보육의 공공성 강화를 위한 정책 방안
Study on Policies for Reinforcing the Publicness of Childcare
백선희
한국보건사회연구원
연구보고서 2011-37-5 보육의 공공성 강화를 위한 정책 방안 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈 페 이 지 등 록 인 쇄 가 격 2011년 12월 백 선 희(외부) 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 235(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 대명기획 8,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2011 ISBN 978-89-8187-817-7 93330
머 리 말
우리나라는 초 저출산이 계속되고 고령화가 빠르게 진행되는 가운데 저출산·고령화의 위기를 맞고 있다. 가까운 미래에 한국 사회는 경제적 으로, 사회적으로 지속 가능하지 못할 수도 있다는 우울한 진단이 계속 되었다. 우리 정부는 2000년대 중반 이후로 이러한 국가적 위기에 대응하는 다각적인 노력을 해 왔다. 저출산·고령화의 위기를 극복하기 위해서는 한편으로는 더욱 적극적으로 사회 투자를 하고, 다른 한편으로는 경제 적 기반을 더욱 공고히 할 필요가 있었다. 다양한 사회경제적 대책이 강구되는 가운데, 정부의 보육사업에 대한 투자도 확대되었다. 보육에 대한 투자로 출산과 육아의 어려움을 줄이는 동시에 여성의 경제활동 참여를 지원할 수 있었기 때문이었다. 아동과 여성에 대한 투자는 한국 사회의 미래를 대비하는 좋은 정책 수단으로 여겨졌다. 그 어떤 정책보다도 보육사업에 대한 정부 투자는 확대되어왔지만 일 각에서는 투자에 비해 정책성과가 부족하다는 문제들이 제기되었다. 국 가의 재정투자와 더불어 보육의 공공성을 갖추려는 노력도 필요하다는 의견들이었다. 보육의 공공성에 대한 명확한 개념적 이해를 바탕으로 한 논의가 그동안 충분히 이루어지지 못하고 공공성 강화를 단순히 국 가 역할의 강화차원에서 논의되어왔다는 한계가 있다. 현재 보육 예산 이 급격히 증가하고 있는 시점에서 과연 현 정책은 공공성 강화측면에 서 얼마나 정책효과를 발휘하고 있는지와 향후 나아가야할 방향은 무엇인지에 대한 심층적인 논의가 필요한 시점이다. 이에 그 방안을 모색해 보기 위한 연구를 진행하게 되었다. 본 연구에서는 보육정책의 공공성의 개념과 구성요소를 살펴보고 현 재의 우리나라 보육정책을 급여체계, 전달체계, 재정체계로 구분한 후 공공성의 요소들을 대입하여 평가하고 있다. 이를 바탕으로 우리나라 보육정책의 공공성 강화를 위한 구체적 정책방안을 제시하고 있다. 본 연구결과가 더욱 발전적인 보육정책을 수립하는데 좋은 자료가 되기를 희망한다. 마지막으로 본 연구 결과는 우리 연구원의 공식적 견해가 아니라 연 구자의 개별입장을 대변함을 밝혀둔다. 2011년 12월 한국보건사회연구원장
김 용 하
목 차
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요약
··· 1
Ⅰ.서 론 ··· 29
1. 연구 목적과 내용 ··· 29 2. 연구 방법과 한계 ··· 30Ⅱ. 공공성에 대한 이론적 접근 ··· 35
1. 공공성의 개념 ··· 35 2. 한국사회에서의 공공성의 의미 ··· 42 3. 보육정책연구에서의 공공성 논의 ··· 47Ⅲ. 보육정책과 공공성 ··· 55
1. 우리나라 보육정책의 전개과정과 공공성 ··· 55 2. 선진국의 보육정책과 공공성에 대한 함의 ··· 69Ⅳ. 보육서비스 공공성의 구성요소 ··· 91
1. 보육의 공공성에 대한 전문가 견해 ··· 91 2. 보육서비스 공공성의 구성요소 ··· 105Ⅴ. 우리나라 보육의 공공성 분석 ··· 113
1. 보육정책의 배경과 개요 ··· 113 2. 급여체계의 공공성 분석 ··· 120 3. 전달체계의 공공성 분석 ··· 144 4. 재정체계의 공공성 분석 ··· 167Ⅵ. 보육의 공공성 강화를 위한 정책 방안 ··· 187
1. 공공성 강화 방안의 체계 ··· 187 2. 급여체계 방안: 최적의 국가책임 보육의 실현 ··· 191 3. 공급체계 방안: 보육서비스 공공인프라의 확충 ··· 205 4. 재정체계 방안: 재정 확대와 합리적 분배구조의 확립 ··· 214 5. 관리체계 방안: 보육의 공공관리체계의 확립 ··· 222Ⅶ. 결론 ··· 237
참고문헌
··· 239
부록
··· 249
Contents
표 목차
〈표 Ⅰ- 1〉 델파이조사 응답자의 특성 ···31 〈표 Ⅱ- 1〉 공공성의 구성 요소에 대한 제 학자들의 견해 ···37 〈표 Ⅱ- 2〉 공공성 분석의 지표와 규범 가치 ···41 〈표 Ⅱ- 3〉 한국사회에서의 공공성의 의미 ···43 〈표 Ⅱ- 4〉 아동보육에 대한 태도와 보육의 질 ···48 〈표 Ⅲ- 1〉 2005년 보육사업의 기본 개념 ···56 〈표 Ⅲ- 2〉 제1차 저출산‧고령사회기본계획 중 보육정책관련 계획 ··58 〈표 Ⅲ- 3〉 아이사랑플랜의 6대 추진과제의 세부 내용 ···61 〈표 Ⅲ- 4〉 제2차 저출산고령사회기본계획 중 보육정책 관련 계획 ··62 〈표 Ⅲ- 5〉 2011년 서울시 보육시책 기본방향 ···64 〈표 Ⅲ- 6〉 서울형 어린이집 공인 현황 ···65 〈표 Ⅲ- 7〉 서울형 어린이집 공인 평가지표 ···66 〈표 Ⅲ- 8〉 서울형 어린이집 지원 내용(2011) ···67 〈표 Ⅲ- 9〉 영국의 유아교육․보육시설의 유형 ···71 〈표 Ⅲ-10〉 영국의 보육서비스 공급 주체(2009) ···73 〈표 Ⅲ-11〉 영국의 보육료 세액공제 수혜 비율 ···75 〈표 Ⅲ-12〉 영국의 보육서비스 유형 별 부모 부담 평균 보육비용 ···75 〈표 Ⅲ-13〉 영국의 EYFS 0~5세 아동에 대한 국가표준 ···77 〈표 Ⅲ-14〉 스웨덴의 유아교육, 보육서비스 기관의 유형 ···80 〈표 Ⅲ-15〉 스웨덴의 영유아 보육시설 공급 현황(2008) ···81 〈표 Ⅲ-16〉 스웨덴의 유아학교 부모 부담 비용 ···82 〈표 Ⅲ-17〉 스웨덴의 유아학교 보육비용 분담률과 지출 ···83 〈표 Ⅲ-18〉 스웨덴의 유아학교 교육과정의 목표와 지침 ···84〈표 Ⅳ- 1〉 공공성 개념의 핵심 요소(델파이조사 응답) ···92 〈표 Ⅳ- 2〉 보육의 공공성을 구현하기 위해 필요한 요소 ···96 〈표 Ⅳ- 3〉 우리나라 보육의 공공성에 대한 평가 ···99 〈표 Ⅴ- 1〉 1자녀 이하를 둔 기혼여성(20~39세)의 출산중단 이유 ·116 〈표 Ⅴ- 2〉 영유아보육법에 규정된 목적과 책임 ···119 〈표 Ⅴ- 3〉 보호, 교육, 특별활동 성격의 구분 ···123 〈표 Ⅴ- 4〉 보육료 지원의 종류 및 양육수당(2011) ···129 〈표 Ⅴ- 5〉 정부지원단가 및 민간시설 정부지원 총액(2011) ···130 〈표 Ⅴ- 6〉 가구 소득과 특성별 보육서비스 욕구 매트릭스 ···134 〈표 Ⅴ- 7〉 보육욕구-보육서비스-권리보장의 관계 ···135 〈표 Ⅴ- 8〉 보육서비스 우선 적용대상 ···138 〈표 Ⅴ- 9〉 영유아보육법에 의한 지원사업의 할당 기준 ···139 〈표 Ⅴ-10〉 온라인상의 보육시설 정보 제공 ···141 〈표 Ⅴ-11〉 보육시설 유형별 현황 추이 ···146 〈표 Ⅴ-12〉 보육시설 종사자 유형별 현황(2010) ···147 〈표 Ⅴ-13〉 보육시설 종사자 시설별 현황(2010) ···148 〈표 Ⅴ-14〉 보육시설 지도 점검의 내용 ···149 〈표 Ⅴ-15〉 보육시설 제2기 평가인증제도 항목 ···151 〈표 Ⅴ-16〉 보육시설 평가인증률(2005~2011.8.31) ···151 〈표 Ⅴ-17〉 보육시설 유형별 공동선과의 관련성 평가 ···152 〈표 Ⅴ-18〉 보육시설 유형별 총 정원(2010) ···153 〈표 Ⅴ-19〉 보육시설 정원 충족률 지역별 현황(2010) ···154 〈표 Ⅴ-20〉 보육시설 유형별 보육교사 요인 평가 ···157 〈표 Ⅴ-21〉 보육시설 유형별 분포: 국공립 상․하위 각 3지역 ···158 〈표 Ⅴ-22〉 보육시설 유형별 아동정원: 상․하위 각 3지역 ···159
