로 사업이 차질을 빚지 않도록 사업방식에 융통성을 준다.
사업대상의 합리화
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첫째 시범사업지구는 일부를 제외하고는 대부분 농어촌서비스기준을 충족하, 고 있으나 농어촌서비스기준은 최소한의 기준에 불과하므로 공공서비스 수준을, 더 높여야 한다 특히 젊은 인력 유치를 위해 교육서비스 수준을 높일 필요가 있. 다 이를 위해 사업지구의 공공서비스시설 접근성을 제고한다 단기적으로는 사. . 업지구를 읍면소재지 인근에 입지하도록 한다 장기적으로는 기존 중심지의․ . 재정비를 고려하여 기존마을을 포함한 종합 재개발을 통해 기존주민과 도시은퇴 민도 수용하도록 한다.
둘째 도시 젊은 인력의 농어촌 유치라는 정책목표를 달성하기 위해서는 이들, 이 귀농을 희망할 경우 실제로 농어촌뉴타운에 입주할 수 있어야 한다 이를 위. 해 입주수요가 미약하고 불확실한 귀농희망자를 안정적으로 수용하면서 주택 미 분양을 방지하기 위해 농어촌뉴타운의 입주대상을 확대하되 입주대상자들 간에, 우선순위를 부여한다 이때 원래의 정책목표에 부합되도록 도시에 거주하는 젊. 은 귀농희망자부터 우선분양권을 주도록 한다.
추진체계의 효율화
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셋째 이 사업이 단편적인 사업추진에서 벗어나 농어촌공간의 체계적 관리에, 기여하기 위해 중장기종합계획을 수립한다 그리고 이 계획에서 농어촌뉴타운의. 역할사업목표추진방향 및 전략을 마련한다 또 이 계획을 도시기본계획과․ ․ . 연계하여 사업부지를 사전에 시군 전체의 토지이용계획에 반영하도록 한다.․ 아울러 이 사업과 다른 관련사업의 연계추진을 위한 장치로서 이 사업계획에 다 른 관련사업의 내용을 포함하여 사전에 주관부처와 협의하도록 한다 그리고 이. 사업계획의 승인고시가 있으면 다른 관련사업에서 요구하는 사업선정 및 계획․ 수립승인 등을 받은 것으로 의제한다 이를 위해 농어촌정비법에 근거규정을․ . 마련한다.
넷째 향후 이 사업의 효율적인 확대 추진을 위해 사업주체를 확대한다 현행, . 법상 사업시행자가 될 수 있는 것은 한국농어촌공사 마을정비조합 이들이 한국, , 토지주택공사 또는 주택건설사업자와 공동출자하여 설립한 법인이다 제반여건. 을 감안하여 안정된 자금력과 풍부한 사업경험 및 전문인력을 보유하고 있는 한 국농어촌공사를 사업주체에 참여시키는 것이 바람직하다 그리고 시군과 한국. ․ 농어촌공사가 역할을 분담하여 입지선정 및 주택건설 등의 기준은 시군이 정, ․ 하고 시행은 한국농어촌공사가 맡도록 한다, .
사업방식의 현실화
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다섯째 사업비 중에서 토지매입비 부담을 줄이기 위한 방법은 환지방식이다, . 사업지구에 미개발지나 기존마을을 포함하여 원래 예상하는 입주수요보다 많은 토지 및 주택을 개발하고 토지소유자가 제공한 토지대신 그 가액에 해당하는 조, 성토지 또는 주택을 지급함으로써 토지매입비 부담을 해결할 수 있다 또 이 방. 법은 장기적으로 기존마을 확장 또는 종합 재개발에 확대하여 정주체계 재편에 기여할 수 있다 또 실제보다 낮은 표준사업비 원단위를 현실에 맞도록 조정한. 다 그밖에 사업면적을 과다설정을 방지하기 위해 기본계획 수립에 앞서 수요조. 사를 실시하여 적정 대지면적 등을 설정한다.
여섯째 앞으로 이 사업을 확대 추진할 경우 주택 미분양을 피하고 시군의, ․ 재정부담을 덜기 위해 사전에 입주수요를 조사하고 그 결과에 따라 분양방식과 임대방식을 적절히 병행한다 특히 입주희망자들의 경제력이나 정착상황을 고려. 하여 분납임대나 전세임대 등을 활용한다 분납임대 방법은 귀농희망자의 주택. 자금 부족과 정착의 불확실성에 따른 부담을 해결할 수 있다 또 전세임대 방법. 은 임대방식의 확대에 따른 국비부담을 줄이기 위해 국비융자로 전환할 경우 지 방자치단체의 이자부담이 늘어나는 문제를 해결할 수 있고 주택자금이 분양가, 격에 모자라면서 임대료에 부담을 가지는 계층을 수용할 수 있다.
제 장 결론6
이 연구는 시범사업 단계에 있는 농어촌뉴타운사업의 확대 추진에 기여한다.
또 농어촌 정주공간의 종합적계획적 조성방안을 제시함으로써 전체 국토공간․ 의 효율적 관리에 기여할 수 있다 그리고 농어촌뉴타운사업의 사업성 측면에 대. 한 보완방안을 제시함으로써 재정투자효율의 제고에도 기여할 수 있다.
이 연구는 전형적인 정책연구이지만 통상의 정책연구와 달리 시범사업을 분, 석하여 본 사업의 확대 추진을 위한 방안을 마련하는 점이 특징이다 또 다루는. 내용의 스펙트럼이 넓고 정책흐름의 통시적 관찰과 서비스시설 접근성의, GIS
분석 등 거시적 통찰과 미시적 분석을 병행하고 있다
Network Analyst .
