공공성을 고려한 도시계획시설의 합리적 공급방향
- 민간참여형 복합이용시설을 중심으로 -
국토연 2007-19 ․ 공공성을 고려한 도시계획시설의 합리적 공급방향
지은이․김상조, 왕광익 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 12월 26일 / 발행․2007년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN․89-8182-497-6
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Ⓒ2007, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2007―19
공공성을 고려한 도시계획시설의 합리적 공급방향 - 민간참여형 복합이용시설을 중심으로 -
Rational Supply Direction of Urban Planning Facility by Public Ownership - Concentrate on Mixed-use Complex of Private Sector Participant -
•
김상조․왕광익․권영상․안용진
연 구 진 연구책임 김상조 책임연구원
연구반 왕광익 책임연구원 권영상 책임연구원 안용진 연구원
외부연구진 김한태 전북도청 서기관 외부원고
(사례분석)
임희지 서울시정개발연구원 연구위원 정동섭 호서대학교 교수
자문연구진(Advisor) 이창수 경원대학교 교수 이원식 건교부 서기관
연구심의위원 박양호 부원장 (주심) 민범식 도시연구실장 이왕건 연구위원 김정훈 연구위원
연구협의(자문)위원 임희지 서울시정개발연구원 연구위원 정동섭 호서대학교 교수
ⅰ
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
최근의 경제 환경 변화에 대처하고 경제·사회기반에 기여하는 공공부문 도시 계획시설의 확충과 정비에 민간사업자의 능력을 활용하고 촉진하기 위한 다양한 방안과 조치를 강구하여 시행하고 있다. 민간자본에 의해 유치되는 공공부문의 도시계획시설은 민간사업자의 수익성의 고려해야 하는 측면도 있지만 공공시설 로서 지역사회 및 경제를 건전하게 발전시키고 지역 교류 등의 촉진에 기여한 것을 목적으로 하여야 할 것이다.
공공부문의 민간의 역할은 계속해서 증가하고 향후 바람직한 참여방안을 도출 하기 위해서는 다양한 측면에서의 역할에 대한 검토와 재정립을 위한 기초 연구 들이 필요로 할 것이다. 철도역사, 버스터미널과 같은 공공의 이익을 위하여 막 대한 투자비가 필요로 하는 대규모 도시계획 시설은 민간의 효율적 경영지혜와 공공의 공익성을 우선시 하는 자세가 함께 녹아서 완성될 때에 지역발전과 이용 자의 편의를 도모할 수 있을 것이다. 한편 국내 항공 및 도로, 자동차 산업의 발 달로 여객과 화물이 이들 교통수단으로 많이 전가되어 매년 많은 재정적자를 면 치 못하고 있는 실정이다. 이러한 가운데 공익성과 수익성을 함께 추구하는 경영 개선의 일환으로 민간자본 유치를 통한 도시계획시설 등을 내부경영체제에서 수 익사업체제로 전환하여왔다.
이를 위해 각종 도시계획 시설들이 민자사업으로 선정되어 활발히 진행되고 있으나 만성적인 투자재원의 부족문제, 사업의 수익성에 대한 불확실성과 같은 실무적인 어려움도 내재하고 있는 것은 사실이다. 이는 효과적이고 체계적인 사 업관리 기술의 부재가 그 원인의 하나라고도 한다. 그러나 최근 민간부문에 의해 투자된 도시계획시설이 사적 수익을 향유하거나 운영함으로써 공공성이 결여되 고 있다는 견해도 있다고 한다. 특히 민간용도의 시설과 복합적으로 이용되는 도 시계획시설의 경우 주변과의 형평성 시비 및 공공 서비스질의 하락 등 다양한 형태로 공공성을 훼손하고 있는 것으로 보고되고 있다. 따라서 이러한 시설들에 대한 공공성 확보수준을 평가하고, 공공성 유지를 위한 공공과 민간부문의 역할 을 재조명하여 합리적 해결 방안을 모색하는 것이 절실하게 요구되고 있는 실정 이다.
이러한 문제점을 고려해서 공공성 측면에서의 도시계획시설 합리적 공급방향 에 대한 연구는 향후 민간자본의 공공분야 적용에 더 많은 기여를 위한 밑거름이 될 수 있은 시사성을 줄 것으로 판단된다. 깊이 있는 연구검토를 위해서 사례연 구를 도와주신 서울시정개발연구원의 임희지 박사님과 호서대학교의 정동섭 교 수님과 연구진 모두에게 감사드린다.
2007년 12월 국토연구원장 최 병 선
ⅲ
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
최근 우리나라에서는 도시계획시설의 수요와 사용의 편의성에 대한 요구가 급 격히 늘어나면서 이에 대한 대응방안으로 시작된 민간자본의 유치는 순기능과 역기능을 동시에 가져다주고 있다. 물론 민간자본의 유치를 통한 경제적 부담을 기업에 이전하고 민간기업의 경영효율성을 적용하는 순기능 측면도 눈에 띄게 돋보이고 있는 것은 사실이지만, 본 연구는 그 역기능에 초점을 맞추어 문제점을 분석하고 이의 개선방안을 제시하고자 한다. 도시계획시설 중에서도 민간참여형 복합이용시설을 중심으로 연구를 진행한 바, 해당 시설의 공공성을 분석하고 향 후 개선해야할 과제와 방향을 제시하기 위해 노력하였다. 이를 위해 이론의 검 토, 관련 담당자와의 심층면담, 이용객만족도조사 등 다양한 방법을 통하여 이용 실태와 합리적 공급방향을 검토하였다.
도시계획시설은 공공성과 외부경제성이 높아 자율적인 시장경제를 통해서는 공급이 어렵기 때문에 1970∼80년대까지는 대부분 공공에서 공급하여 왔다.그러 나 급속한 도시화의 진행으로 도시인구의 증가와 함께 도시계획시설에 대한 수 요 또한 폭발적으로 증대하였음에도 불구하고, 공공재정이 빈약한 관계로 이를 원활하게 공급하는데는 한계를 보여 왔다. 이에 따라 공공에서는 수익사업을 보 장하는 대가로 민간부문에 의한 도시계획시설을 공급하도록 유도하고 있다. 최 근 ‘민간건축 후 공공임대방식(BTL : Build-transfer-lease)’ 등 다양한 수법이 도입 되면서 문화·복지, 환경부문에까지 이르기까지 민간부문에 대해 개방하고 있는
실정이다. 이러한 추세는 도시계획시설의 공급확대, 질적 수준향상, 효율적 운영 이 가능하다는 순기능 측면에서 점차 확대되고 있는 실정이다.
그러나 최근 민간부문에 의해 투자된 도시계획시설이 공공에 우선하여 과도하 게 사적 수익을 향유하거나 운영함으로써 공공성이 결여되었다는 비판이 제기되 고 있는 실정이다. 특히 민간용도의 시설과 복합적으로 이용되는 도시계획시설 의 경우 주변과의 형평성 시비 및 공공 서비스질의 하락 등 다양한 형태로 공공 성을 훼손하고 있는 것으로 보고되고 있다. 따라서 이러한 시설들에 대한 공공성 확보수준을 평가하고, 공공성 유지를 위한 공공과 민간부문의 역할을 재조명하 여 합리적 해결 방안을 모색하는 것이 절실하게 요구되고 있는 실정이다.
본 연구의 목적은 민간 단독 또는 공공과의 협력 하에 사적 용도와 복합 개발·
이용하는 도시계획시설의 공급실태를 분석하여 공공성의 수준 정도를 평가하고, 민간참여형 복합이용시설의 공공성을 평가하기 위해서 평가요소 및 평가기준을 도출하고, 이를 평가하여 공공성을 저하시키는 요인을 분석하여, 공공성 확보여 부에 따라 공공성 제고를 위한 공공부문과 민간부문의 역할을 재조정하여 향후 합리적인 도시계획시설이 공급될 수 있도록 방향을 제시하고자 하는 것이다.
