16
대 국회 이후 의원발의안 및 가결안 수가 급증 하고 있으며, 이러한 의원입법 법률은 규제를 신설·강화시키는 성향이 강하다. 특히 의원발의안은 여야합의에 의해 대안이 가결되는 비중이 높아 충분 한 검토 없이 규제가 양산될 우려가 있다. 이러한 원인 은 의원 발의안의 경우 입법예고나 심의를 받을 의무 가 없어 정부입법에 비해 절차가 간소하기 때문이며, 이러한 심의과정의 부재로 인해 정부규제의 우회수단 이 될 수 있다. 외국의 경우 실질적 사전심사 및 엄중 한 검증절차로 의원입법의 발의안 수가 저조하거나 가결비율이 현저히 낮다. 의원발의안에 대한 엄격한 사전심사는 입법권에 대한 과잉제한이 될 수 있어 이 를 고려하면서 의원입법으로 인한 규제의 과잉도입을석서의 첨부를 의무화하는 규정은 사전심사과정은 아 니지만 의원안 발의 시 신중성을 높일 수 있도록 유도 한다는 점에서 대안이 된다. 또한 의원입법 규제에 대 해서도 정부규제의 경우와 마찬가지로 규제일몰제를 도입하여 의원입법이 회피수단이 되지 않도록 조치해 야할 것이다. 또한 의원입법에 대한 규제영향평가서 첨부 및 규제일몰제를 적용하기 위해서는 의회입법조 사처 등 관련 조직의 재정비가 필요하다.
규제관련 의원입법 개선대안 모색
KERI Brief
최병일
한국경제연구원 원장 (byc@keri.org) 김현종
한국경제연구원 연구위원 (kim@keri.org)
1) 2013년 11월 14일, 바른사회 시민회의는 17대 국회의원의 입법활 동을 대상으로 조사한 결과, 위헌 혹은 헌법불합치 판정을 받게 됐던 법안을 무려 4개나 발의·가결시킨 의원이 5명이나 있었다 고 발표한 바 있다. 심지어 법조인 출신이면서도 위헌·헌법불합 치 판정을 받게 됐던 법안을 3개나 발의·가결시킨 의원도 있었 다고 한다.
1. 문제의 제기
(1) 입법권의 보장과 보완제도의 필요성
□ 국회는 국민의 선택을 받은 의원으로 구성된 헌법 기관으로서 자유로운 입법권을 가지는 것은 당연
- 의원 발의안에 대해 사전심사를 적용하도록 하는 제도는 입법권 침해로 간주될 우려가 있음
□ 그러나 졸속발의와 심사과정 부족으로 인한 규제의 과잉입법 문제는 국민부담을 가중시킬 수 있어 입 법과정의 선진화ㆍ효율화를 위해서도 의원 발의법 안 심의과정에 개선이 필요
- 의원발의안 건수 및 가결 건수는 과거 및 외국과 비 교해 과도한 수준으로서 보다 심도 있는 심사과정 의 보완이 마련될 필요
- 또한 국회의원이 위헌 혹은 헌법불합치 법률을 지 속적으로 발의하고 가결시키고 있어 이를 해소하기 위한 대안도 필요1)
(2) 의원입법에 대한 개선법률안 발의
□ 정치권에서도 의원입법을 통한 규제의 양산을 우려 하여 시정을 목적으로 국회법의 개정을 발의한 상태
□ 이한구의원안(2013. 9. 11발의, 의안번호 1906793)은 규제가 행정부의 규제완화·폐지 및 신설 억제 노력과 더불 어 국회의 규제 신설 억제 노력이 합쳐질 때 국가 전 체적으로 효율적인 관리가 가능하다고 판단
- 의원발의 법률안의 경우에는 규제영향에 대한 충분 한 검토가 이루어지지 못하고 있어 입법과정상의 편법·운용과 규제 관련 법률안의 품질이 문제점으 로 지적
- 이한구의원안은 국회에 규제를 신설·강화하는 법안 을 제출하는 경우 규제사전검토서를 첨부하도록 하 고, 소관 상임위원회에서 해당 법안을 심사할 때 ‘규 제영향평가’를 거치도록 하는 등 규제 관련 법률안의 관리방안을 제안
(3) 의원입법 과정에 대한 문제점 검토와 개선방안 제시의 필요성
□ 의원입법의 역동성을 제약하지 않으면서 보다 선진 적이고 효율적인 입법과정이 되도록 개선방안을 제 시할 필요가 있음
- 본고는 이러한 입법과정의 선진화 및 효율화를 위 한 개선안을 제시하는 데 목적이 있음.
