저출산에 대응한 육아지원 인프라의 양적ㆍ질적 적정화 방안

연구보고서 2009-34-2

저출산에 대응한 육아 지원 인프라의

양적·질적 적정화 방안

Policy Recommendation on the Quality and Quantity of

Childcare Infrastructure in Response to Low Fertility

신윤정·이지혜

한국보건사회연구원

저출산고령사회연구센터

연구보고서 2009-34-2 저출산에 대응한 육아 지원 인프라의 양적‧질적 적정화 방안 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈 페 이 지 등 록 인 쇄 처 가 격 2009년 12월 신 윤 정 외 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 268(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 대명기획 6,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2009 ISBN 978-89-8187-621-0 93330

머 리 말

과거 높은 수준을 보였던 우리나라 합계 출산율은 2009년 현재 1.15명 으로 OECD 국가 중 가장 낮은 수준을 보이고 있다. 2005년 정부가 저출 산 문제의 심각성을 깨닫고 제1차 "저출산고령사회 기본계획(2006~2010)" 을 추진하고 거의 마무리 되는 시점에서 우리나라 출산 수준은 여전히 상 승할 기미를 보이지 않고 있다. 지금까지 정부가 추진한 저출산 정책은 저 출산 문제의 근본을 해결하려는 정책 보다는 여전히 취약 계층 중심의 복 지 정책의 한계에서 벗어나지 못하고 있다는 비판이 있다. 실로 제1차 기 본 계획에서의 저출산 정책은 그동안 정부가 추진해 왔던 취약 계층 중심 의 복지 정책 중심으로 구성되어 있으며 저출산 문제에 대한 근본적인 이 해에서 출발한 정책은 미약한 실정이다. 저출산 문제의 해결을 위해서는 무엇보다도 저출산 문제에 대한 근본적 인 이해와 더불어 이를 해결할 수 있는 사회 구조의 개편이 필요하다. 이 러한 노력이 가장 절실한 분야가 바로 육아 지원 인프라이다. 저출산 문제 극복을 위해서는 여성의 일과 가정의 양립을 가능하게 하는 보육 정책이 근간이 되어야 함에도 불구하고 아직 우리나라 보육 지원 정책은 저출산 문제를 해결하려는 목적보다 취약 계층 자녀의 보육권을 강화하려는 목적 이 강한 상태이다. 저출산 문제 극복이라는 국가적인 아젠다 앞에서 우리나 라 육아 지원 인프라 정책은 이제 패러다임의 전환이 필요한 시점이다. 이러한 배경 하에서 본 연구는 저출산 문제 극복을 위한 육아 지원 인프 라의 적정화 방안을 모색함으로써 우리나라 육아 지원 인프라 정책이 향후 나아갈 방향성을 제시하였다는 점에서 의의가 크다. 본 연구에서는 특히 육

아 지원 인프라에서 중요한 핵심 요소인 양(Quantity), 질(Quality), 비용 (Affordability) 세 가지 측면에서 우리나라 육아 지원 인프라의 적정성을 논의하였다. 특히 우리나라 보다 먼저 저출산 문제를 심각하게 고민하고 이 에 대한 해결 방안으로 육아 지원 인프라 강화 정책을 추진한 유럽 국가의 사례에서 우리나라의 저출산 문제 극복을 위한 유용한 시사점을 얻을 수 있으리라 기대된다. 2011년부터 제2차 저출산고령사회 기본계획이 새로이 수립되어 추진될 계획이다. 본 연구 결과는 제2차 저출산고령사회 정책의 기본 방향을 설정 하고 보다 효과적인 정책을 모색하는데 도움을 주는바가 클 것으로 판단된 다. 특히 저출산 문제 해결을 위해서 일과 가정의 양립을 지원하는 정책에 대한 중요성이 강조되는 시점에서 저출산 시대에 대응하는 육아 지원 인프 라의 방향성을 제시하였다는 점에서 본 연구의 기여도는 크다고 평가된다. 본 연구 결과를 토대로 효과적으로 출산율을 제고시킴과 동시에 향후 다가 올 저출산고령사회에서 지속 성장이 가능한 미래 사회를 구축하는 것이 가 능해지기를 기대하는 바이다. 본 연구는 신윤정 부연구위원의 책임 하에 이지혜 선임 연구원의 공동 연구로 수행되었다. 연구진은 본 연구를 위해 아낌없는 조언을 제공해 주신 한국방송통신대학 서지원 교수를 비롯하여 보고서 검독을 맡아주신 이삼식 저출산고령사회연구실장, 오영희 박사께 감사의 마음을 전한다. 2009년 12월 한국보건사회연구원장

김 용 하

Abstract ··· 1

요 약

··· 3

제1장 서 론 ··· 9

제1절 연구의 필요성 및 목적 ··· 9 제2절 저출산에 대응한 육아지원 인프라의 정의 ··· 12 제3절 육아지원 인프라의 적정성 분석의 틀 ··· 14

제2장 저출산에 대응한 육아지원 인프라 정책의 목적 ··· 19

제1절 저출산 시대에서 육아지원정책의 목적 ··· 19 제2절 육아 지원 인프라 정책의 효과성 ··· 21 제3절 유럽 국가의 육아 지원 정책 목적 달성 현황 ··· 28 제4절 유럽 각국의 육아 지원 정책의 특징 ··· 43

제3장 육아 지원 인프라의 양적 적정성 ··· 55

제1절 육아 지원 인프라의 이용률 ··· 57 제2절 육아 지원 인프라의 공급과 수요 ··· 78 제3절 육아 지원 인프라의 지역적 분포 ··· 83 제4절 국내 육아 지원 인프라의 양적 적정성 논의 ··· 86

목 차

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제4장 육아 지원 인프라의 질적 적정성 ··· 103

제1절 아동 정원 및 교사 대 아동 비율 ··· 104 제2절 보육 시설 종사자의 처우 및 자격 기준 ··· 107 제3절 서비스 질 평가 및 학부모의 관여 ··· 114 제4절 육아 지원 서비스에 대한 국가별 인식 ··· 116 제5절 국내 육아 지원 인프라의 질적 적정성 ··· 121

제5장 육아 지원 인프라의 비용 부담 적정성 ··· 137

제1절 육아 지원 서비스 비용 부담 ··· 138 제2절 육아 지원 인프라와 양육 수당 ··· 145 제3절 국내 육아 지원 인프라의 비용 부담 적정성 ··· 151

제6장 결론 및 정책 대안 ··· 171

제1절 연구 결과의 시사점 ··· 171 제2절 육아 지원 인프라 정책이 나아갈 방향성 ··· 175

참고문헌

··· 179

표 목차

〈표 3- 1〉 보육시설 현황 (2000~2008) ···90 〈표 3- 2〉 보육아동 현황 (2008년) ···90 〈표 3- 3〉 정부의 보육예산 증가 추이 ···91 〈표 3- 4〉 국내 영유아 공식적인 육아 지원 인프라 이용률 (2005~2008) ···92 〈표 4- 1〉 유럽 국가의 학급당 아동수, 교사대 아동 비율 ···105 〈표 4- 2〉 보육시설 종사자 현황(2003~2007) ···124 〈표 4- 3〉 보육교사 배치 기준 ···124 〈표 4- 4〉 보육시설장의 자격 기준 ···125 〈표 4- 5〉 보육교사의 자격 기준 ···125 〈표 4- 6〉 보육시설에 대한 행정처분 ···126 〈표 4- 7〉 과태료 부과 세부기준 ···128 〈표 4- 8〉 보육종사자의 자격정지 및 자격취소 ···128 〈표 5- 1〉 2009년 지자체별 연령별 보육료 수납한도액 ···154 〈표 5- 2〉 시간연장형 보육료 수납한도액 ···155 〈표 5- 3〉 가구원수별 소득인정액 기준: 차등 보육료 ···156 〈표 5- 4〉 차등보육료 정부지원 단가 ···157 〈표 5- 5〉 가구원수별 소득인정액 기준: 두자녀 이상 보육료 ···157 〈표 5- 6〉 두자녀이상 보육료 정부지원단가 ···158 〈표 5- 7〉 가구원수별 소득인정액 기준: 두자녀 이상 보육료 ···158 〈표 5- 8〉 방과후 보육료 소득 인정액 기준 ···159 〈표 5- 9〉 시간연장보육료의 지원 단가 ···160 〈표 5-10〉 2009년도 양육수당 지원대상 소득인정액 기준표> ····162