공공성 평가 결과를 분석하여 향후 개선해야 할 과제를 도출하고, 민간개발이 불가피한 시설일 경우 공공성 제고를 위하여 개선방향을 제시하고자 한다. 물론 본 연구의 결론이 최적의 대안이라고 장담할 수는 없지만, 이것이 더 나은 발전 방향을 찾고자 하는 연구자나 실무자들에게 하나의 디딤돌이 되기를 희망하며 아쉬운 연구 결과물을 제출하고자 한다.
끝으로 본 연구를 위하여 기꺼이 설문조사에 응해주신 분들과 아낌없이 자문 해주신 자문위원, 외․내부 연구진에게 감사의 말씀을 드린다.
2007년 12월 김상조 책임연구원
ⅴ
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
최근 민간부문에 의해 투자된 도시계획시설이 공공에 우선하여 과도하게 사적 수익을 향유하거나 운영함으로써 공공성이 결여되었다는 비판이 제기되고 있다.
특히 민간용도의 시설과 복합적으로 이용되는 도시계획시설의 경우 주변과의 형 평성 시비 및 공공 서비스질의 하락 등 다양한 형태로 공공성을 훼손하고 있는 것으로 보고되고 있다.
따라서 본 연구의 목적은 이러한 시설들에 대한 공공성 확보수준을 평가하고, 공공성 유지를 위한 공공과 민간부문의 역할을 재조명하여 합리적 해결 방안을 모색하는 것에 있다. 이를 위해 민자역사, 버스터미널, 환승주차장(‘본보고서 제3 장의 연구대상시설의 선정’ 참조)을 사례시설로 선정하고 공공성을 평가하기 위 해 평가의 틀과 평가기준을 도출하였고, 평가기준에 준하여 공급실태를 조사하 였다.
본 연구는 연구의 개요(제1장)을 포함하여 총 6장으로 구성되어 있다.
2장에서는 도시계획시설 및 공공성에대한 주요이론을 고찰하였다. 공공성의 정의와 도시계획적 의미, 도시계획시설의 정의 및 종류, 공급방식 그리고 마지막
으로 공공성과 도시계획시설 공급에 대한 논의를 펼침으로서 연구의 방향을 암 시하였다.
3장에서는 공공성 평가를 위한 틀을 도출하고 평가항목을 도출하였다. 우선 평가지표 및 기준을 도출하기 위하여 도시계획시설의 공공성이란 ‘도시공간을 구성하는 토지와 건축물의 공익적 사용을 위한 사회적 합의점’이라고 정의하고 물리적환경 및 공공서비스 관점에서 평가지표를 설정하였다.
평가항목은 선행연구자들의 유사 관련 연구를 토대로 도출하였으며 물리적환 경관점은 토지이용 측면과 건축환경 측면, 공공서비스 관점은 시설이용객 측면 과 지역사회기여측면으로 구분하여 세부 평가항목을 설정하였다.
구분 세부 평가항목 비고
물리적환경 관점
토지이용 측면
▪주변 토지이용과의 정합성
▪개발밀도의 적정성
▪주변지역에 미치는 교통영향 건축환경
측면
▪시설 복합용도의 적정성
▪외부공간과의 연계성 및 개방성
▪시설물 배치의 효율성과 편의성
공공서비스 관점
시설이용객 편의측면
▪접근성(식별성·타 교통수단과의 연계성) 지역주차장 제외
▪편의시설 등 공용공간의 충분성
▪내부공간의 쾌적성 주차장 제외
지역사회 기여측면
▪지역의 상징성(랜드마크성) 역사에만 적용
▪지역주민을 위한 커뮤니티시설
<공공성 평가항목>
또한 평가항목에 따라 평가방법을 제시하였다. 총 11개의 평가항목중 연구진 에 의한 정량평가는 6개이고 전문가 설문조사 및 이용객 만족도 조사에 의한 정 성평가는 4개, 정량평가와 정성평가가 동시에 진행된 것은 1개이다.
4장에서는 이러한 평가항목에 준하여 사례시설로 선정된 몇 개의 시설을 중심
ⅶ 으로 공급실태와 공공성 평가를 실시하였다.
우선은 공급실태를 중심으로 문제점을 도출하였고 공공성 평가를 통하여 이를 검증하는 작업을 수행하였다. 그리고 최종적으로는 공급실태상 문제점과 공공성 평가 결과를 종합하여 문제점과 그 원인을 도출하였다.
항목별로 이러한 평가결과를 종합분석해 보면 주변 교통에 미치는 영향은 대 체적으로 열악한 것으로 드러났고 주차장과 터미널의 경우 주변지역 대비 과도 한 개발밀도로 개발되는 경향이 있었다. 특히 높이규제 완화가 가능한 주차장의 경우에는 가로경관의 저해도 예상된다.
복합이용시설의 적정성에 대해서는 판매·영업시설 위주의 복합이용이 문제가 있는 것으로 지적하였으며 외부공간과의 연계성 또한 부족한 것으로 분석되었 다. 또한 전면광장 기능의 유명무실 및 관계 단절 등이 문제가 있는 것으로 평가 되었다. 내부동선체계 역시 복잡하고 상업시설 위주로 구축되어 있으며 편의시 설이 다양하지 못함과 동시에 충분하지 않은 것으로 평가되었다. 지역을 대표하 는 상징성이나 랜드마크로서의 역할이 부족하고 지역주민을 위한 커뮤니티 시설 에 대한 배려 또한 부족한 것으로 나타났다.
이외 지역의 도시계획이나 발전전략과의 상충 및 심의과정 불합리, 사업결정 과정상 공공성 배점비율 낮은 것이 문제점으로 지적되었다.
5장에서는 실태조사와 공공성평가 결과를 종합적으로 분석하여 개선과제와 개 선방향을 제시하였다. 민간참여형 복합이용 도시계획시설의 실태분석과 공공성 평가를 통해 도출된 문제점을 바탕으로 제시된 개선과제는 크게 아홉가지 정도로 압축될 수 있다. 이러한 개선과제들을 해결하기 위해서는 다양한 개선방향이 제 시되어야 할 것으로 보이며 이 개선방향들은 크게 운영적인 측면과 물리적 측면 (기준 또는 가이드라인) 두 가지로 구분하였다.
우선 적정복합이용시설용도 다양화방안으로는 지자체의 문화·복지시설이나 또는 지역전략시설과의 복합화를 우선 추진하는 노력이 필요하고, 판매영업시설 이외 정보, 숙박, 업무, 컨베션, 공공시설 등 다양한 시설과 복합화하는 방안을
검토해 볼 필요가 있다. 이와함께 공기업, 지자체, 민간 협력을 통한 재원조달방 안이 마련되어야 할 것이다.
개선과제 개선방향
교통유발 경감 ▪복합이용시설 용도의 다양화
-교통유발시설 가급적 배제 -지역민을 위한 커뮤니티 시
설의 우선 배려
▪공공성 평가 및 심의과정의 합리화
운영적 측면 개발밀도 적정화
복합이용시설의 용도의 재검토 외부공간과의 연계성 강화 시설물배치의 효율성·편의성
▪대중교통위주(TOD)의 체계 유도
▪내외부 동선체계, 시설의 규모, 편의시설 배치의 효율성제고
▪시설물의 상징성이나 랜드마 크성 제고
물리적 측면 편의시설 등 공용공간 충분성
지역의 상징성 제고 지역 커뮤니티 시설 고려 결정과정상 공공성 배점제고
<개선과제에 따른 개선방향>
공공성 평가 및 심의과정의 합리화를 위해서는 지자체의 직접적인 참여를 유 도하여 지역계획과의 정합성을 유지하는 것이 급선무다. 그러기 위해서는 지자 체와의 사전협의, 사업계획서의 공공성 평가 항목중 지역계획과의 정합성 배점 가중, 건축심의기준 강화 등이 이루어져야 할 것이다.
대중교통 위주의 동선체계 유도를 위해서는 대중교통을 위한 교통광장, 입체 적인 환승시스템 구축이 중요하고, 주변 교통을 원활히하고 악영향을 줄이기 위 하여 주차동선의 후면접근로 우선 유도 및 주차진출입 차선 확보, 주차시설 확보 기준의 완화 및 최소화 조치에 대한 검토가 필요하다.