한편 이 연구는 자료구득의 곤란으로 시범사업지구 인근의 서비스시설 분석, 에 다소 미흡한 부분을 남기고 있다 또 농어촌뉴타운이 제공해야 할 공공서비스. 의 수준에 대해 기본적인 방향을 제시하는데 그치고 보다 구체적으로 제시하지, 못하고 한 점이 한계이다 이는 별도의 연구로 다루어야 할 만큼 많은 투입이 요. 구되기 때문에 불가피했으나 향후 후속연구에서 다루어지기를 기대한다, .
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색인어 _ 농어촌뉴타운 농어촌정주공간 조성사업 삶의 질 농어촌서비스기준, , , , 전원정비사업 농어촌 정주체계,C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ··· ⅰ 요 약 ··· ⅲ
제 장 서론1
연구의 필요성 및 목적
1. ··· 1 연구의 필요성
1) ··· 1 연구목적
2) ··· 4 연구의 범위 및 방법
2. ··· 5 연구범위
1) ··· 5 연구방법
2) ··· 6 선행연구와의 차별성
3. ··· 7 선행연구 현황
1) ··· 7 선행연구와의 차별성
2) ··· 7 연구의 틀
4. ··· 9
제 장 농어촌정주공간 조성사업의 성과와 한계2
농어촌정주공간 조성사업의 변천과정
1. ··· 11 년대 이전
1) 1970 ··· 11 년대
2) 1980 ··· 12 년대
3) 1990 ··· 13 년대 이후
4) 2000 ··· 14
농어촌정주공간 조성사업의 추진현황
2. ··· 16 농어촌주거환경개선사업
1) ··· 16 정주권개발사업
2) ··· 18 문화마을조성사업
3) ··· 19 전원마을조성사업
4) ··· 22 농촌마을종합개발사업
5) ··· 26 농어촌정주공간 조성사업의 추진성과와 한계
3. ··· 29 추진과정에서 나타난 특징
1) ··· 29 추진성과와 한계
2) ··· 31 농어촌뉴타운사업의 발전을 위한 시사점
4. ··· 34
제 장 농어촌뉴타운 시범사업의 분석3
농어촌뉴타운사업의 의의와 추진방향
1. ··· 37 농어촌뉴타운사업의 의의
1) ··· 37 농어촌뉴타운사업의 추진방향
2) ··· 39 농어촌뉴타운 시범사업의 추진현황
2. ··· 44 시범사업지구
1) ··· 44 추진경과
2) ··· 46 사업규모 및 사업비
3) ··· 47 추진주체 및 조직
4) ··· 47 입주대상자 선정
5) ··· 48 주택공급규모 및 공급가격
6) ··· 50 농어촌뉴타운 시범사업의 문제점 분석
3. ··· 51 분석의 관점
1) ··· 51 사업대상의 적합성 측면
2) ··· 52 추진체계의 효율성 측면
3) ··· 73 사업방식의 현실성 측면
4) ··· 77
제 장 일본의 전원정비사업과 시사점4
일본의 농업농촌정비정책 전개방향
1. ․ ··· 85 일본의 전원정비 관련사업
2. ··· 88 전원정비 관련사업의 종류
1) ··· 88 전원정비사업의 주요내용
2) ··· 90 일본 우량전원주택 건설사업의 추진현황과 거주특성
3. ··· 94
추진현황 및 사례
1) ··· 94 거주특성
2) ··· 103 우리나라 농어촌뉴타운사업에 주는 시사점
4. ··· 106
제 장 농어촌뉴타운사업의 발전방안5
기본방향
1. ··· 109 사업대상의 합리화 방안
2. ··· 111 사업지구의 공공서비스시설 접근성 제고
1) ··· 111 입주대상 확대 및 우선순위 설정
2) ··· 114 추진체계의 효율화 방안
3. ··· 117 중장기종합계획의 수립 및 관련사업의 연계장치 마련
1) ··· 117
추진주체 및 역할분담의 보완
2) ··· 119 사업방식의 현실화 방안
4. ··· 121 환지방식의 활용과 표준사업비의 조정
1) ··· 121 조성용지주택의 임대방식 확대
2) ․ ··· 122
제 장 결론6
연구의 기대효과
1. ··· 127 연구의 특징과 한계
2. ··· 128 정책건의 및 향후 연구과제
3. ··· 129
참 고 문 헌 ··· 133
SUMMARY ··· 135
부 록 1 : 농어촌뉴타운 시범사업지구 현황··· 137
부 록 2 : 시범사업지구의 농어촌서비스기준 충족여부 분석결과··· 158
부 록 3 : ’10년 농림수산사업시행지침··· 169
부 록 4 : 농어촌뉴타운사업 발전방안에 관한 전문가 설문조사··· 181
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
표 주요 선행연구와의 차별성 요약
< 1-1> ··· 8
표 농어촌정주공간 조성정책의 변천
< 2-1> ··· 16
표 농어촌정주공간 조성사업의 비교
< 2-2> ··· 30
표 농어촌 생활환경정비사업의 내용
< 3-1> ··· 38
표 농어촌뉴타운사업의 연도별 재정투입계획
< 3-2> ··· 43
표 농어촌뉴타운 시범사업 예비타당성조사 평가기준
< 3-3> ··· 44
표 농어촌뉴타운 시범사업지구의 입지여건
< 3-4> ··· 45
표 시범사업지구별 추진경과
< 3-5> (2010. 11) ··· 46
표 시범사업지구별 사업규모
< 3-6> ··· 47