Contents

그림 목차

〔그림 2- 1〕 EU 국가의 노동시장 참여율(2008) ···29 〔그림 2- 2〕 EU 국가의 여성 노동시장 참여율(2008) ···30 〔그림 2- 3〕 EU 국가의 성별 노동시장 참여율 차이 (2008) ···31 〔그림 2- 4〕 EU 국가의 자녀 유무에 따른 노동 시장 참여율 차이 (2006) ···33 〔그림 2- 5〕 EU 국가의 초산 연령 (1995~2006) ···34 〔그림 2- 6〕 EU 국가의 초산 연령 (2006) ···34 〔그림 2- 7〕 한국의 초산연령 (1996~2008) ···35 〔그림 2- 8〕 EU 국가의 출산율(1997~2008) ···36 〔그림 2- 9〕 EU 국가의 출산율(2008) ···37 〔그림 2-10〕 한국의 출산율(1970~2008) ···38 〔그림 2-11〕 EU 국가의 출산율과 여성 노동시장 참여율간의 관계 39 〔그림 2-12〕 EU 국가의 한부모 가정과 양부모 가정의 빈곤 비율 (2006) ···41 〔그림 2-13〕 EU 국가의 아동 빈곤율 (2006) ···42 〔그림 3- 1〕 유럽 국가의 영아 공식적인 육아 지원 인프라 사용률 (2006) ···58 〔그림 3- 2〕 유럽 국가의 영아 공식 비공식 육아 지원 인프라 사용률 비교(2006) ···59 〔그림 3- 3〕 유럽 국가에서의 비공식 부문 육아 지원 인프라 이용률 (2006) ···61 〔그림 3- 4〕 유럽 국가의 영아 공식적인 육아 지원 인프라 이용 시간 (2006) ···64

〔그림 3- 5〕 유럽 국가의 영아 비공식적인 육아지원 인프라 이용 시간 (2006) ···65 〔그림 3- 6〕 유럽 국가의 영아 공식적 비공식적 육아 지원 인프라 이용 시간 비교 (2006) ···66 〔그림 3- 7〕 유럽 국가의 유아 공식적인 육아 지원 인프라 사용률 (2006) ···68 〔그림 3- 8〕 유럽 국가의 유아 공식 비공식 육아 지원 인프라 사용률 비교(2006) ···72 〔그림 3- 9〕 유럽 국가의 유아 공식적인 육아 지원 인프라 이용 시간 (2006) ···73 〔그림 3-10〕 유럽 국가의 유아 비공식적 육아 지원 인프라 이용 시간 (2006) ···73 〔그림 3-11〕 유럽 국가의 초등학생 공식적인 육아 지원 인프라 사용률 (2006) ···75 〔그림 3-12〕 유럽 국가의 초등학생 공식적인 육아 지원 인프라 이용 시간 (2006) ···77 〔그림 3-13〕 유럽 국가의 초등학생 비공식적인 육아지원 인프라 이용 시간 (2006) ···77 〔그림 3-14〕 영유아 보육․교육에 대한 지원이 GDP에서 차지하는 비중 (2005) ···91 〔그림 5- 1〕 영유아 보육․교육에 대한 지원이 GDP에서 차지하는 비중(2005) ···165

Contents

1 A B S T R A C T

Abstract

The fertility rate in Korea has decreased dramatically since 1980's. Although there were lots of changes in Korean society causing low fertility in Korea, there is few social support helping these changes. This is the most important reason explaining the low fertility rate in Korea. Child care system in Korea usually helps poor family rather than helps working mother or dual earner family. This study discusses availability and affordability of child care service in order to increase the fertility rate, women's employment, and social integration. This study compare the childcare service in Korea with the childcare service in European countries where fertility rate increase in recent days.

This study suggests the direction of policy on childcare service as follows; it solves the problem of low fertility by reducing the burden of childcare of family, it helps the work and life balance and utilizes women's workforce in the aging society, and it contributes social integrity by rearing healthy child.

The results of this study shows that the characteristics of childcare servies in quantity side are very similar with the European countries where the fertility rate is low. The compulsory education starts when child goes to elementary school in Korea. Korean family mostly uses

2 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안

informal childcare service rather than formal childcare service. Korean women uses longer childcare service than European women because Korean women hardly use part-time or flexible time in labor market.

There are quality control system in Korea but it is hard to control the quality of child care service with this quality control system. Therefore in order to increase the quality of childcare service in Korea it is very important to establish reliable quality control system.

Korean government regulates the price of childcare service and support childcare cost for family. But many Korean families feel the cost of childcare service is expensive. The reason is that childcare facilities imposes extra charges besides the regular childcare program especially when child uses full time servies.

Based on these results this study suggests the following policy recommendations. Korean child care service should focus on solving the problem of low fertility problem rather than just helping the poor family. The childcare policy should be conducted with labor market policy which enables women use parental leave. The childcare market structure should be improved for the government provide better childcare services. The policy on childcare allowance should be procced with concerns that it may have problem such as decrease of women's participation and gender inequality in labor market. It is very important to introduce the early child education system in Korea and the government should re-modeling the roles of childcare and early education.

3 요 약

요 약

1. 연구의 필요성 및 목적

⧠ 1970년대만 하더라도 4.5명에 달하던 우리나라의 출산율은 1980년대 중반부터 인구대체수준 이하로 하락한 이후 지속적으로 감소해 왔음. ⧠ 여성 학력 수준의 향상, 가치관 및 성역할의 변화 등 사회 문화적으로 많은 변화가 있어 왔음에도 불구하고 이러한 변화를 뒷받침해 줄 수 있 는 사회적인 지원이 아직도 미비한 실정이라는 것이 저출산 현상의 중 요한 원인으로 지적되고 있음. ⧠ 육아 지원은 사회적인 변화를 뒷받침해 주지 못하는 가장 큰 부분으로 서 여성 경제 활동 참여 증가와 여성 노동 활동의 다양화가 이루어졌음 에도 아직도 취약 계층 중심의 잔여적인 복지 성격이 강한 상태임. ⧠ 우리나라 육아 지원 인프라는 급속도로 발전하여 현재 어느 정도 기본 적인 체계는 갖추어진 상태임. 따라서 심각한 저출산 문제에 대응하여 출산율 회복이라는 목적을 달성할 수 있도록 하기 위하여 적정화 방안 모색이 필요한 시점임. ⧠ 본 연구에서는 출산율의 향상, 여성 경제 활동 참여 증가, 사회 통합의 목적을 달성하기 위하여 우리나라 육아 지원 인프라의 적정성을 양적, 질적 그리고 비용 부담 측면에서 논의함. ⧠ 적정성을 논의하기 위하여 육아 지원 인프라 정책을 통해 출산율을 회복한 유럽 국가의 육아 지원 인프라 현황을 준거틀로 삼았음. 이러한 논의 결과 를 토대로 우리나라 육아 지원 인프라가 향후 나아갈 방향성을 모색하였음.

4 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안

2. 주요 연구 내용

⧠ 본 연구에서는 저출산 문제에 대응하여 육아 지원 인프라 정책이 지녀 야 할 지향성으로 다음의 세가지를 제시함. ○ 개별 가정에 대해 자녀 양육에 대한 부담을 경감시킴으로써 양육 부 담으로 인해 자녀 출산을 기피하는 문제를 해결할 수 있어야 함. ○ 여성이 직장과 양육을 병행하는데 어려움이 없도록 충실한 양육 지 원 서비스를 제공하여 궁극적으로는 향후 저출산고령사회에서 여성 인력을 충실히 활용하는데 기여할 수 있어야 함 . ○ 미래 세대의 주역인 영유아를 건전하게 육성하여 우수한 성장 동력 으로 양성함과 동시에 사회 통합에 기여할 수 있어야 함. ⧠ 우리나라 육아 지원 인프라의 양적인 현황은 유럽에서 출산율이 낮고 여성 경제활동 참여율도 낮은 국가의 전형적인 양상을 그대로 보여 주 고 있음. ○ 출산율이 높은 대부분의 유럽 국가에서 3세 이상 유아에 대해서는 국가가 취학전 의무교육을 실시하고 있는 반면에 우리나라에서 의무 교육은 초등학교때 부터 시작함. ○ 친인척 혹은 보육 도우미를 활용한 비공식적 육아 지원 인프라를 활 용하는 경우가 공식적인 육아 지원 인프라를 활용하는 경우보다 많 음. ○ 대부분 출산율이 높은 유럽 국가에서는 여성의 육아 휴직 제도 혹은 유연한 근로 형태가 활성화 되어 있어 반일제 보육 서비스를 제공하 는 경우가 많은 반면 우리나라의 경우 여성의 육아 휴직 제도나 유 연한 근로 형태가 가능하지 않아 보육 시설 이용 시간이 긴 것으로 나타남. ⧠ 우리나라 육아 지원 인프라의 질적인 측면에서의 적정성은 그것을 담보 하기 위한 외형적인 제도적 현황은 유럽 국가에 비해 결코 뒤떨어지는 수준이 아닌 것으로 평가되었음.