내외부 동선체계, 시설의 규모, 편의시설 배치의 효율성제고를 위해서는 보행 자 중심의 동선체계 및 인접 지역과의 보행네트워크 구축, 철로로 단절된 도시공 간의 통합노력, 시설 내외부에 공개공간 등 오픈스페이스의 위계 있는 배치 등이 우선되어야 할 것이며 다양한 서비스를 제공하는 복합서비스 공간의 기능을 제
ⅸ 고시킬 필요가 있다.
마지막으로 이러한 도시계획시설은 지역의 상징물로서 상징성과 랜드마크로 서의 역할을 할 수 있도록 건축물의 외관이나 기능을 높여야 할 것이다.
6장 정책제언에서는 본 연구에서 제안한 개선방향들을 실행하기 위한 제도적 장치에 대한 방안들을 제시하였다. 첫째, 지자체와의 사전협의 또는 동의제 신설 하여 사업의 초기 구상단계에서부터 협력하도록 하여야 할 것이다. 둘째, 시설용 지를 포함한 주변지역을 지구단위계획(특별설계구역) 수립의 의무지역으로 지정 하여 지역 도시발전의 중심역할을 수행할 수 있도록 하여야 할 것이다. 셋째, 건 축계획심의시 내부시설의 종류, 규모, 배치는 물론이고 도시의 새로운 이미지 창 출을 위한 건축물의 외관·형태 등에 대한 심의를 강화하고 넷째, 이러한 일련의 과정속에서 필수적으로 지역주민의 의견을 수렴하도록 하여야 할 것이다.
￭ 색인어 _ 도시계획시설, 민자역사, 복합버스터미널, 환승주차장, 공공성
￭ 한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 _ B170500
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발 간 사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제 1 장 연구의 개요 ··· 1
1. 연구의 배경 및 필요성 ··· 1
2. 연구의 목적 ··· 2
3. 연구의 범위 ··· 2
4. 연구방법 및 흐름 ··· 4
제 2 장 주요이론 고찰 ··· 7
1. 공공성의 정의 및 도시계획적 의미 ··· 7
1) 공공성의 사전적 의미 ··· 7
2) 공공성의 정의 ··· 8
3) 도시계획적 의미 ··· 9
2. 도시계획시설의 정의 및 종류 ··· 11
1) 이론적 배경 ··· 11
2) 도시계획시설의 정의 ··· 12
3) 도시계획시설의 분류 및 종류 ··· 12
3. 도시계획시설의 공급방식 ··· 15
4. 공공성과 도시계획시설 공급에 대한 논의 ··· 16
제 3 장 공공성평가의 틀 및 항목검토 ··· 19
1. 공공성 평가를 위한 틀 ··· 19
1) 기본방향 ··· 19
2) 공공성 평가와 관련한 선행연구의 검토··· 21
2. 공공성 평가를 위한 항목 ··· 25
1) 물리적 환경측면 ··· 25
2) 공공 서비스 측면 ··· 26
3. 공공성 평가방법 ··· 28
1) 점수화 방법 ··· 28
2) 평가방법 ··· 29
제 4 장 민간참여형 복합도시계획시설의 공급실태 분석 및 공공성 평가 ··· 33
1. 공급실태 분석··· 33
1) 민자역사 ··· 33
2) 주차장 ··· 51
3) 버스터미널 ··· 64
4) 공급실태 종합분석··· 86
2. 공공성 평가 ··· 93
1) 평가개요 ··· 93
2) 평가결과 ··· 93
3) 결과분석··· 94
3. 종합분석··· 96
1) 토지이용··· 96
2) 건축환경 ··· 97
3) 시설이용객 편의 ··· 97
4) 지역사회기여 ··· 98
5) 기타 사업성, 절차 등 ··· 99
제 5 장 개선과제 및 개선방향 ··· 101
1. 개선과제 ··· 101
1) 토지이용 측면··· 101
2) 건축환경 측면 ··· 102
3) 시설이용객 측면 ··· 102
4) 지역사회기여 측면 ··· 102
2. 개선방향 ··· 104
1) 전제 ··· 104
2) 개선방향 ··· 105
제 6 장 정책제언 ··· 117
참 고 문 헌 ··· 121
SUMMARY ··· 125
부록 1. 사례시설 선정 ··· 131
부록 2. 민자역사 관련 자료 ··· 133
부록 3. 환승주차장 관련 자료 ··· 137
부록 4. 여객자동차터미널 관련 자료 ··· 138
부록 5. 공공성 평가 관련 자료 ··· 142
부록 6-1. 사례연구 : 복합역사 ··· 159
부록 6-2. 사례연구 : 복합터미널 ··· 218
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 국토계획법에 의한 기반시설분류··· 13
<표 2-2> 사회기반시설에대한민간투자법에 의한 기반시설분류 ··· 14
<표 2-3> 도시계획시설의 공급방식 ··· 16
<표 3-1> 공공성 인자 및 세부지표명 ··· 21
<표 3-2> 공공성 분석의 틀··· 22
<표 3-3> BTL사업 적격성 평가를 위한 정성적 분석 항목··· 23
<표 3-4> 선행 연구논문의 공공성 평가지표 분석··· 24
<표 3-5> 공공성 평가항목 ··· 27
<표 3-6> 공공성 평가를 위한 선정 사례역 ··· 29
<표 3-7> 역별 이용객현황 및 역무공간 ··· 30
<표 3-8> 평가지표별 평가방법 ··· 31
<표 4-1> 민자역사 개발유형 및 방식··· 34
<표 4-2> 우리나라 민자역사주식회사 현황 (2004년 기준) ··· 35
<표 4-3> 민자역사 재원조달방식 ··· 37
<표 4-4> 민자역사의 용도별 시설종류 ··· 37
<표 4-5> 용산역사 용도별 시설현황··· 40
<표 4-6> 수원 민자역사 용도별 시설현황 ··· 44
<표 4-7> 안양민자 역사 용도별 시설현황 ··· 48
<표 4-8> 안양시 호계동 공영주차장의 경우 사업자 선정기준 ··· 54
<표 4-9> 주차장 사례시설 선정 ··· 57
<표 4-10> 양재동 환승주차장 시설 면적표 ··· 59
<표 4-11> 안양시 평촌 비산동 샤크존 주차장 시설 면적표 ··· 61
<표 4-12> 안양시 호계동 공영주차장 면적표 ··· 64
<표 4-13> 터미널 시설유형 구분 ··· 65
<표 4-14> 기능 및 용도별 세부시설 ··· 66
<표 4-15> 터미널 관련 법률내용 ··· 67
<표 4-16> 터미널 사업 개발유형 구분 ··· 68
<표 4-17> 민간개발시 공공/민간 역할 ··· 68
<표 4-18> 버스터미널 사례시설의 선정 ··· 70
<표 4-19> 용도별 면적현황 ··· 72
<표 4-20> 부대시설 세부용도별 면적비율··· 73
<표 4-21> 연도별 운행노선 및 운행회수 현황 ··· 75
<표 4-22> 용도별 면적현황 ··· 78
<표 4-23> 부대시설 세부용도별 면적비율··· 78
<표 4-24> 임대사업 및 기타사업 현황 ··· 80
<표 4-25> 우편사업 이용현황 ··· 80
<표 4-26> 주차사업 이용현황 ··· 80
<표 4-27> 연도별 손익계산 ··· 81
<표 4-28> 용도별 면적현황 ··· 84
<표 4-29> 부대시설 세부용도별 면적비율··· 84
<표 4-30> 근거법령에 따른 건페율·용적률 현황 ··· 89
<표 4-31> 공급실태분석··· 92
<표 4-32> 공공성 평가 결과 ··· 96
<표 4-33> 종합분석··· 99
<표 5-1> 종합분석 및 개선과제··· 103
<표 5-2> 선진국 주요 역사 복합기능 현황 ··· 106
<표 5-3> 업종별 교통유발 원단위(2001) ··· 107
<표 5-4> 민자역사 주차대수 확보현황 ··· 111
<표 6-1> 공공성을 고려한 복합이용 도시계획시설의 개선방향··· 120