[표 1] 의원입법 규제 개혁방안
발의안 분류 내용
이한구의원 대표 (2013. 9. 11)
발의자 이한구 등
11인
의안번호 1906793
제79조의3(규제 관련 법률안에 대한 규제사전검토서의 제출 및 규제영향평가)
① 의원이 행정규제에 관한 사항을 포함하고 있는 법률안을 발의한 경우에는 규제사전검토서를 작성하 여 아울러 제출하여야 한다.
② 규제사전검토서는 법률안을 발의하는 의원이 직접 작성하는 자료로서 다음 각 호의 사항을 포함하여 야 한다.
1. 해당 법률안이 포함하고 있는 규제의 내용 2. 규제의 신설 또는 강화의 필요성
3. 규제의 존속기한·재검토기한 또는 존속기한·재검토기한을 설정하지 아니한 경우에는 그 사유
③ 소관 상임위원회는 제1항에 따라 규제사전검토서가 첨부되어 회부된 법률안을 심사하거나 규제에 관 한 사항을 포함하는 법률안을 제안하는 경우에는 규제영향평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 다음 각 호 에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 규제영향평가가 불필요하다는 소관 상임위원회의 의결이 있는 경우
2. 긴급을 요하는 사안으로서 소관 상임위원회의 간사가 규제영향평가를 실시하지 아니할 것을 합의 하고, 소관 상임위원회의 위원장이 이에 동의하는 경우
④ 제3항제2호에 따라 규제영향평가를 실시하지 아니하기로 한 경우에도 소관 상임위원회의 법안심사 소위원회가 규제영향평가의 실시가 필요하다고 의결하는 경우에는 규제영향평가를 실시할 수 있다.
⑤ 제3항에 따라 규제영향평가를 의뢰받은 기관은 다음 각 호의 사항을 포함하는 규제영향평가서를 작 성하여 소관 상임위원회에 제출하여야 한다.
1. 규제의 신설 또는 강화의 필요성 2. 규제 목적의 실현 가능성
3. 규제 외의 대체 수단 존재 여부 및 기존규제와의 중복 여부
4. 규제의 시행에 따라 규제를 받는 집단과 국민이 부담하여야 할 비용과 편익의 비교 분석 5. 경쟁 제한적 요소의 포함 여부
6. 규제 내용의 객관성과 명료성
7. 규제의 신설 또는 강화에 따른 행정기구·인력 및 예산의 소요 8. 관련 민원사무의 구비서류 및 처리절차 등의 적정 여부
⑥ 규제사전검토서 및 규제영향평가서의 작성방식, 규제영향평가의 방법과 절차, 그 밖에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.
제79조의4(규제 존속기한 등의 설정)
① 의원 또는 위원회가 규제의 신설 또는 강화를 내용으로 하거나 규제의 존속기한을 연장하려는 법률 안을 발의 또는 제안하는 경우에 계속하여 존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제는 존속기한 또는 재검토기한을 설정하여 해당 법률안에 명시하여야 한다.
② 규제의 존속기한 또는 재검토기한은 규제의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 기간 내에서 설정하여야 하며, 그 기간은 원칙적으로 5년을 초과할 수 없다.