표 시범사업의 추진방식 및 담당부서
< 3-7> ··· 48
표 시범사업지구의 입주대상자 선정방법 변화 장성군
< 3-8> ( ) ··· 49
표 시범사업지구별 주택공급규모 및 공급가격
< 3-9> ··· 50
표 농어촌서비스기준
< 3-10> ··· 53
표 분석대상항목 및 서비스시설과 서비스기준
< 3-11> ··· 55
표 시범사업지구별 서비스시설의 수
< 3-12> ··· 56
표 시범사업지구 주변 주요도로의 서비스수준
< 3-13> ··· 57
표 단양군 시범사업지구의 농어촌서비스기준 충족여부
< 3-14> ··· 58
표 고창군 시범사업지구의 농어촌서비스기준 충족여부
< 3-15> ··· 60
표 장수군 시범사업지구의 농어촌서비스기준 충족여부
< 3-16> ··· 62
표 장성군 시범사업지구의 농어촌서비스기준 충족여부
< 3-17> ··· 64
표 화순군 시범사업지구의 농어촌서비스기준 충족여부
< 3-18> ··· 66
표 농림수산사업시행지침과 입주자 모집공고의 차이
< 3-19> ··· 69
표 연도별 귀농현황
< 3-20> ··· 71
표 시도별 귀농현황
< 3-21> ․ ··· 72
표 농어촌뉴타운사업과 관련사업의 연계추진 현황 고창군
< 3-22> ( ) ··· 74
표 연도별 재정투입계획
< 3-23> ··· 75
표 시범사업지구별 지방비 부담액
< 3-24> ··· 75
표 지자체 세출예산 중 시범사업비 비중
< 3-25> ··· 76
표 시범사업 담당부서 및 인력
< 3-26> ··· 77
표 신규마을 조성방식에 따른 용지비 부담
< 3-27> ··· 79
표 표준사업비 내역
< 3-28> ··· 81
표 사업규모 및 사업비기준 초과현황
< 3-29> ··· 81
표 시범사업지구별 조성택지주택 공급가격
< 3-30> ․ ··· 83
표 일본 우량전원주택 건설사업의 추진현황
< 4-1> (2009. 4) ··· 95
표 전원거주 유형별 라이프 스타일
< 4-2> ··· 105
표 농어촌뉴타운사업의 사업비 분담
< 5-1> ··· 123
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
그림 연구의 틀
< 1-1> ··· 10
그림 농어촌뉴타운사업의 추진절차
< 3-1> ··· 42
그림 단양군 시범사업지구의 공공서비스 접근성 분석도
< 3-2> ··· 59
그림 고창군 시범사업지구의 공공서비스 접근성 분석도
< 3-3> ··· 61
그림 장수군 시범사업지구의 공공서비스 접근성 분석도
< 3-4> ··· 63
그림 장성군 시범사업지구의 공공서비스 접근성 분석도
< 3-5> ··· 65
그림 화순군 시범사업지구의 공공서비스 접근성 분석도
< 3-6> ··· 67
그림 세대주 연령별 귀농가구 추이
< 3-7> ··· 70
그림 일본 농업농촌정비사업의 전개방향
< 4-1> ․ ··· 86
그림 일본 농업농촌정비사업의 추진방향
< 4-2> ․ ··· 87
그림 일본의 전원정비구상과 전원정비사업
< 4-3> ··· 89
그림 일본 우량전원주택의 기준
< 4-4> ··· 91
그림 히가시카와쵸 의 리버럴팜
< 4-5> (東川町) ｢ ‧ 東川｣ ···96
그림 유니쵸 야마가타 지구
< 4-6> (由仁町) (山形) ··· 97
그림 다테 시 전원세키나이 지구
< 4-7> (伊達) ｢ (せきない) ｣ ···98
그림 니이가타 시 키타가타 지구
< 4-8> (新潟) ｢ (北潟) ｣ ···99
그림 토야마 시 히라키가오카 지구
< 4-9> (富山) ｢ (開 丘ヶ ) ｣ ···100 그림
< 4-10> 오오난쵸(邑南町)의 이와미사토야마｢ (いわみ里山)우량전원주택｣ ··· 101
그림 히로시마 세라쵸 패밀리타운 미사키
< 4-11> (世羅町) ｢ (美咲 ｣ ··· 102)
그림 농어촌뉴타운 사업지구 선정시 가장 고려할 요인
< 5-1> ··· 111
그림 향후 농어촌뉴타운의 역할
< 5-2> ··· 114
그림 농어촌뉴타운의 입주대상
< 5-3> ··· 115
그림 농어촌뉴타운의 입주자 선정방법
< 5-4> ··· 116
그림 농어촌뉴타운사업의 가장 큰 한계
< 5-5> ··· 117
그림 농어촌뉴타운사업의 효율적 추진체계
< 5-6> ··· 120
그림 조성용지 및 주택의 처분방식
< 5-7> ··· 124
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
서론
농어촌뉴타운사업은 농어촌인구의 감소 및 고령화로 농어업이 경쟁력을 잃어가는 상 황을 극복하기 위해 농어촌에 도시의 젊은 인력을 유치할 수 있는 정주공간을 조성하 려는 정책이다 이 연구는 현재 시범사업 추진단계에 있는 농어촌뉴타운사업이 앞으. 로 확대 추진될 수 있도록 그 발전방안을 모색하는 연구이다 이 장에서는 연구의 필. 요성과 목적을 밝히고 연구의 범위 및 방법을 제시한다 이어서 주요 선행연구들을, . 살펴보고 이 연구와의 차별성을 설명한다 그리고 이 연구가 나아가는 논리적 흐름과, . 추진과정을 담은 연구의 틀을 제시한다.
연구의 필요성 및 목적 1.