5 요 약 ○ 그럼에도 불구하고 이러한 제도적인 규제가 실제로 육아 지원 인프 라의 질적인 향상과 연결되지 못하고 있어 실제적으로 수요자가 느 끼는 육아 지원 인프라의 질적 수준은 외형적인 규제 시스템과는 상 관없이 매우 저조한 것으로 나타나고 있음. ○ 이러한 사실은 질 관리 규제를 통해 보육 수요자의 서비스 질에 대 한 욕구를 제대로 충족시켜 주지 못하고 있다는 사실을 지적한다고 하겠음. ⧠ 육아 지원 서비스 이용 비용 부담 측면에서 볼 때 우리나라의 경우 유 럽 국가와 마찬가지로 보육료 부담의 적정화를 위하여 보육료 상한제도 와 취약계층에 대하여 보육료를 전액 지원하고 있음. ○ 그러나 실제로 이러한 보육료 규제가 비용 부담의 적정화를 가지고 왔는가에 대해서는 긍정적인 해답을 내리기가 어려운 실정임. ○ 국공립 보육 시설을 포함한 대부분의 보육 시설에서 보육료 이상의 특별 활동 비용과 각종 교과 재료 및 간식비 등을 추가적으로 지불 하고 있어 보육료 상한금액은 의미를 상실하고 있음. ○ 유럽 국가에서는 정부의 보육료 지원이 대부분 국공립 보육 시설에 대해서 이루어지고 있으나 우리나라의 경우 정부의 보육료 지원이 민간 보육 시설과 국공립 보육 시설 모두에 대해 이루어지고 있음.

3. 결론

⧠ 우리나라 육아 지원 인프라 정책은 과거 취약 계층 중심의 보육 지원 정책에서 벗어나 저출산 시대에 대응하기 위한 목적성을 가져야 할것임. ○ 여성의 일과 가정의 양립을 통한 여성 경제활동 참여의 증가와 출산 율 제고를 위한 방향으로 추진되어야 할 것임. ○ 수직적 형평성을 보장하기 위해 소득 수준에 따라 정책 대상을 선정 하는 기본 체계는 유지하되 맞벌이 부부에 대한 소득 기준 완화, 다 자녀 가정의 자녀에 대한 국공립 보육 시설 입소 우선 순위 부여 및

6 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안 보육료 감면 등 수평적인 형평성을 보장하기 위한 정책도 함께 추진 해야 할 것임. ⧠ 육아 지원 인프라의 양적, 질적, 비용 부담의 적정화는 육아 휴직 제도 의 활성화와 유연한 근로 환경 조성 등 노동 시장 정책 그리고 양육 수 당 등 현금 지원 정책과 함께 추진되어야 할 과제임. ○ 이러한 정책을 추진함에 있어 정책 수요자가 자신의 상황에 가장 적 합한 정책을 스스로 선택할 수 있도록 하고 각 정책을 선택함에 있 어 자연스런 연계가 가능하도록 제도 설계가 이루어져야 할 것임. ⧠ 우리나라 육아 지원 인프라의 적정화가 이루어지기 위해서는 우선적으 로 보육 시장의 구조 개선이 필요함. ○ 정부의 재정적 지원을 받고 있는 시설에 대한 공공성 강화를 위한 노력이 수반되어야 할 것임. 민간 보육 시설의 공공성을 강화하기 위해서는 민간 보육 시설의 회계 관리가 투명하게 이루어져야 할 것 이며 민간 보육 시설의 서비스 질을 관리하고 감독 할 수 있는 시스 템의 강화가 필요함. ⧠ 양육 수당과 같이 보육 서비스 지원 정책을 대체할 수 있는 현금 지원 정책을 추진할 때 발생할 수 있는 부정적인 결과에 주의하여 정책을 추 진해야 할 것임. ○ 저소득층 여성의 노동 시장 탈퇴, 보육 서비스가 필요한 자녀의 가 정 내 방치, 노동 시장에서의 성 불평등 강화 등 향후 양육 수당의 대상을 확대하고 급여 수준을 상향 조정할 때 이러한 문제점을 최소 화 할 수 있도록 제도 설계에 만전을 기해야 할 것임. ⧠ 취학전 의무 교육 제도의 도입이 저출산 극복을 위해서 필요한 과제라 는 측면에서 중장기적으로 유아 교육 시스템의 변화가 요청됨. ○ 이를 위해 보육 시설과 유치원 간의 역할 정립 등 보육 시장의 구조 개편을 신중하게 접근해야 할 것임.

K I H A S A

01

서 론

9 제 1 장 서 론

제1장 서 론

제1절 연구의 필요성 및 목적

1970년대만 하더라도 4.5명에 달하던 우리나라의 출산율은 1980년대 중 반부터 인구대체수준 이하로 하락한 이후 지속적으로 감소해 왔다. 우리나 라에서 출산율 회복을 위한 정책을 국가적인 차원에서 적극적으로 추진해 온 것은 정부가 2005년 “저출산고령사회 기본계획”을 수립한 이후부터 이 다. 정부가 저출산 문제를 국가적인 아젠다로 삼고 추진해 온 지 5년이 지 난 시점에서 출산율을 여전히 상승 기조를 보이지 않고 있다. 우리나라에서 출산율이 하락하게 된 원인에는 여러 가지가 있지만 가장 대표적인 이유라고 한다면 여성의 노동 시장 참가 증가에 따른 자녀 양육 부담이라고 볼 수 있다. 과거 1970년대만 하더라도 자녀의 돌봄은 부모 특 히 여성의 역할로서 간주되어 왔다. 그동안 여성의 학력 수준의 향상, 성 역할의 변화 등 사회 문화적으로 많은 변화가 있어 왔음에도 불구하고 이 러한 변화를 뒷받침 해 줄 수 있는 사회적인 지원은 아직도 우리 사회에서 미비한 실정이다. 육아 지원은 이러한 사회적인 변화를 뒷받침해 주지 못하 는 가장 큰 부분이다. 여성 경제 활동의 참여 증가와 여성 노동 활동의 다 양화가 이루어 졌음에도 우리나라 육아 지원 정책은 아직도 취약 계층 중 심의 잔여적인 복지 성격이 강한 상태로 남아 있다. 실로 우리나라에서 육아 지원 정책은 저소득층의 자녀 양육을 지원하는 복지 정책으로부터 시작하였다. 이는 유럽의 많은 국가들이 여성의 경제활

10 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안 동 촉진을 위하여 육아 지원 정책을 추진하여 온 것과는 매우 대조적인 양 상이다. 유럽의 많은 국가들도 저소득층, 한부모 가정 등 취약 계층에 대해 서는 보육료를 전액 면제해 주는 등 취약 계층을 위한 보육 지원을 실시하 고 있다. 하지만 유럽 국가의 육아 지원 정책이 표면적으로 내세우는 목적 은 여성의 일과 가정의 양립을 지원함으로써 여성의 경제활동 참여를 증가 시키고 이를 통해 사회의 양성 평등과 출산율 회복을 달성하는 것이다. 유럽의 사회주의적인 복지 국가의 체계를 유지하기 위해서는 안정적인 인 구 구조를 유지함과 동시에 조세와 사회보장 분담금을 지불할 충분한 노동 력이 필요하기 때문이다. 우리나라의 육아 지원 정책은 저출산 시대를 맞이하여 패러다임의 전환 이 필요한 시점에 와있다. 그 동안의 취약계층 중심의 잔여적 복지 정책의 틀에서 벗어나 여성의 일과 가정의 양립을 가능하게 하고 여성 노동 활동 의 다양성을 감안하여 이에 능동적으로 대응할 수 있는 육아 지원 인프라 의 강화가 무엇보다도 필요하다 하겠다. 우리나라 보육 사업은 1991년 영유아 보육법이 제정되면서 본격적으로 활성화되기 시작하였다. 그동안 보육 시장은 급속도로 발전하여 현재 육아 지원 인프라는 어느 정도 기본적인 체계는 구축된 상태라고 볼 수 있다. 하지만 현재 우리나라 보육 시장은 민간 보육 시설이 대부분을 차지하고 있으며 정부의 각종 지원과 규제에도 불구하고 자녀를 맡길 곳이 없고(양 적인 문제), 보육 시설을 믿을 수가 없고(질적인 문제), 그리고 보육 비용이 부담스럽다는(비용 문제) 문제가 계속적으로 제기되고 있다. 따라서 현재 시점에서는 저출산 문제에 대응하여 출산율 회복이라는 목적을 달성할 수 있도록 육아 지원 인프라의 적정화 방안의 모색이 필요하다. 이러한 목적하에 본 연구에서는 육아 지원 인프라의 기본적인 요소인 양 (Quantity), 질 (Quality), 비용 부담(Affordability) 측면에서의 적정성을 모색해 보았다. 본 연구에서는 육아 지원 인프라의 적정화가 추구해야할 목 적으로 출산율 회복, 여성 경제 활동 참여의 증가, 취약 계층 아동 지원을 통한 사회 통합이라는 세가지를 제시하였다.