③ 의원 또는 위원회가 규제의 신설 또는 강화를 내용으로 하는 법률안을 발의 또는 제안하면서 해당 규 제에 대하여 존속기한 또는 재검토기한을 설정하지 아니한 경우에는 그 사유서를 작성하여 아울러 제출하여야 한다. 다만 의원 발의 법률안의 경우에는 제79조의3제1항에 따른 규제사전검토서의 제출 로 이를 갈음할 수 있다.
규제사전 검토서
규제영향평가
규제존속 기한의 설정
2. 의원 과잉입법의 문제점
(1) 비정상적인 의원 발의안-가결안 비율 □ 정부제출 법률안 대비 의원 발의ㆍ가결 비율의 급증
- 16대 국회이후 의원발의 가결법률안 건수가 정부제 출 가결법률안 수보다 현격하게 높아졌음
○ 15대 국회 정부대비 의원법안 비율은 발의안이 1.4배, 가결안이 0.7배였으나, 18대 국회의 경우 발의안이 7.2 배, 가결안은 2.4배
[그림 1] 의회-정부 법안 발의-제출 현황 [그림 2] 의회-정부 법안 가결 현황
(단위: 건수) (단위: 건수)
[표 2] 의회-정부 법률안 가결 건수 비교
11대 12대 13대 14대 15대 16대 17대 18대
204
84 287
257 0.7배
0.3배 211
66 168
156 1.3배
0.4배 570
171 368
321 1.5배
0.5배 321
119 581
537 0.6배
0.2배
1144
461 807
659 1.4배
0.7배 1912
517 595
431 3.2배
1.2배
6,387
1,352 1102
563 5.8배
2.4배
12,220
1,663 1693
690 7.2배
2.4배 의회안 (A)
의회안 (A) 정부안 (B)
정부안 (B) 비율 (A/B)
비율 (A/B) 발의
제출
가결
자료: 국회 의안정보시스템
출처: 의안정보시스템 출처: 의안정보시스템
14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0
1,800 1,600 1,400 1,200 1,000 800 600 400 200
11대 0 11대
의회 정부 의회 정부
12대 13대 14대 15대 16대 17대 18대 12대 13대 14대 15대 16대 17대 18대
2) 본 분석에는 전경련(2011)에서 조사·분류한 자료를 이용했다.
(2) 규제신설-강화 성향이 높은 의원 입법안
□ 의원 발의안ㆍ가결안은 정부제출 법안과 비교해 볼 때 규제 신설ㆍ강화 성향이 더 강한 반면, 규제완 화ㆍ폐지 성향은 더 낮은 것으로 조사
- 2008년 5월 30일부터 2011년 6월 30일까지 18대 국 회 발의·가결된 법안을 기준으로 분석한 결과, 발의 안·가결안 모두에서 확인2)
○ 의원 발의안 중 규제 신설·강화법안 비중(17.8%)이 정부 발의안의 경우(9.4%)보다 높았으며, 규제완화·폐지법 안 비중(10.4%)은 정부발의안의 경우(14.4%)보다 낮았음 ○ 의원법안 가결건수 중 규제 신설·강화 법안비중(17.0%)
이 정부안 가결의 경우(7.4%)보다 높았으며, 규제완화·
폐지 법안비중(12.6%)은 정부안 가결의 경우(13.4%)보다 낮았음
[표 3] 18대 국회 의원·정부 법률안별 규제 신설·강화/완화·폐지 비중 비교
[그림 3] 의원발의-정부제출 법안의 규제유형 [그림 4] 의원-정부 가결법안의 규제유형
규제포함 규제미포함 전체법안 규제신설·강화비중 규제완화·폐지비중
규제신설·강화 의원(A) 정부(B)
규제완화·폐지
의원(C) 정부(D) 의원 정부 의원 (E)
정부 (F)
의원 (A/E)
정부 (B/F)
의원 (C/E)
정부 (D/F) 발의안 1,848 138 1,075 211 7,436 1,117 10,359 1,466 17.8% 9.4% 10.4% 14.4%
가결안 219 47 162 85 906 500 1,287 632 17.0% 7.4% 12.6% 13.4%