연구의 필요성 1)
현재 농어촌지역은 소득수준이 낮을 뿐만 아니라 주택상하수도도로 등, ․ ․ 기초생활 인프라 보건복지 교육여건 등이 도시보다 열악하여 삶의 질, , 1)이 낙후 된 상태에 있다. 2008년을 기준으로 할 때 최저주거기준을 충족하는 주택비율이, 도시는 92.3%인데 비해 농어촌은, 77.9%에 머물고 있다 또 상수도 보급률도. 년 기준으로 도시는 인데 농어촌은 에 불과하다 도로포장률 또
2007 97.6% , 63.0% .
한 도시는 98.2%이나 농어촌은, 73.5%이다 의료기관도 전체의. 8.6%만이 농어촌
1) 삶의 질(quality of life)은 사전적 의미로는 사람들이 느끼는 복지나 행복의 정도를 가리키는 말로서 물리적 측면 외에 정신적 측면을 포함하는 개념이나 일반적으로는 정주환경 및 생활여건의 질적 표, 현으로 이해할 수 있다.
에 소재하며 의사는, 6.1%만이 농어촌에 소재하는데 그 가운데, 86%는 공중보건 의이다 또 농어촌 중에는 보육시설 및 지역아동센터가 없는 읍면이 각각. ․ 454 개 및 879개에 달하고 있다 초등학교에 있는 복식학급의 비율도 도시는. 1.7%에 불과한데 비해 농어촌은, 28.6%나 된다.
이처럼 농어촌지역은 삶의 질이 열악한 까닭에 젊은 층이 거주를 기피하여 도 시로 유출됨에 따라 인구가 지속적으로 감소되는 동시에 고령화되고 있다. 1990 년에 25.6%이던 농어촌 인구비중이2000년에 20.0%, 2005년에는18.5%까지 낮아 졌다 또. 2005년 기준으로65세 이상인 노령인구 비율이 도시는 7.2%인데 비해, 농어촌은 18.7%에 달한다 특히. 57개 군은 노령인구 비율이 20%를 넘고 있다. 또 인구 만명 미만인 군 지역이3 1995년에 개이던 것이9 2005년에는18개로 늘어 났다. 양구군(19,385 )인 과 영양군(17,634 )인 은 인구가 만 명도 되지 않고 있다2 .
그 결과 농업생산성의 저하는 물론이고 농어촌지역이 과소화 되어 궁극적으, 로 지역사회의 유지 자체가 어려워지는 상황까지 우려되고 있다. 농어촌지역이 과소화 되면 공공서비스, 2) 공급에 규모의 경제가 작용하기 어렵다 이렇게 되면. 서비스공급을 확대하기는커녕 기존의 서비스 수준을 유지하기도 어려워진다, . 인구감소에 따라 기존 공공서비스에 대한 수요가 감소하면 서비스 이용의 효율, 이 저하되고 이로 인해 서비스시설이 유휴화되고 노후화되기 때문이다 더욱이, . 공공서비스의 이용인구가 줄어들면 서비스 공급이 고비용구조가 되어 재정투자 의 효율성이 저하되고 지방자치단체의 재정부담을 가중시키게 된다 이와 같이. 농어촌지역의 인구가 감소하면 주민의 삶의 질이 저하되고 이는 다시 도시로의, 인구유출을 가속화시키는 악순환이 반복하게 된다.
이에 정부는 농어업의 경쟁력을 제고하기 위해서는 농어촌지역에 도시의 젊은 인력을 유치하는 것이 불가피하다고 보고 대책을 마련하였다 농어촌지역에 쾌. 적한 주거환경 및 복지교육여건 등을 갖춘 정주공간을 조성하여 제공함으로써․ 도시의 젊은 인력을 유치하려는 농어촌뉴타운사업이 그것이다 이 사업은. 2007
2) 공공서비스(public service)는 주민들의 일상생활에서 요구되는 각종 수요를 충족하기 위해 공공부문 이 공급하는 모든 재화 및 서비스를 의미한다.
년 말 대통령 선거공약으로 처음 발표되었는데, 2008년 월 대통령에 대한 농림3 수산식품부의 업무계획 보고에 농어촌뉴타운 조성방안이 포함됨으로써 공식화 되었다.3) 그 후 농림수산식품부는 농어촌뉴타운사업을 향후 혁신적인 농어촌 개 발모델로 도입하는 것을 100대 국정과제 및 농정 대 미래전략과제의 하나로 삼5 아 추진하고 있다.4) 이 사업을 위해 농림수산식품부는2009년 월 개소1 5 (700 )호 를 시범사업지구로 선정하였으며, 2009 20～ 11년간1,148억원(국고 900억원 지방, 비 248억원 을 투입할 예정이다 그리고) . 시범사업을 통해 성공모델을 창출한 후 년부터 본 사업으로 확대할 예정이며 시군의 수요를 감안하여 단계로
2012 , ․ 1
년까지 개소 호 를 조성할 계획이다 2017 53 (6,300 ) .5)
이와 함께 농림수산식품부는 2009년 12월 「제 차 농림어업인 삶의 질 향상2 및 농산어촌 지역개발 개년 기본계획5 (’10 ’14) (～ 」이하 ‘2차 삶의 질 계획 이라’ 함 을 발표하면서 추진전략의 하나로 농어촌서비스기준을 설정하여 농어촌개발) , 의 가이드라인을 제시하였다 이는 농어촌 주민들이 일상생활을 영위하는데 요. 구되는 공공서비스 항목과 최소한의 목표수준으로서 주거교통교육보건의․ ․ ․ 료사회복지응급문화여가정보통신의․ ․ ․ ․ 8개 분야에 31개 항목을 설정하였 다 농어촌지역 주민들이 최소한의 삶의 질을 유지하기 위해 기초생활에 필요로. 하는 공공서비스 수준(national minimum)을 제시한 것이다.