Contents
〈표 Ⅴ-23〉 보육종사자 수 및 보육시설당 평균 인원 ···160 〈표 Ⅴ-24〉 보육시설 미설치 지역 현황: 상․하위 각 4지역 ···161 〈표 Ⅴ-25〉 기초자치단체별 국공립보육시설의 분포 ···162 〈표 Ⅴ-26〉 특수보육시설 일반 현황 ···164 〈표 Ⅴ-27〉 최근 3년간 보육료 부정수급 현황 ···166 〈표 Ⅴ-28〉 보육‧유아교육‧농업인 양육비 지원 예산(2010) ···167 〈표 Ⅴ-29〉 중앙 및 지방정부의 보육예산 ···168 〈표 Ⅴ-30〉 중앙정부사업 예산(국고, 지방비 포함): 2005~2010 ·168 〈표 Ⅴ-31〉 2011년 중앙정부 보육예산 ···169 〈표 Ⅴ-32〉 국고 및 지방자치단체 지원 보육사업 예산(2010)····170 〈표 Ⅴ-33〉 시․도 특수보육시책 현황(2010) ···171 〈표 Ⅴ-34〉 보육시설 운영비 국고보조금 지원 기준 요약 ···173 〈표 Ⅴ-35〉 영아 및 장애아기본보육료(2010) ···173 〈표 Ⅴ-36〉 보육시설 보육료 상한액(2010) ···174 〈표 Ⅴ-37〉 지방자치단체의 보육아동 1인당 보육시책 예산(2010) ·174 〈표 Ⅴ-38〉 시․도의 특수보육시책의 예(2010) ···175 〈표 Ⅴ-39〉 시․도별 기타 비용 수납 한도액의 예(2010) ···176 〈표 Ⅴ-40〉 서울시의 보육시설 추가비용 상한액(2010) ···177 〈표 Ⅴ-41〉 보육·유아교육 비용 부모와 정부 분담(2010) ···178 〈표 Ⅴ-42〉 보육시설 재무회계 규칙: 예산 및 결산 공고 절차 ···180 〈표 Ⅴ-43〉 천안시의 보육시설 세입, 세출 예산 공고 ···181 〈표 Ⅴ-44〉 평가인증제도 평가 내용 ···182 〈표 Ⅵ- 1〉 보육서비스 이용 우선순위(안) ···201 〈표 Ⅵ- 2〉 보육사업 국고보조비율 ···219 〈표 Ⅵ- 3〉 아이돌보미 영아종일제(2011) ···220 〈표 Ⅵ- 4〉 좋은 어린이집 리포트 ···227그림 목차
〔그림 Ⅲ-1〕 새싹플랜(2006~2010)의 정책 목표와 과제 ···59 〔그림 Ⅲ-2〕 아이사랑플랜(2009~2012)의 정책 목표와 과제 ···60 〔그림 Ⅳ-1〕 보육의 공공성의 3대 영역과 구성 요소 ···107 〔그림 Ⅳ-2〕 정책의 구성 요소와 정부 개입의 방향 ···109 〔그림 Ⅴ-1〕 연령별 여성의 경제활동 참가율 ···114 〔그림 Ⅴ-2〕 출생아 수 및 합계출산율 ···115 〔그림 Ⅴ-3〕 합계출산율 가정별 노인인구비율(좌)과 노인부양비(우)변동 ···117 〔그림 Ⅴ-4〕 보육시설 내 영유아대상 서비스의 구성 ···121 〔그림 Ⅴ-5〕 보육료, 정부지원단가, 보육비용 등의 관계 ···127 〔그림 Ⅴ-6〕 아이사랑포털 제공, 어린이집 정보의 예 ···142 〔그림 Ⅴ-7〕 보육시설의 성격에 따른 유형화 ···145 〔그림 Ⅴ-8〕 국공립․법인․기타민간보육시설 비중의 추이 ···147 〔그림 Ⅵ-1〕 보육정책 목적과 공동선과의 관계 ···187 〔그림 Ⅵ-2〕 보육의 공공성 강화를 위한 정책 개요 ···190 〔그림 Ⅵ-3〕 보육서비스에 대한 국가책임 개념도: 1안 ···194 〔그림 Ⅵ-4〕 보육서비스에 대한 국가책임 개념도: 2안 ···196 〔그림 Ⅵ-5〕 보육비용 지원에 대한 개념도: 1안 ···198 〔그림 Ⅵ-6〕 연령별, 가족특성별 국가책임 비용분담체계 ···199Contents
부표 목차
〈부표 1〉 공공성 적용, 보육시설 유형별 분포 ···249 〈부표 2〉 공공성 적용, 보육시설 유형별 아동 정원 분포 ···250 〈부표 3〉 보육시설 정원충족률 지역별 현황 ···251 〈부표 4〉 보육시설 설치 및 미설치 지역 현황 ···252 〈부표 5〉 기초자치단체별 국공립보육시설의 분포 현황 ···253 〈부표 6〉 국고 및 지방자치단체 지원 보육사업 예산 현황 ···254 〈부표 7〉 지방자치단체의 보육아동 1인당 보육시책 예산 ···255 〈부표 8〉 보육종사자 수 및 보육시설당 평균 인원 ···2561 요 약
요 약
Ⅰ. 서론
1. 연구의 목적과 내용
⧠2000년대 중반이후 상당한 보육정책에 대한 투자에도 불구하고 보육 의 공공성은 여전히 요원함. 이에 본 연구는 보육정책의 공공성의 개 념과 구성요소를 설정하고, 우리나라 보육정책의 공공성 강화를 위한 구체적 정책 방안을 제시하고자 함. ⧠ 연구내용은 공공성에 대한 개념 고찰, 보육의 구성요소 연구, 우리나 라 보육정책의 공공성 분석, 보육의 공공성 강화 방안 제안 등임.2. 연구의 방법
⧠ 연구방법은 문헌연구, 전문가 델파이조사, 자문회의, 외국자료 수집 등임.Ⅱ. 공공성에 대한 이론적 접근
1. 공공성의 개념
⧠ 공공성의 개념은 사회적, 시대적, 학문적 배경 등에 따라 달라짐. ⧠ 공공성의 구성요소를 제 학자들의 견해를 통해 접근함.2 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 ○ Haque(2001), 소영진(2003, 2008), 임의영(2003), 백완기(2008), 나병현(2002) 등의 개념을 살펴봄. － 그 예로, 백완기(2008)는 정부적(governmental), 정치적(political), 공익성(public interest), 공유성(publicly shared), 공정성 (fairness), 공개성(open), 개방성, 투명성, 접근성(access), 인 권(human right)을 공공성의 구성요소로 봄. － 소유진(2008)은 실질적ㆍ내용적 정의(평등, 정의 등)와 형식적· 절차적 정의(민주주의, 개방성, 보편성 등)로 구분하여 접근함.
2. 한국사회에서의 공공성의 의미
⧠ 공공성의 개념은 각각의 상황에 따라 다양하게 사용됨. ○ 법학에서는 공공성을 공공복리 개념으로 접근함(김성수). ○ 정치학에서는 공공성을 절차로써의 민주주의와 내용으로써의 사 회정의의 변증법적 관계로 봄(임의영). ○ 교육학에서는 공공성을 교육 제공자, 비용 부담, 교육 대상, 교육 내용, 교육 목표 측면에서 접근함(나병현). ○ 정치경제학 관점에서는 공공성을 절차의 공공성, 내용의 공공성, 공적 행위의 주체라는 세 가지 차원으로 구분함(이승훈).3. 보육정책연구에서의 공공성 논의
⧠ 보육의 공공성에 대한 논의는 2000년대 이후 본격화되었음. 지금까 지의 학자들의 논의를 종합하면, 공공성을 ‘가구소득이나 계층 등에 상관없이 모든 아동들이 질 높은 보육서비스를 이용할 수 있도록 보 육재정과 보육공급측면에서의 국가의 역할을 강화하는 것’을 보육의 공공성으로 봄.3 요 약 ⧠ 보육의 공공성에 대한 논의는 다음의 영역에서 있었음. ○ 공공성의 개념에 대한 이데올로기적 접근 ○ 보육 재정 측면에서의 접근 ○ 보육서비스 공급 주체 측면에서의 접근 ○ 보육재정 지출방식에 대한 논쟁 ○ 보육시설의 사회적 책임을 강조하는 접근 ○ 수요자 선택권 측면에서의 접근 ○ 이용자 측면에서의 공공성 논의 등.