자료: 전경련(2011)의 조사자료를 이용하여 계산
주: 1) 제18대 국회 개회(2008.05.30)~현재(2011.06.30)까지 발의된 법률안을 대상으로 함 2) 분류기준은 다음과 같음
- 규제신설: 기존에 존재하지 않는 규제신설 또는 하위법령에 규정된 것을 법에 규정 - 규제강화: 기존 존재 규제의 강화
- 규제완화: 기존 존재 규제를 완화 또는 폐지하는 경우, 지방분권관련 사무 이양
- 규제미포함: 규제와 관련이 없는 경우 또는 행정규제기본법 제3조제2항 및 동 시행령 제3조의 규정된 사항 3) 국회운영위원회, 국방위원회, 정보위원회 및 특위의 소관 법률안은 규제미포함으로 분류
(단위: 건) 20.0%
18.0%
16.0%
14.0%
12.0%
10.0%
8.0%6.0%
4.0%2.0%
0.0%
18.0%
16.0%
14.0%
12.0%
10.0%
8.0%
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%
의원법안 정부법안 의원법안 정부법안
규제신설·강화 비중 규제완화·폐지 비중 규제신설·강화 비중 규제완화·폐지 비중
3) 참여연대, “16대 국회 해부⑤ 의정활동”, 2004. 1. 29 참조 4) 경실련은 건수위주의 활동으로 발의건수가 증가되고 있는 문제
를 지적한 바 있다. 18대 국회에서 통합진보당은 의원 1인 평균 41건의 법안을 발의했으나, 임기동안 그 어떤 법안도 가결되지 못했다. 경실연, “18대 국회평가① - 국회의원 법안발의 및 가 결분석”, 2012. 2. 16 참조.
□ 이러한 의원입법의 규제성향은 정부제출 법안은 규 제영향평가를 실행하여 검토과정을 거치는 데 비해 의원발의 법안은 그러한 과정이 생략되어 나타난 결 과로 해석 가능
(3) 의원 발의안의 급증원인
□ 기존 연구문헌들의 지적처럼 과거 참여연대, 경실 련 등 시민단체가 의정활동 평가기준으로 의원별 발의법안 수를 정량적 지표로 활용한 것이 하나의 원인으로 평가됨
- 일례로 시민단체는 16대 국회 의정활동 평가에서 대표법안 발의 베스트5 의원을 발표하기도 했음3)
□ 최근 참여연대는 의정활동평가에 발의안 건수를 지 표로 사용하지 않고 정성적으로 평가한다고 밝히고 있는 등 발의안 건수에 대한 인식이 달라지고 있음
- 경실련이 발표한 18대 국회평가의 경우 의원 1인당 발의건수와 가결건수를 중요한 평가 정보로 취급하 고 있는데, 건수위주의 의정활동에 대한 문제점을 지적한 바 있음4)
○ 경실련도 18대 국회의원 발의법안 법안정비와 관련 된 법안이 많았으며 특히 맞춤법을 바꾸거나 한글자 씩을 바꾸는 등 건수 채우기식의 법안발의도 있었다 고 문제 제기
□ 시민단체의 의정활동 평가기준이 변화되었으나 이 전의 시민단체의 영향으로 일반 국민이 의원 발의 건수의 문제점을 인식하기까지 당분간 의원의 발의 건수 증가경향은 지속될 것으로 평가
(4) 의원법안 가결과정의 문제점
□ 규제영향평가 없이 여야 간 정치적 목적에서 법률 안 합의가 이뤄질 경우 불량규제가 양산될 가능성
- 16대 국회 이후 의원발의 가결법률안 건수가 정부 제출 가결법률안 수보다 현격하게 높음
□ 상임위원회 위원장은 안건이 회부된 이후에도 직 권상정이 가능한데, 상임위 위원장의 발의안이 정 부부처 규제입법의 우회수단이 되는 것은 아닌지 여부에 대한 조사와 대책이 필요
- 상임위 위원장이 발의한 법안의 가결률은 거의 100%에 가까운데, 여야 간 주고받기식 법안통과의 결과로도 해석할 수 있어 우려
□ 위원회안 대비 대안인 경우가 거의 대부분으로서, 대안 아닌 위원회 고유안의 비율은 점차 감소
- 위원회 가결안 대비 위원회 고유의 발의안(의원발의안