따라서 농어촌뉴타운은 이 같은 공공서비스를 충분히 공급함으로써 입주민의 삶의 질을 일정수준 이상으로 보장하여야 도시의 젊은 인력을 유치하여 정책효 과를 달성할 수 있을 것이다 이 점에서 현재 추진 중인 시범사업은 앞으로 이를. 본 사업으로 확대할 것인지의 여부를 결정하는 시금석이라고 할 수 있다 그리고. 시범사업을 통해 이 정책이 효과를 거둘 수 있을지 검토해 볼 시점이라고 본다.
이 사업에 미흡한 점이 없는지는 사업대상추진체계사업방식의 세 가지 측․ ․ 면에서 살펴볼 수 있다 첫째 사업대상이 정책목표에 부합하도록 합리적으로 설. ,
3) 농림수산식품부, 2008년 업무계획 농어업에 밀물시대를 열겠습니다: , 2008. 3. 18, pp.14 18～ 4) 농림수산식품부 홈페이지(www.mifaff.go.kr)
5) 농림수산식품부, 2009년 업무계획 위기를 넘어 새로운 농림수산식품의 시대로: , 2008. 12. 22, p.41
정되었는가 하는 점이다 사업대상이 정책목표와 부합해야 시행효과를 거둘 수. 있기 때문이다 이에 시범사업지구가 도시의 젊은 인력을 유치할 만큼 충분한 공. 공서비스를 제공할 수 있도록 선정되었는지 검토할 필요가 있다 또 시범사업의. 입주대상이 도시의 젊은 인력을 유치하여 농어업의 경쟁력을 제고하려는 정책목 표에 부합하도록 설정되었는지 살펴볼 필요가 있다.
둘째 사업의 추진체계가 효율적으로 갖추어져 있는가 하는 점이다 현재 시, . ․ 군이 사업을 전담하는 체제로 되어 있는데 재원조달이나 전문성 측면에서 문제, 가 없는지 확인할 필요가 있다 또 현재 시범사업은 개별적인 사업계획에 의해. 추진되고 있는데 이에 따른 문제는 없는지도 검토해 볼 필요가 있다, .
셋째 사업방식이 현실과 맞지 않아 원활한 추진이 저해되는 점은 없는가 하는, 것이다 먼저 토지를 확보하여 조성하고 기반시설을 설치하는 과정에서 사업비. 과다 등 무리한 점이 없는지 살펴볼 필요가 있다 또 조성된 토지 및 주택의 처분. 이 잘 이루어지지 않아 사업성이 떨어질 우려가 없는지도 검토할 필요가 있다.
연구목적 2)
이 연구는 농어촌인구의 감소 및 고령화로 농어업이 경쟁력을 잃고 있는 상황 을 농어촌에 도시의 젊은 인력을 유치함으로써 극복하려는 농어촌뉴타운사업이 실효성을 거둘 수 있도록 하려는 연구이다 이를 위해 현재 추진되고 있는 시범. 사업을 분석하여 앞으로 농어촌뉴타운사업이 더욱 확대 추진될 수 있도록 발전 방안을 제시하는 것을 연구의 목적으로 한다.
구체적으로는 먼저 시범사업지구가 농어촌서비스를 충족할 수 있는지 또 입, 주대상이 정책목표에 부합하는지를 분석하여 발전방안을 마련한다 다음으로는. 시범사업이 효율적인 추진체계를 갖추어 적절한 주체에 의해 계획적으로 추진되 고 있는지를 검토하여 발전방안을 마련한다 마지막으로 현실적으로 토지확보. 및 조성 기반시설 설치 조성된 토지주택의 처분 등이 원활하게 이루어지는지, , ․ 를 검토하여 발전방안을 마련한다.
연구의 범위 및 방법 2.
연구범위 1)
이 연구에서 다루는 공간적 범위는 농어촌지역이다 농어업농어촌 및 식품. ․ 산업기본법 제 조 제 호는 농어촌을 읍면의 지역과 그 외의 지역 중 그 지역3 5 ‘ ․ 의 농어업 농어업 관련산업 농어업인구 및 생활여건 등을 고려하여 농림수산식, , 품부장관이 고시하는 지역6)’으로 규정하고 있다 그러나 읍면지역 외에 농림. ․ 수산식품부장관이 고시하는 지역은 사실상 도시 안에 위치하고 있어 농어촌정주 공간의 조성을 논의하기에 부적절한 지역이다.
따라서 이 연구는 읍면지역을 연구범위로 한다 이에 따르면 전국의․ . 52개 도 농복합시 및 86개 군의 읍면지역이 연구범위에 해당한다 그러나 주된 분석대․ . 상은 현재 농어촌뉴타운 시범사업이 추진되고 있는 충북의 단양군 전북의 고, 창장수군 전남의 장성화순군에 소재하는 개 사업지구로 한정한다․ , ․ 5 .
연구의 내용적 범위는 농어촌뉴타운사업을 중심으로 한다 그러나 농어촌뉴타. 운사업의 발전방안을 모색하기 위해서는 기존에 추진되어온 각종 농어촌정주공 간 조성사업을 분석하지 않을 수 없다 따라서 논리전개를 위해 필요한 경우에는. 농어촌뉴타운사업 외에 농어촌정주공간 조성사업도 함께 다룬다 다만 그러한. , 사업 중에서 농어촌주거환경개선사업 정주권개발사업 문화마을조성사업 전원, , , 마을조성사업 농촌마을종합개발사업이 대표적이라고 할 수 있으므로 이들 개, 5 사업으로 분석범위를 한정한다 또 본 연구에서는 외국의 농어촌정주공간 조성. 사업으로서 일본의 전원정비사업도 함께 다룬다 이 사업은 농어촌뉴타운사업과. 유사한 점이 많아 발전방안을 마련하는데 시사점을 줄 수 있기 때문이다.