Ⅲ. 보육정책과 공공성
1. 우리나라 보육정책의 전개과정과 공공성
가. 중앙정부정책
1) 영유아보육법 제정(1991) 이후 ⧠2001년 ‘보육사업 중장기 종합발전계획’을 발표함. 당시 ‘공보육’의 개념은 국가가 보육시설 인프라를 확보하는 것과 보육료 지원을 확 대하여 이용자의 부담을 경감시키는 것이었음. 2) 영유아보육법 전부 개정(2004) 이후: 2005년 ⧠ 여성부의 2005년 『보육사업안내』에서 ‘보육의 공공성 강화’와 ‘보 육서비스의 질적 수준 향상’이 정책 목표로 제시됨. 공공성을 공식적 으로 첫 언급함. ○ 공공성 강화를 위한 과제로 첫째, 보육료 지원대상 확대, 둘째, 국 공립보육시설 확충, 셋째, 민간시설의 공보육적 성격 보강이 제시됨. ○ 보육의 공공성 관련, 민간보육시설에 대한 대책이 포함되기 시작함.4 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 3) 제1차 중장기보육계획-새싹플랜(2006) 이후: 2006~2008년 ⧠2006년 이후의 보육정책의 근간은 제1차 저출산‧고령사회기본계획 (새로마지플랜: 2006~2010)과 제1차 중장기보육계획(새싹플랜: 2006 ~2010)임. ○ 새로마지플랜에서는 보육의 공공성이라는 용어를 직접 사용하지 않지만 국가 역할을 부모들에 대한 보육비 지원 확대, 국공립보 육시설 확충, 민간보육시설에 대한 지원 확대(기본보조금제도 도 입), 보육시설에 대한 관리 강화, 수요자 중심의 보육서비스 제공 으로 봄. ○ 새싹플랜은 ‘공공성’이란 용어를 직접 언급하며, 보육의 공공성 강화와 양질의 보육서비스 제공을 정책 목표로 제시함. － 5대 정책 과제는 공보육 기반조성, 부모의 육아부담 경감, 다 양한 보육서비스 제공, 아동중심의 보육환경 조성, 보육서비스 관리체계 강화임. － 새싹플랜 이후 민간시설에 대한 기본보조금이 도입됨. 이것은 이용자의 비용부담을 덜어주는 동시에 민간보육시설에 대한 정부 관리의 근거가 됨. 4) 아이사랑플랜(2009) 이후: 2009~2010년 ⧠2008년 MB정부가 들어선 후 새싹플랜(2006~2010)이 아이사랑플랜 으로 대체되면서 ‘보육의 공공성’이라는 용어 역시 ‘국가책임제 보 육’으로 전환됨. ⧠‘공공성’과 관련하여, 새싹플랜과 아이사랑플랜을 비교하면 다음과 같은 차이가 있음. ○ 아이사랑플랜은 국공립보육시설 확충보다는 민간영역의 직장보육 시설, 부모협동보육시설, 민간보육시설에 더 많은 관심을 가짐.
5 요 약 ○ 보육료 지원과 관련하여 아이사랑플랜은 부모의 선택권 보장을 근거로 보육바우처(아이사랑카드)를 도입함. ○ 국가 책임을 보육시설을 이용하는 아동뿐만 아니라 이용하지 않 는 아동에게까지 확대시킴. ○ 참여정부의 ‘보육의 공공성’ 목표는 보육사업 자체에 초점을 두 고 국가 책임과 공공적 성격을 강조하는 방향으로 전개되었다면, 현 정부의 ‘국가 책임의 강화’는 국가가 보육, 가족, 기업(직장보 육), 시장의 참여를 장려하는 방향으로 전개되고 있음. 5) 제2차 저출산‧고령사회기본계획 이후: 2011년 ⧠2차 저출산‧고령사회기본계획 중 보육정책과 관련된 내용을 보면 다 음과 같은 민간영역 또는 시장화 정책이 강조됨. ○ 국공립시설 확충 계획 취소, 양육수당 확대. ○ 민간시설 지원하는 공공형 어린이집 도입. ○시장메커니즘 도입하는 자율형 어린이집과 영아돌봄의 시장화 제시. 6) 소결: 중앙정부 정책과 공공성 ⧠‘공공성’이라는 용어는 2005년 보육사업안내에서 공식적으로 처음 사용됨. 이 때 주요 과제는 국공립보육시설 확충과 보육료 지원 확대 였음. ⧠1차 새로마지플랜(2006)과 1차 새싹플랜 이후 보육의 공공성은 민 간보육시설에 대한 일부 재정지원으로까지 확대됨. ⧠MB정부 이후 공보육이라는 용어는 폐기되고, 국공립보육시설 확충 대신 민간부문의 지원과 활용에 관심을 둔 ‘국가책임제’라는 용어가 그 자리를 대신함.
6 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안
나. 지방정부정책: 서울시를 중심으로
1) 서울시 보육정책 목표와 공공성 ⧠2011년 서울시 『보육사업 안내』를 보면 정책 목표에 공보육 기반 강화가 있음. 공보육 기반 강화를 위한 세부과제는 공공보육시설 확 충, 보육료 지원 확대 및 영유아플라자·키즈센터 운영임. ○ 서울시 공공보육시설 확충 정책의 핵심은 서울형 어린이집임. 2) 서울형 어린이집 정책 ⧠ 서울형 어린이집은 민간보육시설의 질을 국공립보육시설과 같은 수 준으로 끌어올리기 위해 국공립보육시설에 상응하는 보조금을 지급 하는 사업임. 서울형 어린이집에 국공립시설이 담당해 오던 역할을 부여함. ⧠2009~2010년 서울형 어린이집으로 공인받은 곳은 전체의 46%인 2,592개소임. 이용 아동은 보육정원대비 55%임. ⧠ 서울형 어린이집 정책의 배경은 새로운 국공립보육시설의 확충 없이 민간시설을 지원함으로써 국공립보육시설과 같은 ‘믿고 맡길만한 보 육시설’을 확충하겠다는 것임. ○ 보육시설은 서울형 어린이집 공인 평가지표를 통과해야 함. 평가 는 맞춤보육, 안심보육, 클린운영, 보육인력의 전문성, 만족도 조 사 영역으로 구성되어 있음. ○ 서울형 어린이집은 맞춤보육서비스를 제공하고 안심보육서비스를 제공하고, 클린운영을 해야 하며, 국공립시설의 기준을 적용하여 야 함. 3) 서울형 어린이집에 대한 평가 ⧠ 서울형 어린이집에 대한 평가는 최근에 안현미·박소영(2010), 제갈현7 요 약 숙·김송이(2010), 서문희·최혜선(2010)에 의해 이루어짐. ○ 평가결과를 살펴보면 서울형 어린이집은 재정 투입과 관리가 병 행되는 만큼 일정 정도의 효과는 있지만 그것이 국공립보육시설 을 대체할만한 것이 아니라는 것을 확인할 수 있음. ⧠ 보육의 공공성을 위해서는 국공립보육시설 확충과 민간보육시설에 대한 관리가 병행되어야 한다는 함의를 찾을 수 있음.
2. 선진국의 보육정책과 공공성에 대한 함의
가. 영국의 보육정책
1) 보육정책의 목표 ⧠ 영국은 전통적으로 보육에 대한 국가 개입이 미약했으나 1997년 신 노동당 집권 이후 가족과 아동양육 문제에 관심을 갖기 시작함. 새 정부가 들어선 현재까지도 보육정책의 중요성이 지속적으로 강조되 고 있음. ⧠1998년 국가아동보육전략, 2004년 아동보육 10년 전략이 있으며, 부모 선택(일과 가정의 자유로운 선택), 서비스 이용 유연성, 비용 적절성, 서비스의 질 향상을 목표로 보육정책을 추진함. 2) 보육시설의 공급 ⧠ 영국 보육서비스는 종일제 보육기관, 기간제 보육기관, 방과후 보육 (방과후 클럽, 휴일클럽), 슈어스타트 아동센터, 보육사를 통해 제공 되고, 유아교육은 유아학교, 유아학급과 예비학급이 있는 초등학교, 예비학급만 있는 초등학교를 통해 제공됨. ⧠ 서비스 공급 주체는 공공보다 민간이 많지만 우리나라 보다 공공부 문 비율이 높음. 2009년 현재 전일제 보육기관의 66%가 민간, 22%8 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 가 자원(voluntary)조직임. 기간제 보육은 67%가 자원조직, 28%가 민간임. 3) 보육비용의 지원 ⧠ 영국은 2006년 4월부터 모든 3~4세 아동에게 주당 12.5시간, 년 간 38주의 무상보육을 제공. 2010년부터는 주당 15시간의 무상보육 제공. ○ 2008년 조사결과, 3세 아동의 78%, 4세 아동의 91%가 이용함. ⧠ 부모들은 주당 15시간의 무상보육을 제외한 나머지 이용에 대한 비 용을 부담함. 정부는 부모 부담의 일부 또는 전부를 세액공제로 지원. 4) 보육서비스의 내용 ⧠2008년 9월, 영국 정부는 영유아기 기본단계(EYFS)를 만들어 적용. 개별아동 존중, 긍정적 관계, 지지적 환경, 학습과 발달이 4대 원칙임. ⧠ 영국의 영유아기 기본단계(EYFS)는 영국의 아동이라면 어느 기관을 이용하던지 간에 영국 사회의 공통의 가치를 습득하고 영유아발달을 보장받도록 한다는 의미가 담겨져 있음. 5) 보육서비스 관리와 평가 ⧠ 보육서비스 제공 기관은 반드시 ‘교육 및 아동서비스 기준청(Office for Standards in Education, Children's Services and Skills, 이하 Ofsted)’에 등록을 하고, 관리・감독을 받아야 함.