의 대안이 아닌 위원회 자체발의안) 비율의 경우 14대, 15대 국회에서 40%가 넘었으나, 16대 국회 이후 급감하 여 18대 국회에서는 7.2% 수준에 머묾
- 위원회가 고유대안을 제시하기보다는 의원안을 종 합하여 대안으로 엮는 역할에 머무를 우려가 있음
□ 최근 시민단체는 발의건수보다는 가결건수를 의정 활동 평가지표로서 더 중시하고 있어 건수위주 성 과를 위해 불필요하고 규제를 강화시키는 법안의 가결이 증가될 가능성도 우려됨
(5) 법률안 발의전 공개-심의 의무 없는 현행 입법 절차
□ 의원발의안은 국회의원 10인 이상의 동의를 얻거 나 소관위원장이 발의할 수 있으며 입법예고나 심 의를 받을 의무가 없음.
- 정부제출 법률안은 제출 전 관계기관 협의, 입법예고, 규제심사, 법제처심사, 차관회의 심의, 국무회의 심의 등 자체 심사 및 의견수렴을 거치도록 하고 있음 ○ 1998~2002년간 규제개혁위원회의 규제심사 결과, 정
부규제안에 대한 철회·개선비율이 34%에 이르렀으나, ○ 이후 지속적인 규제심사과정을 운영해온 결과, 2012 년도 규제심사에서 정부규제안의 철회·개선 비율은 7%에 불과해졌음.
[표 4] 위원회 가결안 대비 대안이 아닌 위원회 가결안 비율 추이
[표 5] 의원입법과 정부입법의 절차 비교
11대 12대 13대 14대 15대 16대 17대 18대
44
32.5%
40
1.1배 13
84
37
13.8%
29
0.8배 4
66
63
19.4%
108
1.7배 21
171
51
45.6%
68
1.3배 31
119
123
48.8%
338
2.7배 165
461
259
19.0%
258
1.0배 49
517
697
8.9%
655
0.9배 58
1,352
639
7.2%
1,024
1.6배 74
1,663 의원 가결안 (A)
대안제외 위원회 가결안의 비율 (C/B) 위원회 가결안 (B)
의원/위원회 비율 (A/B) 대안을 제외한 위원회 가결안 (C)
의회 가결안 합계 (A+B) 자료: 국회 의안정보시스템
(단위: 법률안수)
자료: 국회, 2008
구분 입법 단계 의원발의 법률안 정부제출법률안
1) 입법 준비 2) 법률안 입안 3) 국회 법제실 검토 *임의
4) 법률안의 비용추계 *예산상 비용 발생 시에 한함 1) 국회 상임위원회 상정 2) 제안설명
3) 검토보고
4) 대체토론 5) 소위원회 심사 6) 위원회 의결 법안 체계 및 자구심사
전원위원회 심사 본회의 심의 및 의결
대통령의 법률안 공포 및 재의 요구
1) 법률안 입안 2) 관계부처와의 협의 3) 당정협의 4) 입법예고 5) 규제심사
6) 법제처 심사
7) 차관회의·국무회의 심의 8) 대통령 서명 및 부서 9) 법률안 제출 법률안 준비
국회 상임위 심사
법사위체계·자구심사 전원위원회 심사 본회의 의결 법률안공포·재의요구 법률안
제출전
법률안 제출후
□ 의원입법의 경우 규제영향평가가 적용되지 않으 며, 규제일몰제 등 주요 규제관리 수단의 적용도 배제
- 의원입법 법률안은 규제의 신설·강화 성향이 높음 에도 불구하고 가결되어도 일몰제 등 한시적 적용 이 고려되지 못함
○ 규제 일몰제는 규제 신설 시 당해 규제의 존속기간을 5년 이내로 정하도록 하는 것임
3. 국제비교 (1) 의원입법 비율
□ 의원입법 현황을 주요국가와 비교할 경우 우리나라 는 의원 발의안 및 가결안의 수가 높은 수준
- 발의안-가결안 수 모두 정부안 수보다 높은 나라는 비교대상국 중 한국이 유일
○ 정부안과 대비한 비율을 비교해보면, 한국은 정부보다 의원 발의안 수가 7.22배, 가결안 수가 2.41배 높았음
[표 6] 주요국의 법안가결율 및 정부/의원 법률안 비율 현황
주: 전진영(2013)의 <표1> 자료를 이용하여 계산·작성. 전진영, “국회의 의원입법 현황과 주요국 사례의 비교”, 이슈와 논점 제671호, 국회입법조사처, 2013.