11 제 1 장 서 론 육아 지원 인프라의 적절성을 논의함에 있어는 적정성의 판단 기준을 세 우는 것이 필요하다. 적정성을 논의함에 있어서는 주관적인 자의적 판단을 최대한 배재하고 객관적인 기준에 맞추어 논의하는 것이 무엇보다도 중요 하다. 특히 육아 지원 인프라와 같이 정책 수요자의 주관적인 판단이 크게 관련이 있는 부문일수록 더욱 그러하다 하겠다. 따라서 본 연구에서는 우리 나라 육아 지원 인프라 적절성 논의의 준거 기준으로서 적극적인 육아 인 프라 지원 정책을 통해 출산율을 회복한 유럽 국가의 육아 지원 인프라 현 황을 적정성 논의의 준거틀로 삼았다. 적정성의 비교 대상으로 유럽 국가를 선택한 이유는 대다수의 유럽 국가가 우리나라보다 먼저 출산율 하락을 경 험하였고 그 중 몇몇 국가는 출산율 회복 및 일과 가정의 양립이라는 목적 을 달성하기 위해 육아 지원 정책을 적극적으로 추진해 온 결과 출산율, 여성 경제활동 참가율, 사회 통합에 있어 가시적인 향상을 보였기 때문이 다. 유럽 국가 내에서도 육아 지원 인프라 현황은 다양하여 양적인 측면과 질적인 측면에서 우수한 인프라를 구축하고 있는 국가가 있는가 하면, 아직 기본적인 인프라도 구축되지 않은 국가도 있다. 공통적인 특징이라고 한다 면 육아 지원 인프라가 잘 구축되어 부모의 일과 가정 양립을 지원하는 체 계로서의 역할을 충실히 수행하고 있는 국가에서 점진적인 출산율 회복을 보이고 있다는 사실이다. 이러한 배경 하에 본 연구에서는 저출산 문제의 극복, 여성 경제 활동 참여의 증가, 사회 통합의 목적을 달성하기 위한 우리나라 육아 지원 인프 라의 적정성을 양적, 질적 그리고 비용 부담 측면에서 적정화 방안을 논의 한다. 육아 지원 인프라의 적정성 논의 결과를 토대로 우리나라 육아 지원 인프라의 현 주소와 향후 나아갈 방향성을 모색해 본다.

12 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안

제2절 저출산에 대응한 육아 지원 인프라의 정의

육아지원에 대한 연구는 주로 아동 복지 혹은 사회 복지 분야에서 수행 되어 왔으며 부모가 스스로 자녀를 돌볼 수 없는 위치에 있는 장애인 부모 와 같은 취약계층 부모, 혹은 직장 생활로 인해 자녀를 스스로 돌 볼 수 없는 취업 여성을 위한 육아 지원의 개념으로 사용되어 왔다. 육아 지원에 대한 논의가 저출산과 관련하여 적용되기 시작한 것은 우리나라에서 저출 산 문제를 사회 문제로 인식하기 시작한 2005년 이후 최근의 일이다. 취업 여성에 대한 육아 지원은 저출산 문제 해결을 위한다는 가시적인 목적을 드러내고 있지는 않지만 취업 여성의 양육을 지원함으로써 일과 가정생활 의 양립을 추구하고 있다는 측면에서 저출산 정책이 지향하고 있는 것과 유사한 점을 발견할 수 있다. 김선미(2005)는 맞벌이 가족에 대한 아동양육지원 정책에 대한 연구에서 이제까지 우리나라 보육정책은 근로나 기타 질병 등의 이유로 개별 가정에 서 맡아 키울 수 없는 아동을 국가가 대신 맡아 키운다는 선별주의적 개념 에 입각하여 추진되어 왔다고 지적하였다. 즉, 우리나라의 보육정책은 개별 가정이 감당할 수 없는 보육에 대해서만 잔여적으로 국가가 개입한다는 접 근방식을 취해옴으로써 보육에 대한 일차적인 책임이 가족에게 있다는 입 장을 견지해 왔다고 하였다. 하지만 양육지원은 국가의 가족정책, 노동시장 정책, 사회복지정책 그리고 인구 정책과 교육 정책의 측면을 다 아우르는 것으로서 최근 들어 저출산 문제의 해소라는 급류를 타고 양육지원정책에 대한 다양한 논의들이 축적되고 있다고 하였다. 장지연 외(2005)는 “보육정책은 첫째, 가족정책의 측면에서 일-가족 양 립을 지원하고 가족의 역할을 보완하며, 둘째, 사회복지측면에서 균등한 보 육기회의 보장 및 빈곤의 예방을 포함하며, 셋째, 노동시장정책 측면에서 여성의 경제활동참가를 제고하고 인적자본의 유지 확대에 기여하는 방향을 가지며, 넷째 인구정책적인 측면에서 고령화 사회의 저출산 문제를 해결할 수 있어야 하며, 끝으로 교육정책의 측면에서 조기교육을 통한 인적자본의

13 제 1 장 서 론 형성과 축적 효과를 거두어야 한다”고 보았다. 한유미(2006)는 ‘육아지원’이라는 용어를 공식적으로 사용한 것이 최근 일이기 때문에 개념 정의의 합일점을 찾기가 쉽지 않다고 하였다. “육아지 원은 아동이 태어나서 성장하고 생활하는 기본환경인 가정과 아동을 양육 하는 부모를 지원하는 것으로서, 부모와 자녀 각각의 생활을 지원하고 아동 을 포함한 가족원 전원이 행복을 느낄 수 있는 사회 만들기에 대한 지원” 이라고 정의하고 있다. 류연규(2005)는 “개별 가구의 자녀 양육에 따르는 경제적 부담을 덜어주 고 직장과 출산 및 육아의 양립을 지원하는 것”으로 정의하고 있으며, 구 명숙과 홍상욱(2005)는 “여성경제활동과 관련한 육아지원”으로 보고 있다. 안수영(2006)은 영유아 보육은 그동안 사회복지 측면이나 유아교육 측면 에서 조명되어 왔으나 저출산 시대에 다시금 거시적이고 총체적인 시각에 서 재조명될 필요가 있다고 하였다. 영유아의 입장에서는 그들이 태어난 가 정 환경과 관계없이 행복하게 잘 자라날 권리가 보장되어야 하며, 여성의 입장에서는 모성과 갈등 없이 사회참여 욕구가 보장되는 정책이 되어야 하 며, 국가적인 차원에서는 사회발전과 미래의 국가 경쟁력 강화를 위해서 경 제활동에 참여하고자 하는 여성들의 필요와 욕구에 부응하고 다음 세대 사 회구성원이 재생산의 문제를 해결할 수 있도록 새로운 보육정책이 모색되 어야 한다고 보았다. 보육이 국가적인 차원에서 적극적으로 지원이 필요한 것은 여성의 문제 및 영유아 발달의 문제를 해결하기 위한 과정으로라기 보다는 현대사회의 사회․경제체계의 변화과정에서 아동발달의 권리와 남 녀 모두의 삶의 질 향상을 도모해야 하기 때문이라고 보았다. 대통령자문 ‘고령화 및 미래사회위원회’는 2004년 6월 “미래인력 양성 및 여성의 경제활동참여 확대를 위한 육아지원 정책방안”에서 총체적인 육 아지원의 필요성을 강조하였다. 여기에서 제시된 “육아지원정책”은 보육과 유아교육 그리고 방과후 보육을 모두 포함하는 개념으로서 영아에서부터 초등 저학년에 이르기까지 육아지원 서비스를 체계화하고자 하는 정부의 종합적이고 포괄적인 정책수립 의지를 반영하고 있다. 특히 영아기의 가정

14 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안 내 양육을 위한 정책적 배려가 필요하다는 것을 강조하면서 0세의 경우 가 정 보육 지원 정책을 통해 가정 육아의 환경 조성 및 양육 능력이 부족한 부모를 위한 지원제도를 마련하고 육아지원센터의 운영을 통해 부모지원프 로그램 개발 및 보급, 육아정보제공, 부모상담 등 부모가 가정에서 양질의 보육을 할 수 있도록 지원할 필요가 있다고 하였다. 또한 1~5세 아동의 경 우 역시 시설을 이용하지 않는 아동을 위한 부모지원정책이 병행되어야 할 것을 강조하였다. 제1차 “저출산고령사회 기본계획”에서는 출산과 양육에 유리한 환경 조 성을 추진 과제로 삼고 출산․양육에 대한 사회 책임 강화, 가족친화․양성 평등 사회문화 조성, 건전한 미래세대 육성을 세부 추진 과제로 삼고 있다. 육아 지원 인프라가 자녀 양육에 드는 경제적 비용을 경감하고, 여성이 일 과 육아를 병행하는 것을 용이하게 하며, 나아가 궁극적으로 영유아를 건전 하게 육성하는 기능을 해야 한다는 것을 강조하면서 육아 지원 인프라가 저출산 문제 극복을 위하여 중요한 역할을 해야 한다는 것을 강조하고 있 다. 이러한 내용들을 종합컨대, 저출산에 대응한 육아 지원 인프라는 첫째, 개별 가정에 대해 자녀 양육에 대한 부담을 경감시킴으로써 양육 부담으로 인해 자 녀 출산을 기피하는 문제를 해결할 수 있어야 하며, 둘째, 여성이 직장과 양육 을 병행하는데 어려움이 없도록 충실한 양육 지원 서비스를 제공하여 궁극적으 로는 저출산고령사회에서 여성인력을 충실히 활용하는데 기여할 수 있어야 할 것이며, 셋째, 미래 세대의 주역인 영유아를 건전하게 육성하여 우수한 성장 동력으로 양성함과 동시에 사회 통합에 기여할 수 있어야 할 것이다.