6) 농림수산식품부 고시 제2009-440 (2009. 12. 31)호 는 농어촌지역을 다음과 같이 정하고 있다 . 농어업 농어촌 및 식품산업기본법에 따른 농어촌지역
∙ ㆍ
시의 동지역 중 주거 상업 공업지역 외의 용도지역
∙ ㆍ ㆍ
∙수도권 외 자치구의 동지역 중 생산 보전녹지지역 생산 보전관리지역 농림지역 자연환경보전지역ㆍ , ㆍ , , 수도권 외 개발제한구역에서 해제되어 제 종일반주거지역으로 지정된 집단취락지구1
∙
연구방법 2)
이 연구를 수행하기 위한 연구방법으로는 먼저 문헌연구를 시도한다 먼저 도. 시개발 및 주택정책수단으로 시행하고 있는 뉴타운의 개념과 유형 등을 파악하 고 이를 바탕으로 농어촌뉴타운사업의 의의와 성격을 규명한다 그리고 외부전, . 문가를 활용하여 그동안 추진되어 온 각종 농어촌정주공간 조성사업의 성과와 한계를 분석하고 이것이 농어촌뉴타운사업에 주는 시사점을 도출한다 이와 함, . 께 인터넷 검색을 통해 일본의 전원정비사업에 관하여 조사하고 이것이 우리나, 라 농어촌뉴타운사업에 주는 시사점을 도출한다.
이어서 농어촌뉴타운사업에 대한 정책분석을 실시하여 농어촌뉴타운사업의 궁극적 목적과 상위목표 및 하위목표로 이어지는 목표체계를 파악한다 또 농림. 수산식품부의 농림수산사업시행지침 및 관련자료 개 시범지구의 농어촌뉴타운, 5 조성사업 기본계획 등을 통해 시범사업의 추진현황을 분석하고 문제점을 파악한 다 문제점 분석은 사업대상의 적합성추진체계의 효율성사업방식의 현실성. ․ ․ 이라는 세 가지 측면에서 접근한다.
다음으로는 개 시범사업지구의 공공서비스 접근성을 검증하기 위해5 GIS 분 석을 실시한다 이를 위해 먼저 차 삶의 질 계획에서 제시한 농어촌서비스기준. 2 중에서 지표화가 가능한 항목을 추출하고 이들 항목의 서비스기준을 그 서비스, 시설까지 도달해야 하는 시간거리로 파악한다 그리고 시범사업지구가 이 기준. 을 어느 정도 충족하는지 분석한다 이를 토대로 앞으로 사업을 확대 추진할 경. 우 사업입지 선정과 관련하여 고려해야 할 점을 검토한다.
다음으로 농어촌뉴타운사업의 발전방안에 대한 전문가 설문조사를 실시한다.
조사대상은 시범사업을 직접 담당하는 공무원과 한국농어촌공사의 관련업무 담 당자 40명으로 한정하였다 이 사업은 추진된 지 얼마 되지 않아서 이를 깊이 알. 고 있는 전문가가 드물다고 보기 때문이다 마지막으로 전문가 자문을 통해 이상. 과 같은 분석을 토대로 마련한 발전방안의 현실적합성을 검증하고 그 결과를 피, 드백 하였다.
선행연구와의 차별성 3.
선행연구 현황 1)
농어촌뉴타운사업은 이제2009년부터 시범사업을 추진하는 단계에 있는 까닭 에 이를 직접적인 연구대상으로 하는 선행연구는 찾기 어렵다 거의 유일하게. 농어촌뉴타운 모델개발에 관한 연구 농림수산식품부 를 찾아볼 수 있을
‘ ’( , 2008)
뿐이다 이 연구는 농어촌뉴타운을 몇 가지 유형으로 구분하고 유형별로 단지계. , 획 및 건축계획 등에 관한 기본구상을 제시하고 있다.
본 연구에서 부분적으로 다루는 농어촌뉴타운에 대한 공공서비스의 공급과 관 련해서는 기초생활권 생활서비스 기준 설정에 관한 연구 송미령 외‘ ’( , 2009)를 선 행연구로 들 수 있다 이 연구는 기초생활권에서의 생활서비스 공급특성과 이용. 실태 및 수요를 분석하여 생활서비스기준을 설정하고 이를 도입운용하기 위, ․ 한 방안을 제시하고 있다.
또 농촌마을 정비사업 추진실태 분석 및 발전방안 연구 농어촌연구원‘ ’( , 2008) 도 본 연구가 농어촌 정주공간을 다룬다는 점에서 선행연구로 들 수 있다 이 연. 구는 문화마을조성사업 전원마을조성사업 마을종합개발사업 등 농촌마을의 정, , 비와 관련된 사업들의 추진실태와 사업효과 및 문제점을 분석하여 향후 농촌마 을 정비사업의 발전방안을 제시하고 있다.
선행연구와의 차별성 2)
농림수산식품부(2008)는 농어촌뉴타운을 직접 다루고 있으나 사업계획 구상, 을 제시하고 있어 농어촌뉴타운의 발전방안을 모색하는 본 연구와 연구내용이 서로 다르다 더욱이 이 연구는 제시하고 있는 농어촌뉴타운의 유형구분 규모. , 및 입지기준 시설물 설치기준 등에 대한 객관적 근거가 미흡한 것으로 보인다, . 송미령 외(2009)는 농어촌의 생활서비스기준을 다루는 점에서 본 연구와 관심
영역이 부분적으로 겹친다 농어촌뉴타운도 도시의 젊은 인력에게 쾌적한 주거. 여건 및 교육복지문화 등을 제공하려는 사업이므로 공공서비스 공급이 중요․ ․ 하기 때문이다 그러나 본 연구는 여기서 그치지 않고 이를 바탕으로 시범사업. , 의 문제점을 분석하고 발전방안을 모색하는 점에서 차이가 있다.