6. 17. 참조
원자료: 1) 미국: Congressional Record-Daily Digest, Résumé of Congressional Activity 각 연도별 자료 2) 영국: House of Commons Library 제공 자료
3) 프랑스: Statistique de l’activité parlementaire àl’Assemblée Nationale, 각 연도별 자료 4) 독일: Statistik der Gesetzgebung, Überblick 16
5) 일본: 일본 중의원, 참의원, 내각법제국 자료
국가 임기 유형 정부안(A) 의원안(B) 정부안 대비 의원안 비율(B/A)
제출/발의 수 가결 수
가결율
제출/발의 수 가결 수
가결율
제출/발의 수 가결 수
가결율 제출/발의 수
가결 수 가결율
제출/발의 수 가결 수
가결율
제출/발의 수 가결 수
가결율
-
762 385 47%
295 223 75.6%
127 108 85%
539 488 90.5%
1,693 690 40.8%
10439 917 8.8%
6,070 90 1.5%
253 92 36.4%
384 18 4.7%
431 108 25.1%
12,220 1,663 13.6%
-
7.97배 0.23배
0.86배 0.41배 3.02배 0.17배
0.80배 0.22배
7.22배 2.41배 2011~2012
2007~2012
2009~2012 2006~2010
2005~2009
2008~2012 미국
프랑스
일본 영국
독일
한국
5) 정진영(2013)은 한국 의원발의안의 가결률이 낮지만 가결안 건 수가 1,663건으로서 일본의 92건, 독일의 108건에 비해 절대적 으로 많은 수준이라고 지적.
6) 다만 긴급한 사안이 양원 간 불일치가 계속될 경우 총리의 중재 로 하원에서 확정할 수 있음.
7) 프랑스 헌법재판소는 법률의 적헌성만 심사하며, 법조항의 첨 삭은 불가함 김유환 외(2007), p.128-129 참조.
8) 조직법률이란 헌법상 그 내용을 규정하고 있는 사항인데, 대개 의 경우 공권력의 조직이나 그 기능에 관한 법률을 말한다. 프 랑스법체계 내에서 규범체계상 우위에 있는 법률로서 헌법과 법률의 중간에 위치한다. 박균성 외(2008), pp.76-77 참조.