제3절 육아 지원 인프라의 적정성 분석의 틀

육아 지원 인프라의 적정성에 대해 논의하기 위해서는 과연 육아 지원 인프라가 어떠한 측면에서 어떠한 수준에 이르러야 적정하다고 할 수 있는

15 제 1 장 서 론 가를 규명해야 할 것이다. 적정성을 판단하기 위해서는 정책이 추구하는 목 적을 달성하기 위하여 현재의 수준이 어떠한가를 평가하는 것이 필요하며 이를 위하여 객관적으로 지표상에 나타나는 수치와 더불어 실제로 정책 수 요자가 피부로 느끼는 질적인 측면도 함께 고려해야 한다. 본 연구에서는 우리나라보다 먼저 저출산 문제를 심각하게 경험하였고 이러한 저출산 문제의 극복을 위하여 육아 지원 인프라 지원을 정책적인 도구로 삼고 있는 유럽 국가의 현황을 적정성 논의의 준거 틀로 삼고자 한 다. 유럽에서 저출산의 문제를 심각하게 인식한 이유는 저출산 문제로 인한 인구 구조의 왜곡이 국가가 표방하고 있는 사회주의적인 복지국가를 지향 하는데 크게 걸림돌로 작용하기 때문이었다. 유럽에서 육아 지원 인프라 확 충 정책에 중점을 둔 이유는 육아 양육 비용을 낮추어 출산율을 증진시키 고자 하는 목적도 있었지만 보다 근본적인 이유는 출산율 회복과 동시에 여성의 경제활동 참여율 증가를 통해 조세 및 사회보장 분담금 수익을 확 보하는데 더 근본적인 이유가 있었다. EU 국가는 과거부터 이용이 쉽고 비용 수준이 적절한 육아 지원 인프라 의 중요성을 인식해 왔다. 1992년 3월 EU 집행 위원회는 육아 지원 인프 라에 대한 권고문을 통과시켜서 모든 EU 회원국으로 하여금 “자녀 양육과 관련하여 발생하는 직장 생활, 가정 생활, 자녀 양육에 대한 책임을 여성과 남성이 모두 조화롭게 할 수 있게 하기 위해 정책을 입안하거나 단계적으 로 추진할 것”을 천명하였다. 이로부터 10년이 지난 2002년 바르셀로나 정 상회담에서는 이러한 목적이 보다 분명하게 공식화 되었으며 육아 지원과 관련한 목표치가 설정되었다. 완전 고용을 목적으로 유럽 위원회는 회원국 들이 여성 노동 시장 참여를 저해하는 요인들을 제거하고, 각국의 육아 지 원 인프라 공급 현황 및 이에 대한 수요를 감안하여 2010년까지 보육 서 비스 이용률을 3세부터 학령기 연령 전까지 아동의 90%와 3세 미만 아동 의 33%까지 달성하는 것을 목표로 제시하였다. 이러한 육아 지원 인프라 의 목표를 설정함에 있어서는 2000년까지 각국의 노동시장 참여율을 70%

16 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안 까지 상승시키고 2010년까지 여성 노동시장 참여율을 60%까지 상승시키 는 것을 전제로 하고 있다. 우리 나라도 저출산 문제가 가져다 줄 가장 심각한 문제 중의 하나를 인 구 고령화에 따른 사회적 부담의 증가라고 보고 있다. 따라서 저출산 문제 가 가져올 미래 세대의 사회 보장 부담의 과중함을 최소화하고 지속 가능 한 성장을 확보하기 위해서 양육 비용 감소를 통한 출산율 회복과 함께 여 성 경제 활동 참여의 증가가 수반되어야 할 것이다. 대부분 저출산 문제를 심각하게 경험했던 유럽 국가가 경제 활동 참여율 (특히 여성 경제활동 참여율)과 보육 서비스 이용률에 대한 목표치를 제시 하고 달성하기 위해 노력하였지만 최근까지 이러한 목표를 달성한 국가가 있는가 하면 달성하지 못한 국가도 많다. 목표치를 달성한 국가와 달성하지 못한 국가 사이에서 발견되는 가장 큰 차이는 목표치를 달성한 국가에서는 육아 지원 인프라의 양적․질적․비용 부담의 적정화를 통하여 출산율이 인구 대체 수준으로 회복하였다는 사실이다. 따라서 본 연구에서는 육아 지원 인프라의 적정성을 논의함에 있어 양적 인 측면, 질적인 측면 그리고 비용 부담 측면에서 출산율을 회복한 국가 그리고 회복하지 못한 국가와 우리나라의 상황을 비교 분석 함으로써 육아 지원 인프라의 적정성을 논의하고자 한다. 이러한 논리에는 출산율을 회복 한 국가에서의 육아 지원 인프라가 양적, 질적, 비용 부담 상태에서 적정한 수준에 도달하였다는 강한 가정이 내포되어 있다. 육아 지원 인프라 정책이 추구해야 하는 목표를 출산율 회복이라고 볼 때 우리나라보다 먼저 저출산 문제를 경험하고 그 해결책으로서 육아 지원 정책을 추진하여 성공적으로 출산율 회복을 이루어낸 국가와 비교하는 것은 심각한 저출산 문제에 직면 하고 있는 우리나라에 유용한 시사점을 줄 것으로 판단된다. 출산율 회복에 성공한 국가 뿐만 아니라 아직도 낮은 출산율을 보이는 국가와 비교하는 것도 정책의 시행착오를 최소화 할 수 있다는 측면에서 유용하다고 판단된 다.

K I H A S A

02

저출산에 대응한 육아지원 인프라 정책의

목적

19 제 2 장 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 정 책 의 목 적

제2장 저출산에 대응한 육아지원

인프라 정책의 목적

제1절 저출산 시대에서 육아지원정책의 목적

저출산 문제를 심각하게 경험하고 있는 국가에서의 양육 지원 정책은 다 음과 같은 차원에서 정책 추진의 목적을 찾아야 할 것이다. 첫째, 가정의 양육 부담 경감에 따른 여성 경제활동 참여의 증가이다. 유럽 국가에서도 전통적으로 양육 지원 정책을 국가적인 차원에서 지지하는 목적은 명백하 게 여성의 노동 시장 참여를 높이기 위한 것에 있었다. 여성의 노동 시장 참여가 증가할수록 사회에서의 양성 평등이 확립될 수 있다. 이는 고령화 문제를 겪고 있는 국가에서 여성 인력 활용을 통한 노동력 확보가 가능해 질 수 있으며 이는 곧 경제 성장으로 이어질 수 있다. 즉 양육 지원 정책 은 여성 노동력 활용으로 이어지고 이를 통해 미래 사회의 성장 동력 확보 가 이루어져 국가의 지속 가능한 발전이 보장 될 수 있다. 둘째, 출산율의 회복이다. 보육 서비스에 대한 지원은 직접적인 육아 비 용 뿐만 아니라 취업 여성의 기회 비용을 감소시켜 전반적으로 직간접적인 자녀 양육 비용을 감소시킬 수 있다. 양육 비용의 감소는 특히 저출산 문 제를 겪고 있는 국가에서 출산율을 제고시키는데 효과적으로 작용할 수 있 다. 육아서비스에 대한 지원은 특히 취업 여성들이 직장 생활을 지속하면서 자녀를 돌볼 수 있는 것을 가능하게 한다. 띠리서 육아 지원 정책은 여성 의 취업률을 제고시키는 동시에 출산율도 회복할 수 있는 유용한 정책적인 도구로서 중요한 기능을 하고 있다고 볼 수 있다.

20 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안 셋째, 가계 소득 증가에 따른 빈곤 감소이다. 육아 지원 서비스는 여성의 일과 가정의 양립을 가능하게 하여 여성의 노동 시장 참여를 증가시킬 수 있을 뿐만 아니라 여성 경제활동을 통해 벌어들인 수익으로 가계의 소득을 증가시킬 수 있다. 가계의 소득 증가를 통해 빈곤 위험으로부터 가정이 보 호될 수 있기 때문에 육아 지원 서비스는 빈곤으로부터 가계를 보호하는 역할을 한다고도 볼 수 있다. 가계의 소득 증가는 아동이 빈곤에 빠질 위 험을 감소시키며 이를 통해 아동의 건전한 발달에 기여할 수 있다. 넷째, 육아 지원 서비스는 아동 발달을 위한 목적에서 아동에게 풍부하 고 안전하며 동기를 부여하는 환경을 제공해 줄 수 있다. 이러한 측면에서 육아 지원 서비스는 아동의 건전 발달을 통해 사회 통합을 달성하는 효과 를 가져온다고 볼 수 있다. 유럽 국가에서는 과거로부터 적정한 육아 지원 서비스를 제공하는 것을 국가적으로 중요한 과제로 삼았다. EU 국가에서는 국가 전체의 노동력을 향상시키는데 잠재적으로 여성 노동력을 활용할 수 있는 여지가 아직 많이 남아 있다고 보고 있다 (The Joint Employment Report, 2006/2007). 이 를 위해서는 비용 수준이 적절하고 접근도가 높은 육아 지원 서비스가 반 드시 구축되어야 함을 지적하고 있다. 육아 지원 서비스는 부모 모두가 일 하는 것을 가능하게 하고, 일과 가정 생활을 조화롭게 해 나가는 것을 가 능하게 하며, 아동 빈곤을 감소시키는데 기여할 것으로 기대되고 있다. 육아 지원 정책의 중요성에도 불구하고 국가가 양적으로 그리고 질적으 로 적정한 보육 서비스를 제공하는 것이 어려운 이유는 국가의 재정적인 문제와 더불어 국가 정책의 이데올로기에서 찾아 볼 수 있다. 전반적인 차 원에서 볼 때 육아 지원 정책의 중요한 세가지 핵심적인 정책은 보육 서비 스, 육아 휴직 제도, 아동 수당 정책이라고 볼 수 있다. 또한 육아 지원 정 책을 논의함에 있어 여성의 노동 시장 참여, 양성 평등, 출산율 제고, 사회 적 통합이라는 국가적인 과제와 반드시 함께 논의되어야 한다. 하지만 육아 지원 정책들을 이러한 중요한 국가적인 과제와 연관시켜 함께 논의하는 것 은 실로 복잡한 문제이다. 예를 들어 육아 휴직의 예로 본다면 육아 휴직