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-2> 연구방법 및 흐름 ··· 4
<그림 3-1> 도시계획시설의 공공성 구성요소 ··· 20
<그림 3-2> 공공성 평가절차 ··· 21
<그림 4-1> 민자역사 사업주관자 선정과정 ··· 35
<그림 4-2> 민자역사 건설절차도 ··· 36
<그림 4-3> 용산역 위치 및 역사 모습 ··· 39
<그림 4-4> 용산역 주변 도로현황 및 체계 ··· 41
<그림 4-5> 용산역 외부공간 모습··· 41
<그림 4-6> 용산역사 평면도 ··· 42
<그림 4-7> 용산역사 단면도 ··· 43
<그림 4-8> 수원역사 전경 ··· 45
<그림 4-9> 수원역사 주변 교통상황 및 접근체계 ··· 46
<그림 4-10> 수원역 전면광장 및 역사내부 ··· 46
<그림 4-11> 수원역사 수유실 및 역사무실 ··· 47
<그림 4-12> 안양 민자역사 위치 및 조감도 ··· 48
<그림 4-13> 안양역사 주변 교통현황 및 접근체계 ··· 49
<그림 4-14> 안양 민자역사 배치도 ··· 50
<그림 4-15> 안양 역사 진입부 및 내부전경··· 50
<그림 4-16> 공영주차장 사업추진절차 (안양시 호계동) ··· 55
<그림 4-17> 서울시 양재역 환승주차장 전경 ··· 58
<그림 4-18> 지상1층 평면도, 지상 3층 평면도 ··· 59
<그림 4-19> 안양시 평촌 비산동 샤크존 주차장 전경 ··· 60
<그림 4-20> 지상1층 평면도, 단면도 ··· 61
<그림 4-21> 안양시 호계동 공영주차장 전경 ··· 62
<그림 4-22> 지상1층 평면도, 단면도 ··· 63
<그림 4-23> 터미널 사업 추진절차 ··· 69
<그림 4-24> 강남고속 버스터미널 광역입지 현황 ··· 71
<그림 4-25 >터미널 승합장 및 대합실 전경 ··· 72
<그림 4-26> 강남고속 버스터미널(호남선) 배치현황 ··· 73
<그림 4-27> 터미널 광역입지 현황 ··· 75
<그림 4-28> 터미널 진입동선 및 측면 조경공간 ··· 75
<그림 4-29> 노외주차장 및 승강장 ··· 76
<그림 4-30> 인천터미널 배치도 ··· 77
<그림 4-31> 터미널 건축물 조감도 및 전경 ··· 77
<그림 4-32> 터미널 내부 대합실 전경 ··· 79
<그림 4-33> 서수원터미널 광역적 입지현황 ··· 82
<그림 4-34> 서수원터미널 배치현황 ··· 82
<그림 4-35> 터미널 전경 맟 주변단지현황 ··· 83
<그림 4-36> 터미널 주변 교통수단 환승체계 ··· 83
<그림 4-37> 터미널 진출입구 전경 ··· 85
<그림 4-38> 실내주요부 전경 ··· 85
<그림 4-39> 터미널 박차장 및 주차장 ··· 86
<그림 4-40> 역사 공공성 평가지표별 중요도·만족도 분석결과··· 95
<그림 5-1> 개선과제에 따른 개선방향 ··· 104
<그림 5-2> 수원역 전면 버스정류장 및 택시대기장소 ··· 109
<그림 5-3> 교토역사 교통광장내 버스정류장 ··· 110
<그림 5-4> 릴 역사 후면의 보행광장 ··· 113
<그림 5-5> 수원 민자역사 수유실과 역무실 ··· 114
<그림 5-6> 역사전면모습 ··· 115
<그림 5-7> 릴레역사(프랑스)의 랜드마크적 형태 ··· 116
제 1 장∙연구의 개요 1
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
연구의 개요
도시계획시설의 양적․질적요구에 대한 부응으로 시작된 민간자본의 유치는 순기능 과 역기능을 동시에 가져다 주었다. 본 연구는 그 역기능에 초점을 맞추고 이를 개선 하고자 시도되었다. 도시계획시설 중에서도 민간참여형 복합이용시설을 중심으로 연 구를 진행한 바, 해당 시설의 공공성을 분석하고 향후 개선해야할 과제와 방향을 제시 하는 것이 본 연구의 목적이다. 본 연구는 이론연구, 담당자 면담, 이용객만족도조사 등 다양한 방법을 통하여 이용실태와 합리적 공급방향을 제시하고자 한다.
1. 연구의 배경 및 필요성
도시계획시설은 공공성과 외부경제성이 높아 자율적인 시장경제를 통해서는 공급이 어렵기 때문에 1970～80년대까지는 대부분 공공에서 공급하여 왔다.
그러나 급속한 도시화의 진행으로 도시인구의 증가와 함께 도시계획시설에 대 한 수요 또한 폭발적으로 증대하였음에도 불구하고, 공공재정이 빈약한 관계로 이를 원활하게 공급하는데는 한계를 보여 왔다. 이에 따라 공공에서는 수익사업 을 보장하는 대가로 민간부문에 의한 도시계획시설을 공급하도록 유도하고 있 다. 최근 ‘민간건축 후 공공임대방식(BTL : Build-transfer-lease)’ 등 다양한 수법이 도입되면서 문화·복지, 환경부문에까지 이르기까지 민간부문에 대해 개방하고 있는 실정이다. 이러한 추세는 도시계획시설의 공급확대, 질적 수준향상, 효율적 운영이 가능하다는 순기능 측면에서 점차 확대되고 있는 실정이다.
그러나 최근 민간부문에 의해 투자된 도시계획시설이 공공에 우선하여 과도하 게 사적 수익을 향유하거나 운영함으로써 공공성이 결여되었다는 비판이 제기되 고 있는 실정이다. 특히 민간용도의 시설과 복합적으로 이용되는 도시계획시설 의 경우 주변과의 형평성 시비 및 공공 서비스질의 하락 등 다양한 형태로 공공 성을 훼손하고 있는 것으로 보고되고 있다.
따라서 이러한 시설들에 대한 공공성 확보수준을 평가하고, 공공성 유지를 위 한 공공과 민간부문의 역할을 재조명하여 합리적 해결 방안을 모색하는 것이 절 실하게 요구되고 있는 실정이다.
2. 연구의 목적
본 연구의 목적은 첫째, 민간 단독 또는 공공과의 협력(이하 ‘민간참여형’이라 함)하에 사적 용도와 복합 개발·이용하는 도시계획시설(이하 ‘복합이용시설’이라 함)의 공급실태를 분석하여 공공성의 수준 정도를 평가하는 것이다.
둘째, 민간참여형 복합이용시설의 공공성을 평가하기 위해서 평가요소 및 평가 기준을 도출하고, 이를 평가하여 공공성을 저하시키는 요인을 분석하는 것이다.
셋째, 공공성 확보여부에 따라 공공성 제고를 위한 공공부문과 민간부문의 역 할을 재조정하여 향후 합리적인 도시계획시설이 공급될 수 있도록 방향을 제시 하고자 한다.
공공성 평가 결과를 분석하여 향후 개선해야 할 과제를 도출하고, 민간개발이 불가피한 시설일 경우 공공성 제고를 위하여 개선방향을 제시하고자 한다.
3. 연구의 범위
본 연구의 목적에 부합하기 위하여 ‘국토의계획및이용에관한법률(이하 ‘국토 계획법’이라고 함)’상의 도시계획시설로 한정하나, 법률상 잠재적으로 도시계획 시설이 될 가능성이 있는 기반시설을 대상으로 한다. 그중 민간참여형 복합이용
제 1 장∙연구의 개요 3
시설을 중심으로 하되, 다음과 같은 몇 가지 원칙을 만족하는 시설로 한정하도록 한다.
첫째, 민간주도 또는 민간과 공공이 협력하여 개발하는 시설일 것, 즉 민간·공 공 협력형 및 민간공급형의 시설이어야 한다. 도시계획시설의 공급유형 중 공공 공급형이나 공공·민간 병존 공급형은 주체별 역할구분에 의한 것으로서 본 연구 목적과 부합하지 않는다.(2장의 도시계획시설 공급방식 참조)
둘째, 민간용도와 복합적으로 이용하는 시설이어야 한다. 공공과 민간 또는 민 간주도에 의하여 개발된다 하더라도 그 이용목적이 도시계획시설 원래 용도가 아 닌 민간용도가 일정한 계약에 의하여 관계를 가지는 복합이용시설이어야 한다.