9) 박균성 외(2008), pp.105-115 참조
- 의원 발의법안의 가결율의 경우 한국은 13.6%로서 일본의 36.4%와 독일의 25.1%보다 낮지만 일본과 독일의 경우 의원발의안 수 자체가 현저하게 낮음5) ○ 정부안 대비 의원 발의안 비율이 일본은 0.86배, 독 일은 0.80배로 한국의 7.22배보다 현저하게 낮아 의 원이 발의하는 법률안의 건수 자체가 적음
□ 의원발의안의 가결율이 낮다는 점에서 프랑스의 제 도를, 의원 발의안 자체 건수가 낮다는 점에서 일 본과 독일의 제도를 참조해볼 필요가 있음
- 프랑스의 경우 우리나라처럼 의원발의안 수가 정부 안 대비 현저하게 높지만 가결률이 1.5%로 현저하 게 낮아 가결된 정부제출법안 수 대비 가결된 의원 발의 법안수가 1/4에도 못미치는 수준
- 의원법안 가결율이 높은 독일, 일본의 경우 의원 발 의안 수 자체가 정부안보다 적음
(2) 프랑스, 독일 및 일본의 보완제도
□ 선진국에서 의원입법규제에 대한 구체적이고 관례 적인 규제영향평가제도는 없지만, 실질적인 제한 효과를 갖는 절차와 제도가 있음
□ 프랑스에서 의원발의안의 가결율이 낮은 이유는 양 원합의 및 사전적 위헌심사 등의 제도가 보완하고 있기 때문으로 평가됨
- 2009년 이후 프랑스는 입법영향분석서 첨부를 의무 화하고 있는데, 이에 앞서 프랑스에는 의원발의안 의 가결률을 낮출 수 있는 보완적 제도가 유지되고 있었음
- 하원, 상원의 어느 일원에 의해 가결되어도 확정되는 것이 아니라 양원합의에 의해서만 입법화가 가능6) - 프랑스 헌법재판소는 법률안에 대한 사전적 위헌심
사를 담당하는데, 법안의 적헌성을 심사7)
○ 조직법률의 경우에는 공포 이전에 헌법재판소에 회부 되어져 합헌성이 결정되어야 하며,8) 일반법률의 경우 도 대통령, 총리, 양원의장 및 각원의 의원 60인 이상 이 헌법재판소에 제소하면 법안의 합헌성이 요구됨
□ 독일은 스위스, 오스트리아와 더불어 1980년대부 터 입법평가에 대해 관심을 갖고 논의를 진전시켜 왔음
- 독일의 경우 연방정부(Bundesregierung), 연방참의원
(Bundesrat) 및 연방의회(Bundestag)가 법률안 제출권을 가지고 있는데, 연방참의원에서 가결된 법안은 우 선적으로 연방정부에 제출되어져야 함9)
10) 독일 연방정부는 관리비용에 대한 예측과 계량화는 표준비용 모델(Standardkosten-Modell)에 따라 산정하도록 하고 있다.
한국입법학회(2008), pp.58-59 참조.
- 연방정부는 연방참의원이 제출한 법안에 대해 의견 을 첨부하여 연방의회에 제출해야 함
○ 연방정부는 입법평가지침(Leitfaden zur Gesetzes folgenabschärtzung)에 따라 법안시행으로 인한 관리비용
(행정관리비용)을 예측하고 계량화하는 작업을 통해 경제
주체들에게 불필요하고 비효율적인 관리비용을 발생 시킬 법안은 수정하는 과정을 거치도록 하고 있음10)
□ 일본에서는 “제멋대로 입법” 혹은 “지역구 선심성 입법”에 대한 반성으로 1955년의 제5차 국회법을 개정
- 1955년의 제5차 국회법 개정을 통해 예산수반 법률 안에 대해서는 특별히 발의 시 중의원에서 50명 이 상, 참의원에서 20인 이상의 찬성자가 필요하도록 강화시켜 놓고 있음
○ 통상의 법률안 발의에 대해서는 중의원 20인 이상, 참 의원에서 10인 이상으로 규정하고 있어 예산수반 법 률안에 대한 발의조건은 상당히 강화된 조건임
4. 개선방안
(1) 규제영향평가분석서 첨부의무화 및 규제일몰 제 도입
□ 의원발의 법률안에 대한 사전심사는 입법권에 대 한 과잉제한이 될 수 있으므로 의원입법절차에 규 제심사제를 도입하여 규제영향분석서를 첨부하도 록 하는 방안이 현실적인 대안
- 규제심사제를 통해 규제개혁위원회의 심사과정을 회피하기 위한 우회수단을 차단시키는 효과를 유도 할 수 있으며,
- 규제도입 가능성이 높은 의원입법 법안에 대해서는 문제성을 부각시킬 수 있음
□ 재정수반 법률안에 대해 비용추계서의 첨부를 의 무화하는 국회법 개정이 재정건정성 회복 일조했 던 사례를 참조할 필요
- 국가재정수반 법률에 대해 비용추계 의무화가 적용 된 것처럼 의원입법에 대해 규제관련 법률을 입법 화시킬 경우 규제영향평가서 첨부를 의무화하도록 국회법을 제·개정
○ 재정수반 의원발의법안에 대한 법안 비용추계서 첨부 비율은 시행초기에는 낮았으나 점차 첨부율이 증가했 었음
□ 규제심사제로서의 기능을 제대로 수행하도록 의원 발의 규제신설ㆍ강화 법률안에 대해 규제일몰제를 도입하여 적용
11) 김주찬, “입법영향분석제도 도입에 관한 연구: 규제영향분석을 중심으로”, NARS 정책연구용역보고서, 2010 참조.