21 제 2 장 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 정 책 의 목 적 급여의 증가로 인해 여성 노동 시장 참여율이 낮아 질 수 있으며 이는 남 성과 여성 사이의 노동 행태의 차이를 가져와 양성 평등이라는 목적과는 상반되는 결과를 가져올 수 있기 때문이다. 육아 지원 정책을 추진함에 있어 또 한가지 간과하지 말아야 할 부분은 부모의 선택권을 존중해야 한다는 사실이다. 부모들은 일과 가정 생활에 대 해 각기 다른 상황에 처해 있으며 육아 지원 정책은 이러한 부모들의 선택 권을 존중하는 방향으로 추진되어야 한다. 육아 지원 정책에 있어 중요한 세 가지 영역인 육아 휴직 제도, 현금 지원 정책, 보육 서비스 제공은 다양 한 정책의 조합을 통하여 부모의 욕구에 부합하고 부모 각자의 상황에 적 절한 정책을 선택할 수 있도록 정교하게 설계될 필요가 있다.

제2절 육아 지원 인프라 정책의 효과성

1. 여성 노동 시장 참여에 미치는 효과성

선행 연구에서는 육아 지원 정책이 여성 노동 시장 참여에 미치는 효과 를 다음과 같이 설명하고 있다. 정부의 육아 지원 정책은 자녀를 양육하는 데 소요되는 직간접적인 비용을 감소시켜 시장 노동으로부터 얻을 수 있는 이득을 증가시킬 수 있다 (Jaumotte, 2003, OECD, 2007). 여기서 시장 노동으로부터 얻을 수 있는 이득이란 노동의 댓가로 받을 수 있는 현금성 의 댓가인 임금을 비롯하여 비현금성 댓가인 자아실현, 커리어 개발 등을 포함한다. EU 국가에서 자녀 양육비용과 노동 시장 참여율의 관계를 분석한 실증 적인 연구 결과에 따르면 자녀 양육 비용이 감소할 때 노동 시장 참여율이 증가하며 특히 이러한 경향은 자녀를 가진 여성에게서 현저하게 나타나고 있다. 독일에서 수행된 연구는 통일전 서독에서 다양한 자녀 양육 서비스의 제공이 자녀가 있는 여성의 노동 시장 참여율을 증가시키는데 유효한 영향

22 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안

력이 있는 것으로 나타났다 (Büchel and Spieβ, 2002a, 2002b). 그리스 는 공공 보육 서비스의 증가가 비취업여성을 노동시장에 참여하도록 하는 데 효과적인 것으로 나타났다(Data RC 2006, EETAA 2006). 네덜란드에 서는 1992~1994년 기간 동안 여성의 노동시장 참여가 자녀 유무에 별다른 영향을 받지 않게 되었는데 그 원인으로 1990년대 이후 네덜란드에서 적극 적으로 추진된 보육 서비스의 양적인 확충과 보육 서비스 비용 지원 때문 인 것으로 보고 있다 (Euwals et al. 2007). 오스트리아에서는 자녀를 가 진 여성의 노동 시장 참여율과 양질의 보육 서비스 제공간에 상관관계가 있으며, 보육 시설이 점심식사를 위해 문을 닫는 것은 여성 노동 시장 참 여에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다 (Neuwirth and Wernhart, 2007). 육아 지원 서비스의 부족함이 미치는 부정적인 영향력에 대한 연구 결과 는 다음과 같다. 헝가리에서 출산 휴가 및 육아 휴직에 있는 여성의 거의 60%가 일과 가정을 양립하는데 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다. 이 러한 어려움이 노동 시장에 다시 참여하는 것을 어렵게 만드는 원인으로 작용하고 있었다. 응답자의 80%가 적절한 보육 서비스가 없는 것이 노동 시장에 참여하지 못하는 가장 큰 이유라고 응답하였다 (Frey, 2002). 영국 에서는 비취업 부모의 절반 정도가 양질의, 비용이 적절하고, 믿을 만한 보 육 서비스를 이용할 수 있다면 취업을 하겠다고 응답한 것으로 나타났다 (Bryson et al. 2006) 스페인에서 수행된 연구에 따르면 보육 서비스 비용 의 증가는 자녀를 양육하는 여성의 노동 시장 참여를 저해하는 효과가 있 는 것으로 나타났다. 보육 서비스의 시간 당 이용 비용이 1 유로 증가할 때 마다 여성 노동 시장 참여가 32% 감소하는 것으로 분석되었다 (Borra, 2006). 폴란드에서는 교육수준, 연령, 육아 휴직, 보육시설, 공공교통수단, 도시화 정도, 사회 문화적 특성 중 여성의 전문적인 직업 활동에 가장 큰 영향을 미치는 것은 보육 서비스의 이용 가능성인 것으로 나타났다. 보육 서비스 제공의 감소는 여성의 경제활동 참여에 부정적인 영향을 미치는 것 으로 나타났다 (Minckiewicz and Bell, 2000). 일과 가정의 양립에 중점

23 제 2 장 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 정 책 의 목 적 을 두고 2005년에 수행한 European Union Labor Force Survey에 따르

면 보육 시설의 부족이 상당수의 비취업 여성들을 노동 시장에 참여하도록 하는 것에 부정적인 효과를 갖는 것으로 분석되었다. 또한 보육 서비스의 부족은 여성 취업자의 평균적인 노동 시간을 감소하게 하는 것으로 나타났 다. 육아 지원 서비스의 제공은 여성의 노동 시장 참여율을 증가시킴으로써 커리어의 추구와 임금 수준에 있어 남녀 불평등을 감소시키는 효과를 가져 올 수 있다. 현재까지 자녀의 유무가 임금 수준과 직장에서의 지위에 미치 는 효과를 분석한 연구들은 많이 있지만 보육 서비스의 제공과 남녀간의 임금 격차 사이의 상관 관계를 분석한 연구는 많지 않다. 독일에서 종일제 보육 서비스 제공은 자녀를 가진 취업 여성이 더 높은 임금을 갖게하는데 유효한 효과가 있는 것으로 나타났다(Büchel and Spieβ, 2002a). 그리스 에서는 육아 지원 서비스의 제공과 직장에서 여성의 승진간의 관계를 분석 하였다. 동 연구에 따르면 공공 보육 서비스를 이용하는 여성의 비율이 증 가할 수록 여성들은 종사하고 있는 직장을 유지하거나 승진하는 기회를 더 많이 갖는 것으로 나타났다. 이러한 연구 결과는 공공 보육 서비스의 제공 이 여성 노동 시장 참여의 증가를 가져올 뿐만 아니라 여성의 직업 안정성 을 보장하고 임금 수준 및 승진의 기회를 향상하는데 기여할 수 있다는 사 실을 지적한다. 선행연구에서는 육아 지원 서비스의 제공이 여성 노동 시장 참여에 미치 는 효과를 언급함에 있어 몇가지 사항을 주의해야 할 것으로 보고 있다. 첫 번째 문제는 국가가 공공 보육 서비스를 무상으로 제공할 때 가정 내에 서 충분히 활용 가능한 비공식적인 자원(예를 들면 조부모)을 활용하여 자 녀를 양육할 수 있는 취업 부모로 하여금 불필요하게 공공 서비스를 이용 하도록 유도하는 효과를 가져올 수 있다는 것이다. 이러한 문제는 국가가 필요 이상의 공공 보육 서비스를 제공하게 되는 결과를 초래하게 된다. 두 번째 문제는 육아 지원 서비스의 제공이 여성 노동 시장 참여에 미치는 효 과는 분명하지만, 여성의 노동 시간에 미치는 영향은 다소 모호한 효과를

24 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안 가질 수 있다는 것이다. 예를 들어 육아 지원 서비스의 제공은 더 많은 여 성들로 하여금 노동 시장에 참여하게 하는 것을 가능하게 할 수 있다. 하 지만 노동 시간의 경우, 육아 지원 서비스가 제공되지 않는다면 노동 시장 에서 탈퇴하게 할 수 있는 여성을 노동 시장에 참여하게 하되, 파트 타임 으로 일하게 할 수 있다는 것이다. 이로 인해 오히려 여성의 노동 시간을 평균적으로 감소시키는 효과를 가져온다고 잘 못 해석 할 수 있는 소지가 있을 수 있다. 셋째, 육아 지원 서비스의 제공이 여성 노동 시장 참여의 증 가를 가져오는지, 아니면 여성의 노동 시장 참여가 오히려 국가로 하여금 육아 지원 서비스의 확충을 가져오게 하는지 그 인과 관계를 판단하기가 어렵다. 노르딕 국가의 경우 분명히 여성 노동 시장 참여의 증가가 국가로 하여금 육아 지원 서비스를 확충하도록 하는 매개로 작용하였다. 국가가 육 아 지원 서비스를 확충할 경우, 이것이 여성 노동 시장 참여로 이어질지는 각 국가가 처한 사회 문화적 환경에 따라 서로 다른 양상을 보일 것으로 지적되고 있다.