⧠ 보육서비스 기관은 3년에 한 번씩 평가를 받음. Ofsted의 평가 후 평 가결과는 해당 기관에 전달되며, 각 기관은 학부모에게 결과를 전달함. ○ 가장 낮은 등급 평가를 받은 후, Ofsted가 제시한 권고사항이 제
9 요 약
나. 스웨덴의 보육정책
1) 보육정책의 목표 ⧠ 스웨덴 정부는 모든 아동에게 평등한 기회를 제공한다는 것을 기본 이념으로, 아동의 발달과 학습을 지원하여 삶의 첫 단계를 잘 시작 할 수 있도록 하고, 부모들에게는 직업 또는 학업과 자녀양육을 잘 병행할 수 있도록 지원한다는 목적으로 보육정책을 실시하고 있음. 2) 보육시설의 공급 ⧠ 스웨덴의 보육서비스는 1~5세 취학 전 아동을 위한 서비스와 6~12 세 학령기 아동의 복지를 위한 활동으로 구분됨. ○ 취학전 아동을 위한 서비스 중 가장 많이 이용하는 기관으로는 유아학교, 시간제로 운영하는 개방형 유아학교, 교육중심 보육시 설이 있음. 학령기 아동을 위해서는 여가활동센터, 교육중심 보육 시설, 개방형 여가활동센터가 있음. ⧠ 스웨덴의 보육시설(유아학교)은 2008년 현재 80.5%가 지방정부가 설립한 것임. 나머지도 비영리 민간이 대부분임. 1~5세 아동의 82% 가 이용함. 3) 보육비용의 지원 ⧠ 만3세이상에게 주당 스웨덴은 보육비용을 국가, 지방정부, 부모가 분 담함. 2002년 부모부담 보육료 상한제 도입하여 부모부담을 낮춤. 현재 부모 부담률은 10% 수준임. ⧠ 부모부담 비용은 보육 유형, 보육시간, 보육아동의 연령과 출생순위, 부모 소득 등에 따라 결정됨. 4) 보육서비스의 내용10 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 ⧠ 유아학교의 모든 활동의 목표는 아이들에게 스웨덴 사회의 기본적인 가치를 습득할 수 있도록 돕는 것임. 국가수준 교육과정을 사용. ○ 약자나 취약계층에 대한 연대 책임, 양성 평등과 인간평등의 가 치, 개인의 자유와 존엄성, 생명의 불가치성 등을 보편적 가치로 강조 ○ 돌봄, 사회화, 학습이 통합되어 있음. 5) 보육서비스 관리와 평가 ⧠ 스웨덴에서는 교육감사청과 지방정부가 공공 및 민간유아학교들을 관리, 감독하는 역할을 수행함. ○ 평가 결과는 민간시설에 대한 재정적 패널티와 연계됨.
다. 한국 정책에의 함의
⧠ 영국의 사례를 통해 다음과 같은 점을 고려해 볼 수 있음. ○ 보육정책은 복지정책을 넘어서 사회의 지속가능성에 영향을 주는 중요한 정책이라는 것을 알 수 있음. ○ 유연한 보육 인프라. 보육료 지원 시 3~4세 아동에게 일정 시간 의 무상보육을 제공하고 그 이상 지원은 부모 취업과 연계함. ○ 국가차원의 교육과정이 있으며, Ofsted를 통해 등록(기관인정)과 재정을 연계시키면서 서비스 질을 관리함. ⧠ 스웨덴 정책을 통해 다음과 같은 점을 고려해 볼 수 있음. ○ 스웨덴 보육정책의 목표는 아동 발달의 평등한 기회를 제공하는 동시에 부모의 일-가정 양립을 지원하는 것임. ○ 다양한 보육기관이 지방정부 주도로 공급됨. ○ 보육비용의 지원은 소득, 아동 수, 이용시간 등을 고려하여 지원. ○ 국가수준의 교육과정을 적용하며, 교육감사청 등은 민간기관 재11 요 약 정 지원과 연계한 서비스 질 관리를 실시함.
Ⅳ. 보육서비스 공공성의 구성요소
1. 보육의 공공성에 대한 전문가 견해
⧠ 보육서비스 공공성의 요소를 전문가들의 델파이조사를 토대로 파악함.가. 공공성의 요소
⧠ 전문가들은 ‘공공성’의 구성요소로 공동체적 가치와 이익, 국가의 책 임, 형평성, 서비스 내용의 질, 공공재정의 투입 그리고 공공전달체 계를 강조함.나. 보육의 공공성 구현에 필요한 요소
⧠ 전문가들의 진단에 기초할 때, 보육의 공공성을 구현하기 위해 필요 한 요소는 12가지로 요약할 수 있음. ○ 국가의 비전과 목표, 공익(국민 모두의 이익) 실현, 국가 예산 투 자, 국공립보육시설 확충(공적 서비스 비중 확대), 보육교사 고용 구조 개선, 표준화된 프로그램(특별활동 폐지), 서비스 품질관리 의 책임, 보육시설 운영의 사회적 책임(예산회계 등), 공적 관리 감독, 보편적 보육 제공, 평등성(서비스 이용의), 공개성임. ○ 이외 공공성 개념의 공론화도 제시됨.다. 우리나라 보육의 공공성에 대한 평가
⧠ 델파이 조사에 참여한 전문가들이 내린 우리나라 보육의 공공성에12 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 대한 평가는 낮은 수준이었음. ○ 보육에 대한 국가책임의 정도를 0~100%로 보았을 때, 보육의 공공성을 위해서는 국가책임이 평균 76%정도는 되어야 한다고 응답함. 반면 현재의 공공성 수준은 평균 40%정도라고 응답함.
라. 소결
⧠ 전문가들의 의견을 종합하면, 보육의 공공성과 관련하여 다음의 것 들을 강조하고 있음. ○ 책임감, 공공의 이익, 평등성 또는 형평성, 서비스 내용에 대한 책임, 공공재정의 투입, 국가의 공급과 관리, 공개성과 투명성. ⧠ 본 연구에서는 전문가들의 의견에 ‘권리’(아동의 권리, 여성의 노동 권과 돌봄권)를 추가하여 보육의 공공성 요소를 제안함.2. 보육서비스 공공성의 구성요소
가. 정책에서의 공공성
⧠ 공공성의 개념은 정부정책 분야는 물론 비정부 분야에서도 사용함. 여기서는 정책의 공공성에 초점을 맞춘 것으로, 정책에서 정부 역할 을 강조함.나. 보육의 공공성의 구성요소
⧠ 필자는 보육서비스 공공성을 3대 영역 9개 요소로 제안함. ○ 3대 영역은 가치, 정부 관련성, 거버넌스임. ○ 영역별 구성요소는 다음과 같음. － 기본 가치: 공동선(common good), 권리성, 평등성(형평성)13 요 약 － 정부 관련성: 공적 급여체계, 공적 전달체계(공급과 관리), 공 적 재정체계 － 거버넌스: 공개성, 투명성, 참여성
다. 보육의 공공성의 개념
⧠ 공공성의 제 요소들을 ‘보육의 공공성’의 개념에 함축하는 것은 어 려운 일이나, 다음과 같이 정의하여 봄. ○ 보육의 공공성은 ‘아동의 발달과 일-가정 양립을 지원하기 위하 여 보육서비스를 필요로 하는 모든 아동과 가족들에게 국가와 사 회의 공동 노력으로 그것을 권리로서 보장하고 공공의 이익을 도 모하는 것’으로 정의함.Ⅴ. 우리나라 보육의 공공성 분석
1. 보육정책의 배경과 개요
가. 보육정책과 사회아젠다
⧠ 한국사회는 여성의 일-가정 양립의 곤란, 저출산의 위기, 고령화의 위기에 직면해 있음. ⧠3대 정책 아젠다와 보육정책을 통한 공공의 이익을 살펴봄. ○ 앞에서 제시한 세 가지 주요 문제의 고리에는 ‘여성 - 고용 - 출 산과 육아’ 문제가 있음. 이를 해결하기 위해 보육정책에 투자함. ○ ‘일-가족 양립 지원’, ‘경제적 육아부담의 경감’, 그리고 ‘미래시 민의 건전 육성’은 보육정책에 대한 사회적 기대인 동시에 보육 서비스에 대한 공공적 접근의 근거가 되고 있음.14 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안
나. 보육정책의 개요
⧠ 정책 목적과 책임 ○ 영유아보육법은 보육서비스가 모든 영유아와 그 가족을 위해, 모 든 국민과 정부의 공동의 노력으로 이루어야 하는 과제임을 천명 함. 즉, 보육서비스는 공공서비스로 제공되어야 함. ⧠ 정책의 주요 내용 ○ 영유아보육사업의 핵심은 영유아에게 보육서비스를 제공하는 것임. ○ 정부는 이를 위해 보육시설을 확충하고, 비용부담 없이 보육시설 을 이용할 수 있도록 지원하며, 보육시설이 목적에 충실하게 운 영될 수 있도록 지도감독을 하고, 국민에게 필요한 정보를 제공 해야 함.2. 급여체계의 공공성 분석
가. 급여로서의 ‘보육서비스’의 내용
⧠ 보육시설에서의 서비스는 영유아보육법 의한 법정 보육서비스와 비 법정의 특별활동으로 이루어져 있음. ⧠ 법정 서비스는 표준보육과정(2007년 제정)에 따라 제공됨. 2012년 부터는 만5세 영유아에게 보육․교육 통합과정(누리과정)이 실시됨. 법정 서비스 중 보호서비스 영역과 관련된 건강, 안전, 영양의 표준 화는 상대적으로 약함. ⧠ 비 법정 활동인 특별활동은 표준보육과정 이외의 활동프로그램으로, 대개의 경우 부모의 추가 부담으로 진행함.나. 급여로서의 ‘보육료 지원’의 내용
15 요 약 ⧠ 보육료 지원 사업의 종류는 다음과 같은 것이 있음. ○ 만0~4세아 보육료 지원, 만5세아 무상보육, 맞벌이 가구 보육료 지원, 장애아 무상보육, 다문화가구 자녀 보육료 지원(무상보육), 방과후 보육료 지원, 시간연장형 보육료 지원, 야간보육료 지원, 24시간 보육료 지원, 휴일보육료 지원, 시간제 보육료 지원이 있 으며, 이외 민간보육시설에 지원되는 기본보육료가 있음. ⧠ 보육료 지원의 특징은 다음과 같음. ○ 소득을 기준으로 소득하위 70%이하를 지원 대상으로 하며(만0~5 세), 이들에게 1일 12시간에 해당하는 보육료를 전액 지원함. ○ 이외 장애아와 다문화가족에 대한 무상보육은 국가가 장애아와 다문화 가족에 대한 보육을 전적으로 책임지고 있다는 표현임.