셋째, 도시공간속에서 주변의 토지이용과 긴밀한 관계를 가지고 있는 시설이 어야 한다. 본 연구의 목적이 도시공간속에서 이웃한 토지나 건축물과의 관계에 대한 문제점을 도출하고 개선방향을 제시하는 것이기 때문이다. 그러므로 도시 외곽에 있는 시설보다는 도시내부에서 이웃한 토지이용 또는 시설간의 다양한 관계를 형성하고 있는 시설이 좋다.
넷째, 비배제성이 강한 시설이어야 한다. 도시계획시설도 하나의 공적인 재화 로서 시민에 의해 사용되어지고 있다. 시민들의 일상생활과 밀접할수록 공공성 의 가치는 더욱 높아지고 선택의 여지는 줄어들게 된다. 따라서 배제대상 가능시 설보다는 시민이 이용할 수밖에 없는 비배제성이 강한 시설을 선정하도록 한다.
상기한 조건중 첫 번째 조건을 만족하는 공공·민간 협력형의 시설과 민간공급 형의 시설들은 개별법 및 민간투자법에 의하여 공급할 수 있는데, 이러한 시설로 는 도로, 철도, 공항, 항만, 역사, 사회복지시설, 문화체육시설, 주차장, 자동차 정 류장, 상·수도, 폐기물처리시설, 유원지 등 다양한 시설이 있다. 이중 민간용도와 복합적으로 사용 가능한 시설은 공항, 항만, 역사, 주차장, 자동차 정류장, 문화체 육시설(운동장), 유원지 등이다.
또한 도시공간내 입지하고 비배제성이 강한 시설로서는 역사, 주차장, 자동차 정류장을 들 수 있다.(<부록 1> 참조) 따라서 이들 시설들을 중심으로 연구를 진 행하고자 한다.
4. 연구방법 및 흐름
연구방법 및 절차에 있어 우선, 이론연구를 통하여 도시계획시설의 정의, 종류, 특징, 공급유형 등을 검토하고 공공성이란 무엇인지, 도시계획 측면에서의 의미 를 분석한다. 또한 본 연구의 진행에 앞서 이론 연구를 통해 밝혀진 공공성과 도 시계획시설과의 관계를 분석하고 논의에 대상을 도출하고자 한다.
둘째, 공공성평가를 위한 틀을 도출하고 해당 시설군을 대표할 수 있는 사례시 설을 선정하여 평가를 위한 공급실태를 분석한다. 그러기 위해서 공공성과 도시 계획시설간의 관계를 밝히고 도시계획시설의 공공성 평가를 위한 틀을 구상한 다. 그리고 틀에 맞추어 선행연구 및 전문가의 의견수렴과정을 통하여 공공성 평 가를 위한 평가지표 도출하고자 한다. 평가지표에 준하여 공급과 관련된 제도와 사례시설 설치 관련 담당자 면담 및 시설의 답사를 통하여 실제 조성된 도시계획 시설에 대한 사례를 여러 가지 측면에서 조사하고 분석한다.
셋째, 공급실태 분석을 바탕으로 공공성 평가를 위한 점수화 및 평가방법을 설 정하고 공공성을 평가한다. 전문가 의견수렴을 통하여 평가요소의 적절성 검토 및 평가요소간의 가중치 등을 설정하고 평가기준에 따라 선정된 도시계획시설을 평가한다.
넷째, 공공성 평가결과를 토대로 종합적으로 문제점을 분석하고 개선과제를 도출한다.
다섯째, 사례시설의 합리적 공급을 위하여 기본원칙을 설정하고 문제점 개선 을 위한 방향을 제시한다.
제 1 장∙연구의 개요 5 이론 연구
선행연구 검토
이론고찰
도시계획시설의 공공성 의의
공공성 평가의 틀 및 항목검토
사례시설의 공급실태 및 공공성 평가
개선과제 도출 합리적 공급방향
제시 개선방향 제시
정책제언
문헌조사
선행연구
이용객만족도 조사 전문가설문조사
전문가 설문조사 해외사례조사
연구부문 연구내용 연구방법
종합분석 사례조사
및 공공성 평가
도시계획시설의 정의 및 종류 도시계획시설의 공급이론
<그림 2-2> 연구방법 및 흐름
제 2 장∙주요이론 고찰 7
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
주요이론 고찰
본 연구를 진행하기에 앞서 필요한 이론들을 탐구하였다. 도시계획시설에 있어 공공 성이란 토지와 건축물로 대변되는 물리적환경과 그것을 매개로 시민에게 제공되는 서 비스의 사회적 합의점이라고 결론지었다. 또한 국토계획법상 53개 도시계획시설의 종류와 유형에 대해서 알아보았고, 도시계획시설의 공급방식에 대해서 분석하였다.
도시계획시설의 공급방식에는 크게 공공공급형, 공공․민간병존형, 공공․민간협력 형, 민간공급형 등 4가지로 구분하여 살펴보았다.
1. 공공성의 정의 및 도시계획적 의미
1) 공공성의 사전적 의미
공공성은 ‘공공(公共)의 성질’을 가르키는 단어로서 국어사전에서 찾아보면
‘국가나 사회의 구성원에게 두루 관계되는 성질’이라고 언급하고 있다.
Webster's New Collegiate Dictionary(1981)에 의하면 형용사형 ‘public’은 6가지의 의미를 담고 있는데, ⅰ)모든 사람 혹은 국가의 모든 영역의, 모든 사람 혹은 국 가의 모든 영역에 관련된, 모든 사람 혹은 국가의 모든 영역에 영향을 미치는, 정부의 혹은 정부와 관련된, ⅱ)인류 일반의, 보편적인 혹은 대중적인, ⅲ)사적인 일과는 대립되는 것으로서 회사 혹은 공동체의 이익에 관련된, ⅳ)국가적인 복지 에 헌신하는, ⅴ)공동체의 모든 구성원들에 의해 접근 가능한 혹은 공유된, ⅵ)일
반적 시야에 노출된, 개방된, 잘 알려진 등의 의미를 담고 있다.
한문적 어원을 살펴보면 ‘公’이란 것은 ‘공변되다’ 내지는 ‘숨김없이 드러내놓 다’, ‘공적인 것’, ‘함께하다’의 뜻을 가지고 있으며 ‘共’은 ‘함께하다’는 의미로 쓰이고 있다. 여기에서 ‘공변되다’는 ‘행동이나 일 처리가 사사롭거나 한쪽으로 치우치지 않고 공평하다’는 의미로서 ‘공평하다’와 동일한 의미로 쓰이고 있는 듯 하다. 따라서 한문적 의미는 ‘여럿이 함께 공평히 나누다’는 의미로 해석된다.
2) 공공성의 정의
사전적 의미를 바탕으로 공공성에 대한 주요 단어(Key-word)를 추출해보면,
‘국가나 모든 사람’, 즉 ‘사회구성원’, ‘공동체’, ‘공평’, ‘함께하다’ 등이며, 이에 따라 공공성을 정의하자면, ‘국가나 모든 사람 즉 사회구성원 모두가 공동체적 이익을 위하여 공평하게 함께 하는 성질’로 볼 수 있다.
그러나 공공성이란 용어는 사전적 의미 외에도 다양한 분야에서 조금씩 다른 관점으로 사용되고 있다.(최기원, 2005)
정치학에서의 공공성은 ‘특수한 이익 또는 사익과 대립되는 개념으로 공공성, 일반성을 지니는 불특정 다수인의 이익 또는 사회구성원의 평균적 이익’으로 정 의하고 있고,(박영사, 1989) 환경학에서는 ‘누구라도 환경을 통해 혜택을 받을 수 있으며, 어느 개인이 이익을 독점할 수 없는 것’으로 정의하고 있다. 교육학에서 는 ‘사회구성원은 발달의 권리를 동등하게 가지고 태어나며 인간발달을 도모하 는 행위로서의 교육은 사회구성원 모두와 관련되는 실천행위’로 정의하고 있다.