2. 출산율에 미치는 효과성

육아 지원 서비스가 출산 행태에 미치는 영향을 분석한 연구 결과는 다 음과 같다. Ermisch(1989)는 OECD 국가에서의 육아 지원 서비스가 여성 의 노동 시장 참여 증가에 따른 출산율의 하락을 야기하는 효과를 어느 정 도 약화시키는데 효과적이었다고 지적하고 있다. Del Boca et al. (2003) 는 이탈리아에서 육아 지원 서비스가 출산율을 제고시키는데 효과적이었으 며 높은 보육비는 출산율을 하락시키는 효과를 가지고 있다고 지적하였다. 하지만 저자는 다양한 육아 지원 정책 (현금 지원 정책, 보육 서비스 제공 정책, 조세 감면 정책 등)들이 출산율에 미치는 효과를 정책별로 세분화하 여 그 효과성을 분석하는 것은 어렵다고 하였다. D'Addio와 d'Ercole(2005)는 2~3세 자녀 두명을 가진 가정이 공공 보 육 시설에서 자녀를 양육할 때 소요되는 비용과 출산율간의 상관관계를 분

25 제 2 장 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 정 책 의 목 적 석하였다. 분석결과, 상관관계가 통계적으로 유의하지는 않았지만 자녀 보 육 비용이 낮은 국가가 출산율이 높다는 사실이 나타났다. 상관 관계가 통 계적으로 유의하지 않은 이유에 대해 저자는 분석 모형에서 공공 보육 서 비스 이용 비용만 고려하고 실제적인 이용 가능성은 고려하지 않았기 때문 인 것으로 지적하였다. 이러한 연구 결과에 기초하여 저자는 보육 서비스의 이용 가능성과 보육 서비스 비용의 복합적인 효과가 출산율에 영향을 미치 는 가장 중요한 요인이라고 하였다. D'Addio와 d'Ercole(2005)는 보다 정교한 분석 모형을 이용하여 16개 OECD 국가의 출산율에 미치는 정책 효과를 분석하였다. 분석 결과, 자녀 를 양육하는데 소요되는 직접 비용이 낮고, 파트 타임에 종사하는 여성 비 율이 높으며, 육아 휴직 기간이 길고, 보육시설 이용률이 높은 국가에서 출 산율이 높다는 사실이 나타났다. 동 연구에서는 자녀 양육의 직접 비용을 낮추는 조세 지원 정책과 현금 지원 정책, 여성의 파트 타임 근로 활용 가 능성, 육아 휴직일수, 취학전 아동의 보육 시설 이용 가능성 등이 출산율에 미치는 효과를 분석하였다. 분석 결과, 정책 효과성의 크기와 양상은 국가 마다 다양하였지만 전반적으로 볼 때 출산율을 제고하는데는 효과적인 것 으로 나타났다. 예를 들어 스페인과 독일에서는 이러한 정책들이 출산율을 제고하는데 별다른 효과가 없는 것으로 나타난 반면, 그리스, 네덜란드, 포 르투갈의 경우 정책 효과가 분명한 것으로 나타났다. 여성의 파트타임 종사 자 비율이 이미 높은 네덜란드의 경우 취학전 아동에 대한 공공 보육 시설 의 증가가 출산율 제고에 가장 효과적인 것으로 나타났다. 포르트갈의 경 우, 자녀 양육에 소요되는 직접 비용의 감소, 취학전 아동에 대한 보육 시 설의 확충, 그리고 다소 미약하나마 여성 파트 타임 근로 가능성의 증가가 출산율 제고에 효과적인 것으로 나타났다. 육아 지원 인프라가 출산율 제고에 중요한 역할을 한다는 사실을 분석한 연구 결과는 최근 북구유럽에서 수행된 연구 결과를 들 수 있다. 이러한 연구 결과들은 질 좋고 비용 부담이 적정한 육아 지원 서비스가 여성이 출 산하도록 하는데 효과가 있으며 이러한 효과는 실로 상당한 수준이라는 사

26 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안 실을 보여 주고 있다(Rindfuss et al. 2007). 독일에서 1996~2000년 기간 동안 동독과 서독에서의 출산율을 육아 지원 서비스 현황과 함께 분석한 결과는 다음과 같다. 분석 결과, 동독에서는 공식적인 육아 지원 시설의 충 실한 공급이 첫째아를 출산하는데 효과적인 것으로 나타났다. 반면에 서독 에서는 비공식적인 육아 지원 인프라가 출산율 제고에 효과적인 것으로 나 타났다. 이러한 결과를 보인 이유를 저자는 동독과 서독에서 이미 기존에 존재하고 있는 육아 지원 인프라의 공급구조에서 야기된 것으로 보았다 (Hank et al. 2003). 폴란드에서 1990년대부터 초산 연령이 점차 증가하기 시작하였다. 이러 한 초산 연령의 증가는 공공 보육 시설의 감소, 여성의 시장 노동 활동에 있어서의 어려움 증가, 여성 교육 수준의 향상과 함께 나타난 것으로 지적 되었다 (Kotowska et al. 2007). 저자는 추가적인 출산을 유도할 수 있는 효과적인 방법은 여성 노동 시장의 참여 및 안정성 보장, 자녀 보육·교육 비용의 감소, 근무 시간과 자녀 양육 시간과의 조화라고 지적하였다.

3. 사회 통합에 미치는 효과성

많은 연구들은 여성의 노동 시장 참여율의 증가가 가계 소득을 증가시키 는데 효과적인 방법이라고 지적하고 있다. Esping-Andersen(2002)은 여성 의 노동 시장 참여가 자녀가 있는 가정을 빈곤으로부터 보호하는데 가장 효과적인 방안이라고 지적한 바 있다. 이러한 측면에서 볼 때 양질의 육아 지원 인프라를 구축함으로써 일과 가정의 양립을 향상시키는 것은 빈곤율 을 감소시켜 사회 통합을 이룩하는데 효과적인 방안이 될 수 있다. 쉽게 이용할 수 있고 비용 부담이 적절한 육아 지원 인프라는 한부모와 외국인의 경제적 독립성을 향상시켜 이들이 정부의 사회 보장 지원 정책에 의존하게 되는 것을 막는 동시에 빈곤의 대물림으로부터 보호할 수 있다. 지금까지 육아 지원 정책이 미혼모와 이민자에게 미치는 영향력을 분석한 연구는 그다지 많지 않다. 하지만 연구 결과들은 이민자 여성들이 공공 보

27 제 2 장 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 정 책 의 목 적 육시설 및 방과후 보육 서비스를 이용하는 확률이 낮다는 것을 지적하였는 데 그 이유로 재정적으로 열악한 상황과 문화적 차이를 지적하고 있다. 노 르웨이의 경우 방과후 보육에 대한 높은 서비스 비용은 특히 이민자 여성 이 방과후 서비스를 이용하는데 장애 요인으로 작용하는 것으로 나타나고 있다. 스웨덴의 경우 부모 모두 교육 수준이 높고 스웨덴 국적인 경우가 부모 모두 교육 수준이 낮고 이민자인 경우보다 방과후 여가 활동 서비스 를 이용하는 경향이 더 높은 것으로 나타나고 있다. 공식적인 육아 지원 인프라는 아동의 건강하고 건전한 발달에 기여하는 바가 크다고 알려져 있다. 특히 북구 유럽의 경우 건전한 보육 서비스의 제공이 인간 발달에 있어 상당히 중요한 역할을 담당하고 있다는 인식이 강하다. 사회 내의 형평성을 확립하고 빈곤 및 소외를 막기 위해서 모든 아동들은 양질의 육아 지원 서비스를 제공받아야 한다는 것을 북구 유럽에 서는 강조하고 있다. 이러한 측면에서 볼 때 육아 지원 인프라의 제공은 부모가 노동 시장에 참여하는 것을 용이하게 하는 역할만을 하는 것이 아 니라 아동의 건전한 발달을 가져오는 기제로서의 중요한 역할을 한다고 볼 수 있다. 유럽 국가에서 수행된 많은 연구들은 양질의 육아 지원 인프라가 사회적 인 측면에서 다양한 혜택을 가져 왔다고 보고하고 있다. 북구 유럽에서 수 행된 연구 결과는 학령기 전에 좋은 언어 기술을 습득한 아동들이 그렇지 못한 아동에 비해 사회성 개발과 읽기 능력에 있어 더 높은 향상을 보인다 고 보고 있다(Nergård, 2002). 라트비아에서는 유치원에서의 교육이 아동 들을 주류 교육에 통합시키는데 효과적이며 또한 아동의 건강 상태를 향상 시키는데도 효과적인 것으로 나타나고 있다 (Trapenciere et al., 2003). 폴란드에서는 학령전 3~5세 기간 동안 높은 점수를 보이는 지역이 교육 수준이 높고 소득 수준도 높은 것으로 나타나고 있다. 뿐만 아니라 이러한 지역이 다른 지역에 비해 생활 수준이 높고, 빈곤율에 비해 사회보장 급여 수혜율이 낮으며, 실업률이 낮고, 청년들의 성적이 더 우수한 것으로 나타 나고 있다 (Herbst, 2005).