다. 급여체계에 대한 공공성 평가
1) 공동선(공공의 이익) ⧠ 아동의 건전한 성장과 발달 ○ 표준보육과정으로 교육서비스 부문은 잘 되어 있으나 보호영역의 표준화가 약함. 비 법정 특별활동은 그 양과 내용이 아동의 성장 과 발달에 적합하지 않음. ⧠ 경제적 부담의 경감 ○ 소득하위 70%이하 가구에 대한 보육료 100%지원은 실제로는 정부지원단가를 기준으로 하고 있어 민간시설 이용시 추가 부담 이 있음. 또한 맞벌이 가구와 다자녀 가정에 대한 지원이 소극적 임. 한편, 국가의 책임 영역을 넘어서는 과도한 지원이 부분적으 로 나타남. ○ 현 보육료 지원사업은 공공재정의 막대한 투입을 하고 있으나, 투입대비 정책의 실행은 공공의 이익을 최대화시키지 못함.16 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 ⧠ 일과 가정의 양립 지원 ○ 보육사업의 목적, 우선순위, 보육료 지원 등을 보면, 일-가정 양 립을 효과적으로 지원 하지 못하고 있음. 2) 권리성 ⧠ 보육 욕구와 권리보장의 관계 ○ 필자는 보육서비스의 대상자 선정 시 기반이 되어야 하는 대표적 욕구(또는 결핍)를 아동발달 욕구, 육아시간 결핍, 소득결핍, 육아 역량 결핍으로 구분함. 정부 개입을 통해 각각의 욕구를 해결하고 아동 발달권, 부모의 노동권, 부모의 돌봄권을 보장해 주어야 함. ⧠ 현 보육서비스는 욕구-권리-급여(서비스)의 연계 차원에서 볼 때, 과 도한 급여와 부족한 급여, 그리고 부적절한 급여가 동시에 존재함. ○ 상위소득 30%를 배제하는 문제, 낮 시간 동안 돌봄이 가능해도 국가가 12시간 보육을 무상으로 제공하는 문제, 육아역량이 부족 한 가구를 위한 서비스 부재의 문제, 양육수당의 문제를 지적함. 3) 평등성 ⧠ 서비스 이용 기회의 형평성과 우선순위 ○ 서비스 이용 기회의 형평성을 보장하기 위해 우선순위가 중요함. 현재는 보육 욕구가 아닌, 공공부조와 같이 ‘소득’을 우선적 기준 으로 적용하는 오류를 범함. ⧠ 비용부담의 형평성과 보육료 지원 ○ 영유아보육법에 의한 지원사업의 할당기준을 제시함. 제1기준은 이용 여부, 제2기준은 아동 특성(장애아, 다문화 가정), 제3기준 은 소득, 제4기준은 부모 취업임. ○ 미이용 가구에 대한 양육수당, 장애아와 다문화가정 자녀에 대한 지원, 소득기준과 부모취업기준의 적용 등에서 나타나는 비용부
17 요 약 담의 형평성의 문제를 지적함. 4) 공개성 ⧠ 보육시설 대한 정보 공개가 미약하고, 보육시설도 개방적이지 않음. 5) 투명성 ⧠ 서비스 제공과정이나 보육료 지원 대상자 선정과 지원에서 투명성이 필요함. 운영의 투명성, 비용지원 과정에 일부 문제가 있음. 6) 참여성 ⧠ 보육서비스와 비용의 결정과정과 운영에 참여가 필요함. 보육시설운 영위원회 등이 중요한 역할을 하여야 하나 기능이 미흡함.
3. 전달체계의 공공성 분석
가. 보육서비스 공급체계
1) 보육시설의 유형과 공급 현황 ⧠ 보육시설의 유형을 공공부문과 민간부문으로 나누고 보육시설유형별 공공성-영리성 성격을 파악함. 2010년 기준 공공보육시설은 5.3%임. 비영리를 포함해도 9.2%임. 2) 보육인력의 배치와 공급 현황 ⧠ 서비스 공급 기반은 보육시설에 적정 인력을 배치하는 것까지 포함 됨. 법에 따라 필요 인력을 보육시설에 배치하여야 함. 정부지원시설 의 근무환경이 상대적으로 좋은데, 총 보육인력 중 국공립보육시설 에 9.2%, 법인보육시설에 7.6%가 있음.18 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안
나. 보육서비스 관리체계
⧠ 보육서비스 관리는 공급 및 운영관리, 인력 관리, 서비스 질 관리로 구분할 수 있음. ○ 보육시설 공급 및 운영 관리는 민간시설 설치 인허가와 지도감독 등을 통해서 하고 있음. ○ 보육인력 관리는 자격관리, 보수교육, 부적절한 행위에 대한 법적 조치로 하고 있음. ○ 보육서비스 질 관리는 평가인증제도로 함. 2005~2011년 8월까지 인증률은 70%에 불과함.다. 전달체계에 대한 공공성 평가
1) 공동선(공공의 이익) ⧠ 공동선을 달성하기 위해 가장 적합한 보육시설의 유형은 국공립보육 시설과 직장보육시설로 나타남. 이에 따르면 국공립과 직장보육시설 이 많을수록 보육의 사회적 책임을 수행하기에 적절함. ○ 그러나 상대적으로 좋은 환경은 국공립보육시설에서 수용할 수 있는 능력은 전체의 9.9%에 불과함. ○ 민간시설 관리도 공공성 확보에 중요함. 이윤 동기가 커지면서 매매시 권리금이 거래되고 있는데, 보육서비스를 상업화시키는 것임. ⧠ 국공립보육시설의 보육인력이 전문성, 고용 안정성, 노동 조건이라는 세 측면에서 우수함. 민간보육시설 환경은 좋지 않음. ○ 국공립보육시설을 통해 나은 근로환경에서 일하는 비율을 높이는 동시에 민간시설 보육교사의 근로환경 개선도 필요함.19 요 약 2) 평등성 ⧠ 지역별 보육시설 접근의 형평성 ○ 보육기반의 공공성에서 지자체별 차이가 나타남. 농어촌, 중소도 시의 공공보육시설의 비율을 높이기 위해서는 재정자립도가 낮은 지역에 대한 방안도 함께 강구되어야 함. ⧠ 지역별 보육 인력 배치의 형평성 ○ 영양과 건강이라는 보육서비스의 핵심 부분을 담당하는 영양사, 간 호사, 취사부 인력의 분포 현황을 살펴본 결과, 지역별 편차가 큼. ○ 보육시설의 ‘보호’적 기능을 강화하기 위해 지역별 균형배치가 필요.. 3) 권리성 ⧠ 공공보육시설에 대한 접근권 ○ 공공보육시설에 대한 접근성은 광역자치단체별, 기초자치단체별 차이가 큼. 수요자 입장에서 공공보육시설 접근권이 불평등함. ⧠ 특수 보육시설 등에 대한 접근권 ○ 시간연장형 보육, 장애아보육 등 부가서비스의 공급이 원활하지 않음. 지방정부는 특수보육시설의 공급계획도 고려해야 함. 4) 공개성 ⧠ 보육시설에 대한 세부적인 정보공개가 없어 수요자들의 의사결정을 충 분히 지원하지 못함. 5) 투명성 ⧠ 인력부족으로 지도감독이 잘 안됨. 투명성과 관련하여 많은 문제가 제기됨. 보조금 부정수급 사례가 증가하고 있음. 6) 참여성
20 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 시설운영비 = 중앙정부 직접 보조금 + 광역 및 기초자치단체 보조금 + 보육료(보육료 지원+ 수익자 부담) + 기타 경비(입소료, 현장학습비) + 특별활동비 + 보육시설 잡부금 ⧠ 보육시설운영위원회는 참여성을 보장하는 장치이나, 현재 40인 미만 보육시설은 운영위원회를 설치하지 않아도 된다고 허용함. 운영위원 회가 있는 곳도 형식적으로 운영되는 경우가 많음.