마찬가지로 농어촌연구원(2008)도 농어촌정주공간을 다루는 점에서 본 연구와 연구범위가 부분적으로 같다 그러나 본 연구는 이를 바탕으로 농어촌뉴타운의. 발전방안에 대한 시사점을 도출하는 점에서 연구범위에서 차별성을 가진다.
표 주요 선행연구와의 차별성 요약
< 1-1>
구 분 선행연구와의 차별성
연구목적 연구방법 주요 연구내용
주 요 선 행 연 구
1
기초생활권 생활서비스 기준
<
설정에 관한 연구>
기초생활권의 생활서비스 공
∙
급이용실태수요를․ ․ 분석하 여 생활서비스기준을 설정하 고 도입운용방안을 제시․
문헌연구 통계분석
주민전문가 설문조사․ 사례분석
기초생활권 생활서비스 공급특성
∙
기초생활권 생활서비스 이용실태
∙
와 수요
기초생활권 생활서비스기준 설정
∙
기초생활권 생활서비스기준 도
∙
입운용방안․
2
농어촌뉴타운 모델개발에 관한
<
연구>
농어촌뉴타운을 유형화하고,
∙
유형별로 건축계획 및 공간계 획 등의 기본구상안을 제시
문헌연구 설문조사
농어촌뉴타운의 유형화
∙
농어촌뉴타운의 구성요소
∙
농어촌뉴타운의 공간 및 주택모델
∙
유형별 농어촌뉴타운 기본구상
∙
3
농촌마을정비사업 추진실태 분
<
석 및 발전방안 연구>
농촌마을종합개발사업과 문화
∙
마을조성사업의 현황 및 추진 실태를 분석하고 효율적 사업 추진을 위한 발전방안을 제시
문헌연구 통계분석 현장조사 설문조사
사업현황 및 실태분석
∙
농촌마을종합개발사업의 모니터
∙
링 및 실태분석
문화마을조성사업의 모니터링 및
∙
실태분석
효율적 추진을 위한 발전방안
∙
본 연구
농어촌지역 삶의 질 제고를 위
<
한 농어촌뉴타운사업 발전방안>
농어촌에 도시의 젊은 인력을
∙
유치하기 위해 추진중인 농어 촌뉴타운사업이 실효성을 거 두어 향후 확대 추진되도록 하기 위한 발전방안을 마련
문헌연구 정책분석 GIS 분석
전문가 설문조사
농어촌정주공간 조성사업의 성과
∙
와 한계
농어촌뉴타운 시범사업의 분석
∙
일본의 전원정비사업과 시사점
∙
농어촌뉴타운사업의 발전방안
∙
연구의 틀 4.
이 연구는 문제의 발단에서 대안의 모색에 이르는 단계까지 다음과 같은 논리 적 흐름과 연구방법으로 연구의 틀을 구성한다 문제의 발단은 현재 농어촌지역. 이 주거 및 교육복지문화여건이 열악하여 젊은 층이 도시로 유출됨으로써․ ․ 농어업의 생산성이 저하되고 과소지역화 되고 있는 상황에서 비롯된다 이렇게. 인구가 감소되면 공공서비스를 원활하게 공급하기 어려워져 농어촌지역의 삶의 질이 저하되고 이는 다시 젊은 인구의 도시유출을 가져온다, .
이에 정부는 농어업의 생산성 제고와 지역사회 유지를 위해 농어촌에 도시의 젊은 인력을 유치할 필요가 있다는 문제인식을 갖기에 이른다 그리고 이들을 끌. 어들일 수 있는 쾌적한 정주여건을 조성하고자 농어촌뉴타운 시범사업을 추진하 고 있다 즉 이 정책은 농어업 경쟁력 제고를 궁극적 목적으로 하며 도시의 젊은. , 인력 유치를 상위목표로 하고 농어촌뉴타운 조성을 하위목표로 하는 목표체계를 가지고 있다 이러한 사실을 문헌연구 및 정책분석을 통해 확인한다. .
향후 이 사업을 확대 추진하려면 시범사업에서 나타난 문제점이 보완되어야 한다 문제점은 사업대상의 적합성 추진체계의 효율성 사업방식의 현실성이라. , , 는 세 측면에서 파악할 수 있다 즉 사업지구의 공공서비스 접근성이 미흡하거. , 나 입주대상이 정책목표에 불부합하지 않는지 추진주체가 부적절하거나 관련사, 업간에 연계성이 취약하지 않은지 사업비가 과다하거나 주택미분양의 우려가, 없는지 검토한다 이를 위해 시범사업의 추진실태 분석과. GIS 분석을 실시한다. 한편 이 같은 문제점을 해결하기 위한 대안은 그동안 추진되어온 농어촌정주, 공간 조성사업과 일본의 전원정비사업이 주는 시사점과 전문가 설문조사 결과를 반영하여 모색한다 대안의 기본방향은 사업대상의 합리화 추진체계의 효율화. , , 사업방식의 현실화에 둔다 이는 입주대상의 조정과 서비스수준의 제고 장기종. , 합계획의 수립과 추진주체조직의 보완 사업비 조정과 조성토지주택의 임대․ , ․ 방식 확대라는 발전방안으로 구체화된다 이상과 같은 과정을 거쳐 농어촌뉴타. 운 사업이 확대 추진되면 농어촌지역의 삶의 질 제고가 이루어지게 된다.