- 정부법률안의 경우 규제 신설·강화 시 5년 이내의 존속시한을 설정하도록 규정하고 있는데, 의원입법 규제에 대해서도 일몰제를 도입함으로써 의원입법 이 규제일몰제 회피수단이 되지 않도록 조치
(2) 동시적 추진사항
□ 의원발의안에 대해 규제영향평가서를 첨부하도록 규정하기 위해서는 관련 조직의 정비ㆍ확충이 필요
- 미국의 의회조사처(CRS), 독일의 입법조사연구처, 일 본의 의원법제국 등 선진국의 관련 조직에 대한 연 구를 통해 한국의 국회입법조사처(NARS)의 조직 정 비 및 확충 등 구체적 추진방향이 제시되어야 함.
□ 의원입법규제에 대한 객관적이고 신뢰성 높은 규제 영향평가를 실행하기 위해서는 평가기준의 표준화 및 체계화가 필요
- 입법조사처의 분석서는 체계적이기는 하지만 예산 정책처의 비용추계서와 정부의 규제영향분석서에
비해 표준화되지 못했다는 평가를 받고 있는 측면 이 있으므로,11) 입법조사처 분석서의 표준화 및 체 계화에 대한 추가 연구가 필요
□ 불필요한 갈등을 사전에 차단시키기 위해 의원입 법 규제영향평가 시행을 위한 전제가 필요
- 의원입법으로 인해 문제가 된 입법례 조사-축적, 토 론회를 통한 설명
○ 의원입법뿐 아니라 정부입법중에도 불량규제가 존재 하는데, 의원입법의 경우 불량규제의 입법확률이 높 다는 신뢰성 있는 객관적 통계의 제시가 필요 ○ 의원입법의 위헌판정율, 의원발의 규제법안의 가결률
등에 대한 정보를 지속적으로 발표
□ 국회-정부 간 입법규제에 대한 협조 체계를 구축 하고 국민의 입법 모니터링을 활성화시키는 등 국 회법 개정을 위한 정치적 설득을 지원할 필요
- 시민단체들도 건수 위주식 의원발의가 남발되고 있 는 사실에 대한 우려를 파악하여 발의법안 수를 일 률적인 긍정적 평가지수로 평가하지 않고 있는 등 문제의식이 증대되고 있음
[표 6] 연도별 비용추계서 첨부현황
정부제출 의원발의
242 325 319 1,817
1,452 1,476 2005
2006 2007
23 64 150 331
317 513
9.5 19.7 47.0 18.2
21.8 34.8
발의법률안 추계서첨부 첨부율(%) 제출법률안 추계서첨부 첨부율(%)
자료: 홍완식(2008)의 <표3> 재인용
원출처: 박수철, 대한민국 국호 입법과정의 투명성과 합리성 제고방안, 제헌 60주년기념 국제학술대회논문집, 2008. 7. 16. 42면.