4. 재정체계의 공공성 분석
가. 정부의 보육재정
⧠ 우리나라에서 보육과 유아교육에 투입하는 예산은 총 6조5천5백만원 으로 GDP의 0.62%를 차지함(2010). 보육예산은 GDP의 0.47%임. ⧠ 중앙정부의 보육사업 예산은 최근 5년간 3배 증가함. 예산 지출은 공급 측면 지원(보육시설 운영비 지원 등)은 16%, 수요측면 지원(보 육료, 양육수당)이 82%임. ⧠ 지방정부의 보육사업 예산은 지방자치단체의 재정자립도나 정책 의 지, 정책 요구 등에 따라 그 규모가 다름. 지방정부는 국가사업의 일 부를 부담하는 동시에 자치단체가 예산의 100%를 부담하는 특별사 업을 실시하고 있는데, 규모는 국고사업비의 15.3%임. ○ 지방정부 예산 규모의 편차가 큼. 국고사업대비 비율로 비교하면 서울은 40.9%에 이르지만, 광주는 4.0%에 불과함.나. 보육시설의 총 운영 수입
⧠ 보육시설 운영비 총액은 다음과 같이 구성되어 있음.21 요 약 ⧠ 국고 직접 보조금 ○ 국공립 및 법인보육시설, 영아전담시설 등 정부지원시설에 지원 하는 운영비(인건비), 민간시설에는 지원하는 기본보육료와 교재 교구비 지원 등이 포함됨. ⧠ 보육료(보육료 지원 + 수익자 부담) ○ 보육시설 수입에 가장 중요한 부분으로 아이사랑카드를 통해 정 부가 지원하는 지원금의 비중이 큼. 일부 수익자 부담이 있음. 기 본보육료는 관점에 따라 시설지원으로 또는 보육료 지원으로 보 기도 함. ⧠ 지방정부 보조금 ○ 지방정부에 따라 그 규모가 다름. 지방정부 보조금 대부분이 보 육시설 운영에 직간접적으로 지원됨. ⧠ 기타 경비: 입소료, 현장학습비, 특별활동비 ○ 이용자가 부담해야 하는 기타 경비로 시․도별 수납 한도액에 차 이가 있음. 특별활동비에 대한 부담이 증가하고 있음. ⧠ 기타 잡부금이 있음. 보육시설에서 수납하는 각종 현물과 현금인데, 정부가 인정하지 않는 부분임.
다. 재정체계에 대한 공공성 평가
1) 공동선(공공의 이익) ⧠ 보육재정은 크게 증가하고 있지만 그 분배에서는 공공선과는 거리가 있음. 공공의 이익에 부합하는 재정 지출 구조가 요구됨. 2) 권리성 ⧠2010년 현재, 정부 부담과 보호자 부담은, 보육서비스의 경우 64 : 36의 비율임. 저렴한 비용으로 이용할 권리를 증진시키기 위해 정부22 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 의 재정 부담을 확대할 필요가 있음. 3) 평등성 ⧠ 지역에 따라 보육아동에 투입되는 예산 총량에 큰 차이가 있어 지역 별로 보육이 불평등하다는 것을 시사해 주고 있음. 4) 공개성 ⧠ 정부지원시설이 아닌 민간시설들은 예산과 결산의 공개를 하지 않 는데, 무상보육 확대로 운영비 대부분이 정부보조금으로 운영되는 곳에서 예‧결산을 공개하지 않는 것은 공공성의 맥락에서 문제가 있음. 5) 투명성 ⧠ 과거와 비교하여 보육시설 예산의 투명성을 위한 노력을 하고 있으 나 그 실행 효과에 있어서는 여전히 미흡함. 재무회계 규칙으로 일 부 개선되었으나 형식적으로 운영되는 경우도 있음. 6) 참여성 ⧠ 보육시설운영위원회 운영이 미흡하고, 또한 위원회의 기능이 ‘심의’ 기능이 아닌 ‘보고’를 받는 것이므로 그 기능이 약함. 특히 특별활동 비 심의를 위해 적극적인 참여가 요구됨. ⧠ 예‧결산 공고과정에서 현재 민간보육시설이 제외되어 있고, 지방정부의 역할도 ‘공고’의 과정만 거칠 뿐 승인 또는 자문과정을 거치지 않음.
Ⅵ. 보육의 공공성 강화를 위한 정책 방안
1. 공공성 강화 방안의 체계
23 요 약
가. 비전과 목적
⧠ 보육의 공공성 확보를 통한 국가책임의 실현이라는 비전 설정이 필요. ⧠ 보육정책 목적과 공동선과의 관계를 다음과 같이 표현함. ○ 아동의 성장과 발달 지원으로 건전한 미래시민 육성 ○ 경제적, 비경제적 육아부담을 완화하여 저출산 문제 해결에 기여 ○ 일-가정 양립 지원으로 국가 경제력 향상나. 사업 영역
⧠ 사업 영역을 급여체계 영역, 공급체계 영역, 재정체계 영역, 관리체 계 영역으로 구분함. 전달체계를 공급체계와 관리체계로 이원화함.다. 방향
⧠ 공공성 강화 방안의 방향으로 다음과 같이 제시함. ○ 아동보육에 대한 정부의 책임성 제고 ○ 공동선의 추구 ○ 아동과 가족의 권리 보장 ○ 사회가 합의하는 기회와 결과의 평등 ○ 공공성의 거버넌스 확립(공개성, 투명성, 참여성) 라. 주요 전략(영역 목표) ⧠ 영역별 전략(목표)을 다음과 같이 제시함. ○ 급여체계: 최적의 국가책임 보육의 실현 ○ 공급체계: 보육서비스 공공인프라의 확충 ○ 재정체계: 재정 확대와 합리적 분배구조의 확립24 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 ○ 관리체계: 보육의 공공관리체계의 확립
2. 급여체계 방안: 최적의 국가책임 보육의 실현
⧠ 주요 과제로 다음과 같이 제안함. ○ 보육서비스 표준화와 의무 적용 ○ 보육욕구연계 국가책임 보육서비스의 차등화 ○ 보편적 무상보육의 실현과 차등 적용 ○ 서비스 이용의 우선순위 변경과 의무 적용 ○ 취약아동에 대한 포괄적 보육서비스 지원 ○ 지역사회기반 가족육아지원 사업 ○ 양육수당 폐지와 아동수당 도입 검토 ○ 특별활동 폐지와 특성화 지원3. 공급체계 방안: 보육서비스 공공인프라의 확충
⧠ 주요 과제로 다음과 같이 제안함. ○ 국공립보육시설 확충과 지역별 균형 배치 ○ 민간시설 공급의 관리 ○ 자율형, 공공형 시범사업 폐지와 민간보육시설의 국공립 전환 ○ 공공보육시설 확충 위한 기업 등의 참여 유도 ○ 지역육아지원센터의 설치 ○ 지역단위 보육인프라 통합 계획과 관리 ○ 보육인력 배치 기준의 광역화 ○ 보육인력의 전문성 강화4. 재정체계 방안: 재정 확대와 합리적 분배구조의 확립
25 요 약 ⧠ 주요 과제로 다음과 같이 제안함. ○ 보육재정의 확충과 공급측면 투자의 확대 ○ 표준보육비용의 산출 ○ 아동1인당 보육비용 지원의 합리화 ○ 수익자부담금 수납 및 보육비용 지원시스템 변경 ○ 보육시설 재정지원의 합리화 사업 ○ 보육사업 국고-지방비 분담률 조정 ○ 육아지원 유사사업과의 중복급여 조정 ○ 보육인력의 사회보장 강화
5. 관리체계 방안: 보육의 공공관리체계의 확립
⧠ 주요 과제로 다음과 같이 제안함. ○ 공공관리기구 설립과 공무원 적정 배치 ○ 지역사회 보육․교육 민-관 협의체 구성 ○ 부모돌봄포럼 운영 ○ 보육시설평가인증의 의무화 ○ 보육시설 및 서비스 정보 공개 확대 ○ 보육예산 참여 및 보육시설 재정 투명성 확보 ○ 보육시설운영위원회 운영의 의무화 ○ 보육모니터링단과 보육옴부즈만 운영 ○ 지역거점보육시설 클러스터 관리: 보건, 영양, 안전, 복지의 통합 ○ 국공립보육시설 운영주체와 인력 관리K I H A S A
01
서 론
29 Ⅰ 서 론
Ⅰ. 서 론
1. 연구 목적과 내용
가. 연구 목적
저출산 고령화는 2000년대 중반 국정 아젠다로 추진되어 왔으며, 이 러한 문제 해결의 주요 방법으로 보육정책에 투자가 이루어져 왔다. 2000년대 중반, 보육정책의 주요 방향은 보육의 공공성이었고, 공공성 은 보육분야 투자의 주요 근거가 되어 왔다. MB정부 이후, 보육에 대한 투자는 지속적으로 이루어지고 있으나, 공공성을 더 이상 보육정책의 목표로 삼고 있지 않으며, 민간부문의 활 성화를 주요 정책으로 하고 있다. 보육정책에 대한 투자에도 불구하고, 투자 대비 보육의 공공성 달성 정도에 대한 평가는 낮은 편이다. 보육 의 공공성에 대해 정부의 재정적 ‘투자’를 일차적 과제로 접근해 왔지 만, 투자 대비 효과가 낮다는 것을 고려한다면 보육의 공공성에 대한 재접근이 필요하다. 더욱이 사회적, 정치적으로 보편적 복지나 무상보육 이 화두가 되고 있는 시점이어서 향후 보육정책의 방향을 심각하게 고 민해 보아야 할 때이다. 향후 1~2년 안에 수립되는 정책들이 우리나라 보육정책으로 고착될 가능성이 크기 때문이다. 이 연구의 목적은 보육정책의 공공성이 무엇인지에 대해 그 개념과 구성 요소를 확인한 후, 우리나라 보육정책을 공공성이란 측면에서 평30 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 가한 후 공공성 강화를 위한 구체적 정책 방안을 제시하는데 있다.