28 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안 독일에서는 이민자 가정 자녀의 낮은 보육 시설 이용률이 아동의 언어 발달 능력, 학교 생활의 성적 및 적응력에 부정적인 효과를 갖는 것으로 지적되었다 (Büchel and Spieβ, 2002a). 이러한 결과는 특히 육아 지원 인프라의 질, 서비스 이용 시간, 처음으로 보육 서비스를 이용하는 연령 등 과 특히 관련성이 높은 것으로 나타났다.

제3절 유럽 국가의 육아 지원 정책 목적 달성 현황

본 절에서의 검토는 유럽 각국이 표방하고 있는 육아 지원 인프라의 목 적이 어느 정도 달성되었는가를 제시함으로써 육아 지원 인프라의 적정성 여부를 판단할 수 있는 준거틀로 활용될 것이다.

1. 여성 노동 시장 참여 현황

2000년 리스본 목표는 EU 국가에서의 노동시장 참여율을 70%까지 상 승시키며, 2010년까지 여성의 노동시장 참여율을 60%까지 상승시키는 것 을 목표로 하고 있다. 최근 EU 국가의 경제 상황은 긍정적인 상황으로 평 가되지만 노동시장 참여율을 70%까지 끌어 올리기 위해서는 상당 수준의 노력이 요청되고 있다 (The Joint Employment Report, 2007~2008).

[그림 2-1]은 2008년도 EU 국가의 노동시장참여율을 보여 주고 있다. 2008년 현재 노동시장 참여율이 가장 높은 국가는 아일랜드로 83.6%의 노동시장 참여율을 보이고 있으며, 가장 낮은 국가는 유고슬라비아로 41.9%를 보여 주고 있다. 이 두 국가의 노동 시장 참여율 차이는 40%p 이상을 나타내고 있다. EU 국가에서 리스본 목표인 노동시장 참여율 70% 를 넘은 국가는 아이슬란드(83.6%), 스위스(79.5%), 덴마크(78.1%), 노르 웨이(78%), 네덜란드(77.2%), 스웨덴(74.3%), 오스트리아(72.1%), 영국 (71.5%), 핀란드(71.1%), 키프로스(70.9%), 독일(70.7%) 11개국이다. 이

29 제 2 장 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 정 책 의 목 적 러한 국가 중 대부분의 국가가 출산율이 높은 것으로 나타나고 있다1)_. 70%에 약간 못미치는 수준을 보이는 국가는 에스토니아(69.8%), 슬로베니 아(68.6%), 라트비아(68.6%), 포르투갈(68.2%)이다. 각국의 출산율을 비교해 보면 아이슬란드 2.15명, 덴마크 1.89명, 노르 웨이 1.96명, 네덜란드 1.77명, 스웨덴 1.91명, 영국 1.84명, 핀란드 1.85 명 등 리스본 목표치를 달성한 대부분의 국가에서 출산율이 높은 것을 알 수 있다. 한편, 루마니아 1.35명, 폴란드 1.39명, 슬로바키아 1.32명 등 우 리나라와 비슷한 수준의 노동시장 참여율을 보이는 국가에서는 출산율이 낮은 것으로 나타나고 있다. 우리나라의 경우 전체 인구의 노동 시장 참여율은 2008년 61.5%, 2009 년 60.8%로서 리스본 목표에도 달성하지 못했으며 루마니아 59%, 폴란드 59.2%, 그리스 61.9%, 슬로바키아 62.3% 수준에 머무르고 있다. 이들 국 가는 공통적으로 출산율이 낮다는 특징을 보이고 있다2)_. 〔그림 2-1〕 EU 국가의 노동시장 참여율(2008) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK Cr o a ti a Yu gos la v Tu rk e y IS _NO Sw it ze rl a n d 자료: eurostat(2009) http://epp.eurostat.ec.europa.eu 1) 2008년 현재 출산율은 아이슬란드(2.15), 덴마크(1.89), 노르웨이(1.96), 네덜란드(1.77), 스웨덴(1.91), 영국(1.84), 핀란드(1.85)를 보이고 있다. 2) 2008년 현재 출산율은 루마니아(1.35), 폴란드(1.39), 그리스(1.51), 슬로바키아(1.32)이다.

30 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 의 양 적 · 질 적 적 정 화 방 안 EU 국가의 여성 노동 시장 참여율은 [그림 2-2]에 있다. 여성 노동시장 참여율이 가장 높은 국가는 아이슬란드 79.6%로 가장 낮은 국가 터키의 24.3%와 비교하여 55.3%p 차이를 보인다. 리스본 목표인 여성 노동시장 참여율 60%를 달성한 국가는 아이슬란드(79.6%), 노르웨이(75.4%), 덴마 크(74.3%), 스위스(73.5%), 스웨덴(71.8%), 네덜란드(71.1%), 핀란드 (69%), 에스토니아(66.3%), 오스트리아(65.8%), 영국(65.8%), 독일 (65.4%), 라트비아(65.4%), 슬로베니아(64.2%), 키프로스(62.9%), 포르투 갈(62.5%), 리투아니아(61.85), 프랑스(60.4%), 아이슬란드(60.2%) 18개 국가이다. 60%에 거의 도달한 국가로 불가리아(59.5%)와 체코(57.6%)가 있다. 여성 노동시장 참여율이 50%에도 못미치는 국가로는 터키(24.3%), 유고슬라비아(32.9%), 몰타(37.4%), 이탈리아(47.2%), 그리스(48.7%)이다. 역시 여성 노동 시장 참여율의 리스본 목표치를 달성한 국가에서는 출산율 이 높고 달성하지 못한 국가에서는 출산율이 낮은 것을 발견할 수 있다. 우리나라의 경우 여성 노동 시장 참여율은 2008년 50.0%, 2009년 49.2%로 역시 리스본 목표에 도달하지 못한 상황이며, 출산율이 낮은 국가 인 헝가리 50.6%, 크로아티아 50.7%와 비슷한 수준을 보이고 있다. 〔그림 2-2〕 EU 국가의 여성 노동시장 참여율(2008) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 AT BE BG Cr o a ti a CY CZ DK EE FI Yu gos la v _{FR DE} EL _HU IS IE IT _LV LT LU MT NL NO PL PT RO SK SI EE SE Sw it ze rl a n d Tu rk e y _UK 자료: eurostat(2009) http://epp.eurostat.ec.europa.eu

31 제 2 장 저 출 산 에 대 응 한 육 아 지 원 인 프 라 정 책 의 목 적 EU 국가의 노동시장 참여율을 성별로 비교 분석한 결과 여전히 높은 차 이가 있는 것으로 나타났다. 노동 시장 참여율의 남녀간 차이가 20% 이상 인 국가는 이탈리아(23.`%), 그리스(26.3%), 몰타(35.1%), 터키(43.4%)로 나타났으며, 체코(17.8%), 유고슬라비아(17.8%), 스페인(18.6%) 역시 노동 시장 참여율의 남녀간 차이가 심한 것으로 나타났다. 이들 국가에서는 출산 율이 낮다는 특징을 보인다. 노동시장 참여율의 남녀간 차이가 적은 국가는 핀란드(4.1%), 스웨덴(4.9%), 노르웨이(5.3%), 리투아니아(5.3%)인 것으로 나타났으며 이들 국가는 출산율이 높다는 특징을 보인다. 우리나라의 경우 노동 시장 참여율에 있어서 남녀 차이는 2008년 23.5%, 2009년 23.9%로 역시 20%를 넘어 차이가 심한 것으로 나타나고 있다. 〔그림 2-3〕 EU 국가의 성별 노동시장 참여율 차이 (2008) -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 AT BE BG Cr o a ti a CY CZ DK EE FI Yu g o s la v _{FR DE} EL HU IS IE IT LV LT LU MT NL NO PL PT RO SK SI EE SE Sw it ze rl a n d Tu rk e y _UK 자료: eurostat(2009) http://epp.eurostat.ec.europa.eu 리스본 노동 시장 참여율 목표치는 노동시장에 참여하는 파트타임 혹은 종일제 여부를 고려하지 않고 단지 노동시장에 참여한 노동자 수만을 고려 한 것이다. 유럽 국가에서 적지 않은 여성들이 파트 타임으로 근무하고 있 다는 사실을 감안해 볼 때 노동 시간을 감안하지 않고 노동자 수만을 고려