이로 미루어 볼 때 공공성은 사회구성원 또는 특정분야를 아우르는 공간 또는 영역이 존재하며 이러한 영역 또는 공간에서 발생하는 경제적·사회적 활동들이 다수의 이익을 위하여 독점되어지지 않고 다수에게 배분되어지는 의미로 사용되 어지고 있는 것으로 추정된다. 각종 경제적·사회적 활동을 통하여 개인에게 돌아 가는 사적이익 내지는 개별성과는 대별된다고 볼 수 있는 것이다.
따라서 공공성의 의미는 다양한 분야에서 다양하게 사용됨으로서 일체적 정의
제 2 장∙주요이론 고찰 9
를 내리기는 쉽지 않으나, 사전적 의미 및 다양한 분야에서의 쓰임새를 고려하여 정의를 유추하자면, 사회구성원을 포함하는 어떤 분야 또는 공간에서 발생하는 경제적·사회적 활동에 의하여 발생되는 것들이, 모든 사회구성원과 두루 관계되 어, 공동체적의 이익을 위하여, 공평하게 나눌 수 있는 성질로 볼 수 있을 것이다.
3) 도시계획적 의미
도시계획이라는 것은 태생적1)으로 도시공간의 개발이나 이용에 있어 개개인 의 사적 활동을 공익을 위하여 담보하는 것에서부터 출발한다고 볼 수 있다. 그 러므로 도시계획이라는 개념에는 이미 공공성의 의미가 충분히 포함되어 있다고 볼 수 있으며 도시계획은 기본적으로 도시공간을 다루는 분야로서 도시공간에 대한 공공성을 충분히 도출 해내는 것이 도시계획의 주어진 역할이라고 할 수 있다.
한편 도시공간을 구성하는 것에는 크게 토지와 건축물(구조물 포함)로 나누어 볼 수 있는데 토지의 경우 그 자원의 유한성으로 인하여, 또 건축물의 경우 그 외부공간 즉 도시와의 관계(context)를 중요시하여 사적 이용권한을 일정 범위내 에서 규제하여야 한다는 계획주의적 인식이 당연시 되어왔다.
특히 토지의 경우 수많은 학자들이 그 이용이나 가치에 대해서 언급하고 있는 데, 이정전(서울대학교 환경대학원, 2005)은 수많은 논의들을 종합하여 현실인식 에 대한 합리적 개인여부, 가치관 차원에서 효율이냐 형평이냐, 방법론적 논리의 차원에서 시장논리냐 계획논리냐에 따라 입장이 달라진다고 언급하고 있다.
그는 상기한 3가지 원칙에 따라 토지를 시장주의, 계획주의, 죠지스트주의, 마 르크스주의 등 4가지 패러다임으로 구분하고, 계획주의적 패러다임이 가장 공익 적 가치관을 중시한다고 보고 있다. 이러한 그의 주장은 오늘날 우리나라를 비롯
1) 최초의 도시계획과 관련된 입법을 1848년 영국의 공중위생법(Public Health Act)로 볼 수 있는데 이는 당시 자유방임적 도시관리에서 벗어나 도시생활에 필요한 규정을 강제하는 세계 최초의 사회적 합의 행위로 보고 있음
한 많은 나라에서 채택하고 있는 방식으로서 개인 합리성이 집단의 합리성으로 연결되지는 않으며 민주적 중앙계획을 통하여 집단적 합리성 즉 공공의 이익을 구현한다고 보고 있다.
한편, 박재길(국토연구원, 2004)은 도시계획제도에 의하여 토지의 개발과 이용 및 보전에 필요한 권리와 의무를 배분하고 그로부터 생긴 이익의 분배를 정하는 방식 또한 사회의 중요한 기본구조라고 언급하면서 도시계획의 공공성을 강조하 고 있다.
건축물의 경우 학자에 따라 다르지만 도시공간을 건물내부의 아뜨리움에서부 터 도시와의 관계를 갖는 전이영역까지도 도시공간으로 간주할 수 있다고 주장 하고 있다.(Jan-Ghel(김진우·이성미·한성미 역), 2003, 이정형·김진욱 논문(2005)에 서 재인용)
이러한 의미에서 이정형·김진욱2)은 건축물과 도시와의 관계를 규정짓는 외부 공간은 물론 건축물 내부에서도 공적 공간이 존재하다는 것을 지적하면서, 건축 물의 배치, 내부공간의 용도, 개방정도, 개방시간, 운영프로그램 등이 건축물의 공공성을 위하여 중요한 요소임을 강조하고 있다.
그러나 도시계획적 입장에서 본다면 건축물에 관한 한 상기한 범역외에도 건 축물들의 합 또는 그 합이 빚어내는 형태 및 구조까지도 도시공간으로 간주해야 할 것으로 보이며 공익을 위한 사회적 합의를 적용해야 할 대상으로 보는 것이 타당할 것이다.
따라서 도시계획적 차원에서 공공성이란 도시공간에서 일어나는 토지 및 건축 물 관련 사회·경제적 활동들이, 도시민의 안전과 건강 및 건전한 도시활동을 위 하여, 도시민과 두루 관련 되어(도시민과의 상호 의사소통을 통하여), 공익을 공 평하게 분배하기 위한 사회적 합의를 도출 해내는 것이라고 볼 수 있다. 즉, 도시 공간을 구성하는 토지와 건축물의 공익적 사용을 위한 사회적 합의점이라고 볼 수 있다.
2) 이정형-중앙대 건축학부 조교수, 김진욱-중앙대학교 건축학과 박사과정
제 2 장∙주요이론 고찰 11
2. 도시계획시설의 정의 및 종류
1) 이론적 배경
도시민들이 인간다운 도시생활을 하기 위해서는 수많은 재화를 소비하여야만 살아가는데, 이러한 소비재들은 크게 사적소비재와 공적소비재3)로 구분할 수 있 다.(Michael Laver4), 박통희 역, 1992)
사적소비재는 재화의 소비에서 발생하는 모든 효용이 어느 한사람에게 귀속되 는 재화(예 : 음식물, 의류 등)를 말하는 것이고, 공적소비재의 경우 모든 사람이 공동으로 즐길 수 있는 재화로서 어떤 사람이 재화를 사용하더라도 다른 사람이 그 재화를 사용하는데 있어 가능성을 감소시키지 않는다.(등대, 공원 등)
Michael Laver는 이러한 소비재의 구분은 공공성의 특성 정도에 따라 사적소비 재와 공공재의 양극단 사이에 연속적으로 나열될 수 있으며, 이러한 연속성은 4 가지의 속성들에 의하여 공공성 정도를 결정한다고 주장하고 있다. 4가지의 속성 으로는 공급의 가분성 또는 공동성(Jointness or Divisibility of Supply), 배제가능성 (Excludibility), 선택여지성(Optionality), 과밀취약성(Susceptibility of Crowding)으 로 들고 있다. 즉 공동성이나 과밀의 취약성이 높을수록 그리고 배제가능성과 선 택여지성이 낮을수록 공공재에 가깝다는 것이다.
모든 사람이 공동으로 사용하는 시설은 물론이고 집단안보(방위권), 심지어 사 회적 합의의 한 형태인 제도까지도 공공재의 유형으로 볼 수 있는데, 이러한 공 공재는 도시민 누구에게나 필요한 것이지만 정작 스스로 생산하지는 못 한다는 것이 합리적 개인이 직면한 문제라고 할 수 있다.
이에 본 연구에서 다루어질 공공재적 시설 즉 공공시설5)은 ‘도시민의 공동생
3) 사적 소비재에 대응하는 용어로 사용되고 있으나 공공재, 공공소비재 또는 집단적 소비재 등으로 불 릴 수 있으며 본 연구에서는 문맥에 따라 적절히 혼용하였음
4) 마이클 레이버는 1949년 런던에서 태어났으며, 현재 리버풀 대학에서 정치학을 강의하고 있음. 그의 저서로 거짓말, 속임수, 전략적 행동 등 정치현상에 관한 논문들과 연구서들이 있음
5) 공공재의 한 유형이자 공공적 성격을 가지고 있는 시설을 본 연구에서는 편의상 공공시설로 부르기로 하겠음.