나. 연구 내용
연구 내용은 공공성과 보육의 공공성에 대한 개념적 접근, 우리나라 보육정책의 공공성 평가, 그리고 공공성 강화를 위한 제안으로 크게 네 가지 영역으로 구성되어 있다. 첫째, 공공성의 개념을 제 학자들의 견해를 통해 분석할 것이며, 공 공성의 개념을 구성하는 요소들을 찾을 것이다. 둘째, 보육사업에서 공공성이 어떻게 사용되고 있는지를 제 학자들의 견해와 중앙 및 지방정부의 정책을 통해 찾아볼 것이다. 그리고 보육의 공공성 분석을 위해 구성 요소를 제안할 것이다. 셋째, 우리나라 보육정책의 공공성 수준을 분석할 것이다. 크게 급여 체계, 전달체계, 재정체계로 구분할 수 있지만, 관리의 중요성을 강조하 기 위해 전달체계를 다시 공급체계와 관리체계로 구분할 것이다. 넷째, 우리나라 보육의 공공성 강화를 위한 구체적 방안들을 제안할 것이다.2. 연구 방법과 한계
가. 연구 방법
1) 문헌연구 공공성의 개념에 대한 이론적 접근, 우리나라 보육정책과 공공성과의 관계 등을 분석하기 위해 문헌을 검토하였다.31 Ⅰ 서 론 2) 전문가 델파이조사 보육전문가와 실무자 등을 대상으로 2회에 걸친 델파이조사를 실시하 였다. 델파이조사의 내용은 ‘공공성의 구성 요소’와 ‘보육의 공공성을 위한 구성 요소’, 그리고 ‘보육의 공공성 강화를 위한 의견’ 등이다. 1 차 조사는 개방형 질문으로 이루어졌으며, 2차 조사는 1차 의견을 정리 하여 체계화 한 다음 의견을 재 수렴하는 과정으로 이루어졌다. 델파이조사 대상자는 보육정책과 관련이 있는 학계 전문가와 전문가 중 20명을 대상으로 하였으며, 그 중 응답자는 12명이었는데 응답자의 특성은 〈표 Ⅰ-1〉과 같다. 조사는 2011년 7~8월 두 달에 걸쳐 진행 되었다. No. 전공분야 성명 소속 1차 응답 2차 응답 비고 1) 1 연구:보건 김일옥 대학교 ○ ○ 표준보육과정: 건강 2 연구:복지 김종해 대학교 ○ ○ 중앙보육정책위원 3 연구:여성 이숙진 연구소 ○ ○ 고령화및미래사회위원회‘2차 육아지원정책방안’ 4 연구:보육 이 옥 대학교 ○ ○ 육아정책개발센터장‘1차 육아지원정책방안’ 5 연구:노동 장지연 노동정책 연구원 ○ ○ 일-가정양립 연구 6 연구:가족 장혜경 여성정책 연구원 ○ ○ ‘2차 건강가정기본계획’ 7 연구:아동 복지 최은영 대학교 ○ ○ 보육정책 성과 평가 8 여성단체 차옥경 여성단체 ○ ○ 복지국가와 돌봄포럼 9 공무원 윤재석 광역자치단체 ○ ○ 국공립보육시설 확충 10 보육현장 김성희 어린이집 ○ ○ 보육시설연합회 활동 11 보육현장 박숙자 보육관련 전문기관 ○ ○ 보육시설평가, 자격관리 12 보육현장 이창미 육아지원 전문기관 ○ ○ 정보센터장,육아지원사업 비고: 1) 보육정책과 관련 응답자들이 기여한 주요 내용임. 〈표 Ⅰ-1〉 델파이조사 응답자의 특성
32 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 3) 자문회의 연구의 방향성과 방법, 그리고 정책 방안에 대한 연구자와 현장 전문 가들의 의견을 수렴하였다. 4) 국외 자료 수집 선진국가의 보육정책을 통해 시사점을 찾기 위해 영국과 스웨덴의 보 육현장을 방문, 자료를 수집하였다. 영국은 전통적으로 보육에 대한 국 가 책임이 약했지만 ’90년대 후반부터는 보육에 대한 국가전략을 수립 하여 추진해 오고 있다. 스웨덴은 국가책임의 보육을 실천하는 가장 대 표적인 국가이다.
나. 연구의 한계
이 연구는 ‘공공성’의 측면에서 보육정책을 평가하고 정책 방안을 모 색하는 것이기 때문에 보육사업의 모든 부문을 다루고 있지는 않다. 또 한 보육정책은 아이돌보미사업, 유아교육사업, 육아휴직 등과 밀접한 관 계가 있지만, 이 연구에서는 보육정책을 중심으로 접근하고 있다. 추후 관련 정책과의 통합적 접근도 필요하다. 또한 방과후 보육사업이 사회 적으로 매우 중요한 시점이지만, 이 연구는 영유아 보육에 초점을 맞추 고 있다는 한계가 있다. 용어와 관련하여, 보육시설과 보육시설종사자의 명칭이 영유아보육법 개정으로 어린이집과 교직원으로 변경되었으나 이 연구에서는 보육시설, 보육인력이라는 용어를 주로 사용하고 있다.K I H A S A
02
공공성에 대한 이론적 접근
35 Ⅱ 공 공 성 에 대 한 이 론 적 접 근
Ⅱ. 공공성에 대한 이론적 접근
1. 공공성의 개념
공공성이란 개념은 여러 분야에 걸쳐 쉽게 접하는 용어이다. 보육의 공공성, 교육의 공공성, 의료의 공공성, 언론의 공공성, 통신의 공공성, 예술의 공공성 등이란 말을 접하게 되지만, 공공성에 대해 뚜렷하게 설 명하지는 않는다. 공공성의 개념은 사회적, 시대적, 학문적 배경 등에 따라 다르게 사용되고 있어 공공성의 개념을 명확히 정의하기도, 합의 하기도 힘들다. 조한상(2009)은 “공공성이라는 말을 사용하고 있는 일반 시민들 사 이에, 심지어 학자들 사이에도 그 의미에 대한 최소한의 명시적 또는 묵시적 합의가 존재한다고 말하기 어렵다”고 말한다. 공공성을 ‘욕구해 석의 정치’로 표현하는 사이토 준이치(2009:80-81)의 견해 역시 공공성 에 대한 개념 정의의 어려움을 말해 준다. 그는 공공성의 내용이 무엇 인가 하는 논의는 공론 영역에서의 토론과 의사소통을 통해서 매순간 다시 논의되며 재구성되어야 하는데, 이를 ‘욕구해석의 정치’라고 표현 하였다. 그는 “어떤 필요나 욕구를 공공적으로 대응해야 할 것인가, 아 니면 개인/가족 등에 의해서 사적으로 충족되어야 할 것인가를 둘러싼 투쟁이 있는데 공공성은 이러한 ‘욕구의 정의’를 둘러싼 투쟁의 차원을 포함하고 있다”고 말한다. 신정완(2007:49)은 공공성이란 용어에 대한36 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 집착에서 벗어날 필요가 있다고까지 말한다. ‘공공성이라는 용어는 학문 적으로도 실천적으로도 명확하게 정의하기 어려운 개념이다. 의미가 너 무 포괄적이어서 모호하게 느껴지기도 하도 정서적으로도 또렷한 이미 지나 느낌을 지니기 어려운 개념이다’고 한다. 공공성 개념에 집착하지 않되, 공공성에 대한 담론은 필요하다는 입장이다. 비록 공공성의 개념 정의가 어렵고 욕구해석의 정치일 수 있으나, 여러 학자들의 견해 등을 통해 공공성의 본질을 찾아가는 노력은 중요하다. 공공성의 개념은 공적인 것과 사적인 것을 구별하는 특성들을 찾는 것을 통해 구체화될 수 있다. Benn & Gaus(1983)는 공공성의 개념을 접근성, 주체, 이익에서 찾는다. 공간, 활동, 정보, 자원 등에 사람들이 접근 가능한 정도가 클수록 공공성이 크고(접근성), 공직자로서 활동하 는 경우(주체), 공익을 추구할 때(이익) 공공성을 갖는 것으로 본다(임 의영, 2010 재인용). Haque(2001)는 공공성을 첫째, 공과 사를 구분하 는 기준들(불편 부당성과 공개성, 평등과 대표성, 독점성과 복잡성, 사 회적 영향력 등), 둘째, 수혜자들의 수와 범위(공적 소유의 범위 및 시 민권의 성격), 셋째, 공공서비스가 사회에서 수행하는 역할의 비중, 넷 째, 공적 책임에 순응하는 정도(입법부, 사법부, 여론, 이익집단, 미디어 등에 의한 통제와 사회경제적 요소들을 반영하는 정도), 다섯째, 공공서 비스의 진정성, 리더십, 반응성에 대한 공적 신뢰의 정도에 따라 공공성 의 수준이 달라진다고 보고 있다(임의영, 2010 재인용). 국내 학자 중 소영진(2003)은 전체 또는 다수에 관한 일, 권위, 정부, 전유 불가능성, 이타성 또는 공익성을 제기하고 공익성을 공공성 개념 의 핵심 내용으로 상정하며, 임의영(2003)은 정부 관련성, 공중성, 공식 성, 공익, 접근 가능성과 공유, 개방성과 공지성을 공공성의 특성으로 제시한다. 또한 백완기(2007)는 정부 관련성, 정치성, 공개성, 공익, 공 유, 공정, 인권을 공공성의 핵심 내용으로 제시하고 있다. 나병현(2002)