그림 연구의 틀
< 1-1>
단 계 논리의 흐름 연구방법
문제 발단 농어촌지역 주거교육․
복지문화여건 열악
․ ․
젊은 인구 도시유출
생산성 저하과소지역화․ <문헌연구>
공공서비스 공급 곤란
삶의 질 저하
문제 인식 도시 젊은 인력 유치를 위한
쾌적한 정주여건 조성 필요
농어촌뉴타운사업 추진 <정책분석>
확대추진을 위한 문제점 보완
접근방향 사업대상의 적합성 측면
추진체계의 효율성 측면
사업방식의 현실성 측면
문제점 분석 입주대상의 부적합 서비스수준 미흡
개별적 추진의 비효율 시군 추진역량의 한계․
사업비 과다
주택미분양 우려 <시범사업분석>
분석
<GIS >
대안 모색 발전방안 마련
기존 관련사업의 한계 및 일본사례의 시사점 반영
문헌연구
< >
사례분석
< >
기본방향 사업대상의 합리화 추진체계의 효율화 사업방식의 현실화 <설문조사>
발전방안 입주대상 조정 서비스 접근성 제고
장기종합계획 수립 추진주체조직 보완․
실제사업비 반영
임대방식 확대 <전문가자문>
농어촌뉴타운사업 확대추진
농어촌지역 삶의 질 제고
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
농어촌정주공간 조성사업의 성과와 한계
이 장에서는 먼저 그동안 농어촌정주공간의 조성과 관련하여 추진되어온 사업들 중
대표적이라고 할 수 있는 농어촌주거환경개선사업정주권개발사업 문화마을조성․ ․
사업전원마을조성사업농촌마을종합개발사업의 변천과정을 살펴본다 이어서 이․ ․ .
들 사업의 추진현황을 정책목표와 대상 추진체계와 사업방식 추진실적으로 나누어, , 파악한다 그리고 이들 사업의 추진성과와 한계 및 문제점을 분석하고 이를 바탕으로. , 농어촌뉴타운사업에 주는 시사점을 도출한다.
농어촌정주공간 조성사업의 변천과정 1.
농어촌지역의 정주공간 조성과 관련된 사업은 1950년대 후반UN의 지역사회 개발사업(Community Development Program)에서부터 현재의 농어촌뉴타운에 이 르기까지 농어촌지역이 당면한 정책환경과 시대적 흐름에 따라 다양한 변화를, 거듭해 오고 있다 이 같은 변천과정은 그 동안 추진되어온 농어촌주거환경개선. 사업 정주권개발사업 문화마을조성사업 전원마을조성사업 농촌마을종합개발, , , , 사업을 중심으로 다음과 같이 시기별로 나누어 볼 수 있다.
년대 이전 1) 1970
농어촌정주공간 조성과 관련된 사업은 1950년대 후반UN이 차 세계대전 후2 후진국의 근대적인 농촌개발을 위해 추진한 지역사회개발사업에서부터 시작된 다 이 사업은 마을을 개발단위로 하여 주민조직을 육성하고 부존자원을 이용하.
여 농업생산 확대 소득증대 생활개선 의식개혁 등을 목표로 추진되었다, , , .7) 년 농촌진흥청이 설치되면서부터는 농촌진흥청이 부분적으로 지역사회개 1962
발사업을 추진하였으며 그 일환으로 시범농촌건설사업을 추진하였다 시범농촌, . 건설사업은 5 10～ 개 마을을 단위로 하여 추진되었는데 경제개발이 중심이었고, 생활환경정비는 부분적으로 이루어지는 데에 그쳤다 그러나 지역사회개발사업. 은 그 후의 농촌새마을사업에 발전적 모델을 제공하였다.
년대 시작된 새마을사업은 지붕개량 담장개량 마을안길 넓히기 등을 추
1970 , ,
진하였다 마을단위의 기초생활환경개선으로 출발한 새마을사업은 강력한 정부. 주도와 지원에 힘입어 점차 종합적인 개발사업으로 발전하였다 기존의 지역사. 회개발사업을 흡수하고 주민소득 및 복지증대 정신개발사업으로까지 확대되어, 우리나라를 대표하는 농촌개발사업이 되었다 새마을사업은 단기간에 농촌생활. 환경 근대화와 농촌소득 증가에 기여한 것으로 평가되고 있다.
농어촌정주공간의 조성과 관련해서는 1967년 노후불량주택에 대한 주택개량 사업이 추진되는 등 새마을사업 이전까지는 개별주택 단위의 개선이 주로 이루, 어졌다 그러다가. 1976년 주택을 비롯한 마을공동시설 등 생활기반시설을 마을 단위로 정비하는 취락구조개선사업과 함께 정책방향도 변화되었다 종전의 개별. 적인 주택개량정비 위주에서 신규마을 조성 등 마을 전체의 종합적 개발로 바․ 뀐 것이다 그 결과 농촌지역에 신규마을이 늘어나기 시작했으며 당시에 조성된. , 마을들은 현재 농촌지역의 일반적인 경관을 이루고 있다 그러나 이들 마을은 대. 부분 조성한지 30여년이 지남에 따라 재정비할 필요성이 커지고 있다.
년대 2) 1980
년대에는 농산물 수입의 급증으로 농업의 어려움이 가중되고 농촌활력이 1980
위축되면서 농업환경 변화에 대응하기 위한 새로운 농촌개발전략이 요구되었다, .
7) 최양부 외 마을종합개발의 계획적 접근 한국농촌경제연구원, , , 1984, p.50