활과 도시의 경제·사회활동을 원활하게 지원하기 위하여 정부 및 지방자치단체 가 설치하는 시설과 민간이 정부의 지원이나 또는 자력으로 설치하는 시설로서 법정 도시계획상 도시계획시설’(도영준·김희우, 1999)이라고 규정하고 있다. 공공 시설을 도시계획으로 결정하는 이유를 몇 가지로 요약하여 보면 우선, 도시계획 시설의 효율적 공급을 위하여 토지수용이나 행위제한 등의 공공개입이 필요하 다. 또한 도시계획시설은 제반 도시활동의 외부경제효과가 크기 때문에 공공성 차원에서 공공개입이 필요하다. 마지막으로 도시계획시설은 시장처럼 즉각적인 수요에 부응하기 보다는 장래의 도시성장에 따른 효율적인 관리가 필요하기 때 문이다.
2) 도시계획시설의 정의
앞서 언급하였지만 도시계획시설이라 함은 공공시설 중 이미 법적으로 합의 도출된 제도의 개념이라 할 수 있으며, 이에 따라 크게 두 가지 측면으로 정의하 겠다.
협의의 도시계획시설은 ‘국토의계획및이용에관한법률’ 제2조 제7호 및 동법 시행령 제2조에서 규정하고 있는 기반시설 중 동법 제30조에 의하여 도시관리계 획으로 결정된 시설을 말한다.
광의의 도시계획시설은 잠정적으로 협의의 도시계획시설로 도출 될 가능성이 있는 기반시설을 모두 포함하는 것으로 정의할 수 있으며 본 연구는 광의의 도시 계획시설을 대상으로 진행할 예정이다.
3) 도시계획시설의 분류 및 종류
(1) 법적인 구분에 의한 종류
우선 법적인 분류에 따른 분류로서 도시계획시설의 모태가 되는 기반시설은 국토의계획및이용에관한법률 제2조 제6호, 동법 시행령 제2조 제1항에 의하면 7
제 2 장∙주요이론 고찰 13
개 시설군으로 분류할 수 있다. 이러한 분류는 시설의 기능에 따라 유사한 기능 군을 기준으로 분류하였다.
시설군 세부시설명 (53개)
교통시설(11개)
도로, 철도, 항만, 공항, 주차장, 자동차정류장, 궤도, 삭도, 운하, 자동차 및 건설기계검사시설, 자동차 및
건설기계운전학원
공간시설(5개) 광장, 공원, 녹지, 유원지, 공공공지
유통․공급시설(9개)
유통업무설비, 수도공급설비, 전기공급설비, 가스공급설비, 열공급설비, 방송․통신시설, 공동구, 시장, 유류저장 및 송유설비
공공․문화체육 시설(10개)
학교, 운동장, 공공청사, 문화시설, 체육시설, 연구시설, 공공직업훈련시설, 도서관, 사회복지시설, 청소년수련시설 방재시설(8개) 하천, 유수지, 저수지, 방화설비, 방풍설비, 방수설비,
사방설비, 방조설비 보건위생시설
(6개) 화장장, 공동묘지, 납골시설, 도축장, 장례식장, 종합의료시설 환경기초시설(4개) 하수도, 폐기물처리시설, 수질오염방지시설, 폐차장
<표 2-1> 국토계획법에 의한 기반시설분류
또한 동법 제43조 제1항 및 동법 시행령 제35조 제1항, 동법 시행규칙 제6조에 의거 모든 도시계획시설은 도시관리계획으로 결정하여야 할 시설(의무시설)과 임의적으로 설치 할 수 있는 시설(임의시설)로 분류할 수 있는데, 의무시설 : 도 로, 철도, 공원, 수도, 하천 등이 있고, 임의시설로는 체육시설, 도서관, 장례식장, 종합의료시설 등이 있다.
‘민간투자법’에서는 하수도 법 등 45개 개별법에 언급된 총 53개의 각종시설을 사업대상 시설로 규정하고 있다.
(2) 법적 이외의 구분
법적 분류 이외 도시계획시설의 서비스 집분산 체계, 물리적 배치형태, 이용
특성(배제가능성, 소비경합성), 주변지역에 영향효과에 따라 구분이 가능하다.6)
시설군 세부시설명 (53개)
교통시설(12개)
도로 및 도로부속물, 철도 및 철도시설, 도시철도, 항만, 공항, (노외)주차장, 화물터미널, 여객자동차 터미널, 지능형교통체계, 지리정보체계
공간시설(7개) 관광지 및 관광단지, 도시공원, 자연휴양림, 수목원, 관사(영내 주거시설), 건설임대주택(공공임대주택) 유통․공급시설
(8개)
유통단지, 창고, 수도, 중수도, 전기통신설비, 전원설비, 가스공급시설, 초고속정보통신망,
공공․문화체육 시설(13개)
생활체육시설, 청소년수련시설, 도서관, 박물관, 미술관, 국제회의실, 과학관, 학교, 보육시설, 노인주거복지시설, 노인의료시설, 재가노인복지시설, 문화시설
방재시설(2개) 하천부속물, 다목적댐 보건위생시설(1개) 공공보건의료시설
환경기초시설(5개) 하수도, 폐수종말시설, 폐기물처리시설, 공공처리시설, 재활용시설,
<표 2-2> 사회기반시설에대한민간투자법에 의한 기반시설분류
서비스 집분산 체계에 따라, 서비스를 공급받기 위해 수요자가 하나의 시설로 모이는 형태와 하나의 시설에서 넓은 수요지로 서비스가 분산되는 형태, 공간적 인 구역 단위로 서비스를 공급하는 형태로 구분될 수 있다.
물리적 배치형태에 따라, 단일 시설인 점적인 형태와 네트워크 형태로 시설이 배치되는 선적인 형태, 그리고 독립된 영역성을 가지고 대규모 면적을 점유하는 면적인 형태로 구분될 수 있다. 선적인 시설로는 도로, 상수도, 하수도, 하천, 공 동구 등이 있고, 점적인 시설은 건축물의 형태로 지상에 구현된다고 볼 수 있는 데.(김종보, 공법연구 제25집 제4호) 학교, 도서관, 공공청사, 장례식장 등이다. 마 지막으로 면적인 시설로는 공원, 유원지, 골프장 등이 있다.
6) 도영준·김희우, 전게서
제 2 장∙주요이론 고찰 15
또한 도시계획시설의 이용행태 즉, 시설을 이용하는 사람들이 그 이용대가를 지불하는지의 여부에 따라 구분할 수 있는데, 요금의 지불 여부에 관계없이 모든 사람이 시설을 이용하거나 시설에 의한 혜택을 받는 이용억제 불가능 시설과 사 용자 원칙에 근거하고 특정 시설이용에 따른 요금 지불이 가능하여 모든 사람에 게 시설이용이 가능하지 않는 이용억제 가능시설이 있다.
이외에도 해당시설이 주변지역에 미치는 영향여부에 따라, 혐오시설과 비혐오 시설로 구분되고, 이들 시설은 주변 지역 주민들의 반발을 야기하고, 시설의 수 혜지와 입지가 상이할 경우 관할 지자체간 분쟁을 유발하는 등 사회갈등의 원인 을 제공한다. 즉 주변지역에 부의 효과를 미치는 시설로 공동묘지, 분뇨처리장 등과 특수병원, 학교, 묘지공원 등의 혐오시설을 들 수 있다.
3. 도시계획시설의 공급방식
권원용·최태호(1988)는 공공서비스의 공급유형을 민간계약, 특허, 공공에 의한 보조금 지급, 공공·민간 병존형, 공공·민간 협력형 등 9가지로 분류하고 있다.
한편, 도시공공서비스에 있어 일본의 경우는 공공 공급형, 공공·민간병존형, 공 공·민간협력형, 업무위탁형, 민간공급형의 5가지 공급형태로 나누고 있는데 이러 한 분류를 도시계획시설 측면에서 본다면 크게 공공 공급형, 공공·민간 병존형, 공공·민간협력형, 민간 공급형의 4가지 형태로 볼 수 있다.