37 Ⅱ 공 공 성 에 대 한 이 론 적 접 근 은 국가 관련성, 공동체 관련성, 공개성, 공익성을, 소영진(2008)은 실 질적·내용적 정의(평등, 정의 등)와 형식적ㆍ절차적 정의(민주주의: 개방 성, 보편성 등)로 구분하여 제시한다. 또한 이승훈(2010)은 가시성, 개 방성, 행위자의 지위에 따른 구분, 공적인 이익을 중요시 한다. 학자 구성 요소 Haque(2001) 공사구분의 각종 기준들의 정도(불편 부당성, 개방성, 평등성과 대 표성, 독점성과 복잡성의 정도), 서비스 수혜자의 구성(더 많은 사 람), 소유권의 형태나 시민들의 참여권한의 정도 나병현(2002) 국가 관련성, 공동체 관련성, 공개성 소영진(2003) 전체 또는 다수에 관한 일, 권위, 정부, 전유 불가능성, 이타성 또 는 공익성(공익성이 핵심) 임의영(2003) 정부 관련성, 공중성, 공식성, 공익, 접근 가능성과 공유, 개방성과 공지성 백완기(2007) 정부 관련성, 정치성, 공개성, 공익, 공유, 공정, 인권 소영진(2008) 실질적ㆍ내용적 정의(평등, 정의 등) 형식적ㆍ절차적 정의(민주주의: 개방성, 보편성 등) 이승훈(2010) 가시성, 개방성, 행위자의 지위에 따른 구분, 공적인 이익 〈표 Ⅱ-1〉 공공성의 구성 요소에 대한 제 학자들의 견해 몇몇 학자들의 견해를 구체적으로 살펴보자. 먼저, 나병현(2002: 551-552)은 공공성의 의미를 세 가지로 구분한다. 첫째, 국가와의 관계 성이다. 민간의 사적 활동에 대별되는 국가가 법이나 정책 등을 통하여 국민에 대하여 행하는 활동의 특성을 의미하는 것이다. 둘째, 모든 사람 에 대한 공통성이다. 특정한 개인에 관한 것이 아니라 모든 사람에 관 계된 공통의 것이라는 의미이다. 특정한 이해관계에 치우지지 않고 공 정하다는 긍정적 의미를 갖는 반면, 권리의 제한이나 인내를 요구하는 집합적인 힘 혹은 개성의 신장을 억압하는 불특정 다수의 압력이 있음 을 뜻하기도 한다. 셋째는 개방성으로 정보공개와 관련된 것이다. 누구 에 대해서도 개방되어 있다는 의미이다. 즉, 누구든 접근하는 것이 거부
38 보 육 의 공 공 성 강 화 를 위 한 정 책 방 안 되지 않는 공간이나 정보 등을 지칭한다. 그는 이러한 세 가지 의미 사 이에서 상호갈등이 나타날 수 있다고 지적하였다. 이승훈(2010:15-16)은 공공성의 개념을 공적인 것의 특성, 곧 공적인 영역의 특성 또는 규범적 속성을 의미하는 것으로 본다. ‘공적인 것’의 의미는 다음과 같은 네 가지 기준으로 발현될 수 있다고 한다. 첫째, 가시성, 즉, 다른 사람들에게 보이고 들리는 것이 공적인 것이다. 둘째, 개방성, 즉, 모든 사람들에게 접근이 개방되어 있는 것이 공적인 것이 다. 셋째, 행위자의 지위에 따른 구분으로서 국가의 관리로서의 행동인 데, 공적 지위에 있는 행위자의 행위는 직접 관련된 사람들의 범위를 넘어서 광범위한 영향을 끼친다는 것이다. 넷째, 집단이나 전체의 이익 과 관련된 것이 공적인 것이다. 백완기(2008:23-27)는 공공성의 개념은 다의적 개념이라고 하며 현 시점에서 논의되고 있는 공공성의 구성 요소들을 다음과 같이 설명한다. 첫째, 정부적(governmental)이다. ‘정부적’에는 중앙정부, 지방정부, 공 기업 등 주체성을 띤 공공기관들을 이야기 한다. 정부의 존재 이유는 시민의 보호에 있다. 둘째, 정치적(political)이다. ‘정부적’이라하면 제 도적이고 공식적인 법적 측면이 강하지만 ‘정치적’하면 자연발생적이고 비공식적이고 과정적이고 타협과 협상적인 성격이 강하다. ‘정치적’은 이러한 공식적 단체를 포함해서 모든 정치단체, 시민단체, 압력단체 등 을 포함하고 있다. 셋째, 공익성(public interest)이다. 공익은 공공성의 중심 개념에 자리 잡고 있지만 공공성 자체는 아니다. 공공성은 다수를 전제로 하고 공익은 다수의 이익을 뜻하기 때문에 양자는 떨어질 수 없 는 관계이다. 넷째, 공유성(publicly shared)이다. 공유성은 물리적인 시 설은 물론 언어, 가치, 규범, 관행 등을 공히 소유되는 것을 이야기 한 다. 공원, 도로, 공기와 같은 공공재는 분할성, 배제성, 전유성 등이 없 는데 이를 재화의 외연성이라고 한다. 언어, 관습, 가치, 규범 등의 공 유현상은 동질성, 응집성, 유기성, 지속성 등을 생성시켜 공동체 생활을
39 Ⅱ 공 공 성 에 대 한 이 론 적 접 근 활성화시킨다. 다섯째, 공정성(fairness)이다. 공정성의 문제는 분배와 절차의 측면에서 논의되고 있는데, 분배 측면에서는 결과로 나타난 나 의 ‘몫’이 공정한가 아닌가를, 절차 측면에서는 결과로 가는 과정과 절 차가 공정하였는가를 따진다. 여섯째, 공개성(open)이다. 개방적이고 투 명하다는 말과 같으며 접근성(access)과 표리관계이다. 접근성이 용이하 면 공개성이 커지고, 접근성이 어려우면 공개성도 줄어든다. 공개성은 물리적 가시성뿐 아니라 사고와 의식의 개방성까지 포함한다. 일곱째, 인권(human right)이다. 공공성의 역사는 인권의 역사와 같이 한다. 사 적 영역이지만 인권문제가 개입될 때에는 바로 공공영역으로 치환되어 버린다. 가정은 대표적인 사적 영역이지만 가정폭력으로 인권이 침해될 때에 바로 공적 영역이 된다. 여덟째, 사영역의 공영역으로의 치환이다. 사적 영역이지만 인권문제가 개입될 때에는 바로 공적 영역으로 치환되 어버리지만, 이러한 현상은 인권문제에만 한정되지 않는다. 자녀의 출산 문제는 부부가 결정하는 사적 영역이지만 저 출산의 심각한 문제는 사 회존립을 위태롭게 함으로써 바로 공적 문제로 치환되어 버린다. 소영진(2008:38-43)은 공공성의 개념이 어떻게 사용되는지를 검토하 면서 공공성의 개념을 찾으려고 노력한다. 공공성은 첫째, 국가(행정)와 공공부문과 관련하여 사용된다. 공공성이란 ‘정부와 관련된 것’이라는 의미인데, 광의로 해석하면 입법, 행정, 사법부와 지방자치단체, 산하기 관, 공기업까지 포함된다. 둘째, 공동체와 관련하여 사용된다. 정부와 같 이 규범적으로 특정된 기관이 아니어도 공동체 전체와 관련된 일은 공 적인 것으로 인식된다. 셋째, 외부의존성으로 설명되기도 한다. Bozemann (1987)은 공-사조직의 법적 구분이 아닌 외부 펀드(fund)에의 의존성을 조직의 공공성의 척도로 채택하고 있는데, 공-사 구분이 무의미해지고 다만 공공성의 크기의 차이만이 의미를 갖게 된다. 넷째, 민주주의를 표 현하는 개념으로도 사용된다. 민주주의를 ‘국민의 뜻에 따라 이루어지는 정치’라고 이해할 때, ‘국민 전체의 뜻’, ‘모든 국민에게 개방된 것’ 등