먼저 공공 공급형은 정부나 정부투자기관 등 공공부문이 직접 제공하는 형태 를 말하고 공공·민간 병존형은 공공과 민간이 병렬적으로 특정 서비스 부문을 동 시에 공급하는 형태를 말한다. 또 공공·민간 협력형은 공공과 민간이 함께 특정 서비스 시설물을 공급하는 경우로서 사업분담형, 자금분담형, 유도형 등으로 나 눌 수 있다. 사업분담형의 경우 기반시설정비는 공공부문이, 건물 및 시설의 건 설은 민간부문이 담당하고 자금분담형의 경우 민간부문이 사업의 자금에 참가하 거나 분담한다. 또 유도형의 경우 사업주체는 민간부문이지만 공공부문에서 재 정지원을 통하여 시설공급을 유도한다. 마지막으로 민간 공급형은 민간부문이
주체가 되어 시설을 공급하는 형태를 띠고 있다.
구 분 생산 재원 규제
유무 ]대표적 시설
공공 민간 공공 민간
공공 공급형 ● ● 공공청사, 철도, 공원 등
공공·민간 병존형
공공 ● ● 학교, 복지시설, 문화체육시설,
병원 등
민간 ● ● ●
공공·민간 협력형
사업분담형
● ● ● ● ● 민자역사, 환승주차장 등 자금분담형
유도형
민간 공급형 ● ● ● 화물 및 여객 터미널, 시장 등
<표 2-3> 도시계획시설의 공급방식
주 : 도시공공서비스 공급합리화 방안, 1988, 국토연구원, p19 <표2-3> 재구성
4. 공공성과 도시계획시설 공급에 대한 논의
1970년대 세계적으로 경제행정학분야에서 일기 시작한 공공선택론에서는 정 부를 공공재의 생산자, 시민들은 공공재의 소비자라고 규정하고 비용의 극소화 와 시민의 편익을 극대화할 수 있는 서비스의 공급과 생산은 공공부문의 시장경 제화를 통해 가능하다고 보았다.
공공선택주의론자들은 공공서비스를 독점적으로 공급하는 전통적인 정부관료 제는 시민의 요구에 민감하게 반응할 수 없는 제도적 장치라고 못 박고 공공서비 스의 생산과 공급에서 성과를 높이지 못하게 되는 소위 정부실패의 원인이라고 주장했다.
이러한 관점에서 우리나라도 한정된 부문에 대하여 시장경제를 도입하고 있으 며, 도시계획시설사업에 대한 민간의 활발한 진출은 양질의 도시계획시설 확보 가 가능하여졌다고 보여진다. 그러한 반면 이에 대한 반대급부(수익성)에 대한 담보가 전제되어야 한다는 사실이다. 도시계획시설에 대한 민간부문의 시각은
제 2 장∙주요이론 고찰 17
그것이 공적소비재이자 사적소비재의 대상으로 본다는 것이다. 즉 도시계획시설 의 공급에 따른 이익은 앞서 언급한 것처럼 누구에게나 공평하게 배분되어야 하 지만, 일정부분에 대해서는 시설의 설치 및 관리의 대리인격인 개인에게 독점될 수밖에 없다는 것이다. 다만 이렇게 개인에게 독점되어지는 수익(시장성7))이 공 공재로서 도시계획시설의 특성을 얼마만큼 존중하여 적절하게 분배되어지는가 가 관건 일 것이다.
앞에서 정의하였듯이 도시계획적 의미의 공공성은 도시공간 즉 토지와 건축물 의 공익적 사용을 위한 사회적 합의점이라고 볼 수 있다. 도시계획사업의 일환인 도시계획시설은 도시민이 건전하고 안전한 도시 활동을 위해서는 없어서는 안 될 중요한 공공 서비스재로서의 성격을 가지고 있다.
따라서 도시계획시설의 공급이 공공성을 가지기 위해서는 토지의 공익적 이용 측면과 공공 서비스측면이 동시에 만족 되어야 할 것이다. 토지의 공익적 이용측 면은 건축물 구현의 근간인 토지이용측면과, 그것이 도시공간구조 차원에서 가 지는 역할, 주변 환경과의 조화 등 도시와의 관계가 얼마나 적절한지가 관건으로 작용할 것인가이고 공공 서비스측면에서는 이를 소비하는 시민들에게 얼마나 공 평하고, 쾌적하고, 효율적으로 서비스하느냐가 관건으로 작용할 것이다.
7) 앞서 공공성에 대한 이론고찰에서 공공성은 사적 이익과 대립되는 개념이라고 정의하였음. 따라서 사적 이익은 사업을 통한 개인 또는 기업의 수익성 등으로 표현할 수 있겠으며 본 연구에서는 사적 이익을 개인 또는 기업의 입장에서 시장성이라 통칭하겠음
제 3 장∙공공성평가를 위한 틀 및 지표개발 19
3
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
공공성평가의 틀 및 항목검토
앞 장에서 언급하였듯이 도시계획시설과 공공성사이에는 동전의 양면성과 같은 관계 가 존재한다. 공공의 입장에서는 가능한 많은 공공성을 얻어내려 할 것이고 민간의 입장에서는 가능한한 많은 사적이윤을 남기기를 원할 것이다. 그 양자의 적절한 조화 정도에 따라 민간참여형 복합이용도시계획시설의 성패가 결정될 것이다. 본 장에서는 공공의 측면에서 이러한 시설들이 가지고 있는 공공성의 정도를 평가할 항목을 우선 적으로 검토하고자 한다. 이를 위해 관련된 많은 논문들을 분석하고 전문가 설문조사 를 실시하였다.
1. 공공성 평가를 위한 틀
1) 기본방향
민간참여형 복합이용 도시계획시설의 공공성을 평가하기 위해서는 공공성과 관련된 요소를 도출하고 이를 계량화하는 것이 필요하다. 앞서 이론연구에서 살 펴보았듯이 도시계획적 차원에서의 공공성이란 ‘도시공간을 구성하는 토지와 건 축물의 공익적 사용을 위한 사회적 합의점’이라고 정의하였다. 이러한 공공성의 의미에서 주요 단어를 추출해보면, 토지, 건축, 공익적 사용, 사회적 합의점으로 볼 수 있다. 복합이용 도시계획시설 역시 결국 토지와 건축으로 이루어진 물리적 환경과 공공서비스로 이루어진 공익적 사용이 일정 수준 이상인 사회적 합의점
에 부합해야 한다는 것으로 해석할 수 있다.
따라서 도시계획시설이 공공성을 확보를 위해 가져야 할 가치를 두 가지 관점 에서 구분한다면 첫째, 토지와 건축물로 대변되는 물리적 환경 관점, 둘째, 시설 이용객과 지역사회에 제공되는 공공서비스 관점이다.
이러한 두 가지관점에서 본 여러 가지 요소들이 도시계획시설을 사용하는 이 용객들은 물론 이웃과 지역사회에 대해 적정한 수준을 유지하고 있어야 한다는 것을 의미한다. 향후 본 연구에서 진행되는 도시계획시설의 실태조사와 평가는 이러한 틀을 중심으로 진행한다.
도시계획시설
물리적 환경 공익적사용
사회적 합의점
일정 수준이상의 환경과 서비스 질을 유지
외형적 구성요소 토지, 건축물
시민들에게 제공 공공서비스
<그림 3-1> 도시계획시설의 공공성 구성요소
한편, 평가절차는 평가의 틀을 바탕으로 선행연구와 전문가 인터뷰(자문회의) 등을 통해서 평가항목 및 방법을 도출하고 1차 평가를 실시하는 것으로 시작한 다. 1차 평가단계에서는 예비설문(pilot survey)을 통하여 가중치를 도출하고 이용 객만족도조사, 전문가 설문조사 결과를 활용하여 1차 평가를 실시한다. 1차 평가 의 결과를 분석하여 2차 설문조사를 실시하고, 최종적으로 평가항목 및 요소, 방 법등을 수정·보완하여 2차평가 수행한다.
