연구보고서 2009-30-1
2009년 건강영향평가
시스템 구축 및 운영 제1권
총괄
-2009 Health Impact Assessment System Building and Its Operation
Volume 1: Overview
강은정·김동진·박현진
한국보건사회연구원
연구보고서 2009-30-1 2009년 건강영향평가 시스템 구축 및 운영 제1권: 총괄 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 가 격 2009년 12월 강 은 정 외 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 268(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 예원기획 10,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2009 ISBN 978-89-8187-610-4 93510
머 리 말
국민의료비가 날로 증가하는 요즘 사전예방적인 보건의료체계의 중요성 이 더욱 강조되고 있다. 국가는 개인위생, 건강검진, 적절한 신체활동, 올바 른 식생활 등 국민 개개인이 자신의 건강을 잘 관리할 수 있도록 보건의료 체계를 만드는데 힘써야 하겠지만 건강을 지킬 수 있는 환경을 조성해 주 는 역할도 중요하다. 이에 이명박 정부의 100대 국정과제에는 능동적 복지사회 구현의 일환 으로 국민건강안전망을 효율화하기 위해 건강영향평가 제도를 도입한다고 명시하였다. 건강영향평가는 모든 분야의 공공정책, 사업, 계획 등이 건강에 영향을 미칠 수 있다는 사회적 건강결정요인에 바탕을 두고 이러한 정책 등이 결정되는 과정에서 그것이 건강에 미치는 영향을 사전에 고려하도록 하는 과정이라고 할 수 있다. 따라서 건강영향평가는 비단 보건의료체계만 이 아니라 국민의 생활환경을 구성하는 모든 분야에서 건강을 향상시키는 방향으로 정책이 결정될 수 있도록 함으로써 국민건강안전망을 구축할 수 있는 것이다. 2008년에 시작된 ‘건강영향평가 시스템 구축 및 운영’은 2009년에 시범 사업과 건강영향평가 도구의 개발 등을 통해 정부 등 공공부문에서 실질적 으로 건강영향평가를 수행할 수 있도록 지침과 사례를 제공하는데 역점을 두었다. 2009년 사업의 결과 보고서를 통해 많은 중앙과 지방 수준의 행정 및 입법 기관들이 건강영향평가를 시도할 수 있기를 기대해 본다. 2009년 사업은 전문가들로 구성된 자문위원회의 지원을 받아 사업의 투 명성과 책임성을 높이고자 하였다. 자문위원으로 도움을 주신 한국환경정책평가연구원의 이영수 연구위원, 인제대학원대학교의 문옥륜 교수, 순천향대 학교의 박윤형 교수와 장원기 교수, 고신대학교 고광욱 교수, 연세대학교 남은우 교수, 그리고 경북대학교 김건엽 교수께 감사드린다. 2009년에는 건강도시를 표방하는 지방자치단체에서 건강영향평가를 도 입하고자 시범사업을 실시하였다. 시범사업에 적극적으로 동참해 주신 강남 구 구청장님과 광명시와 창원시 시장님 이하 보건소 등 관련 공무원들께 감사를 드린다. 그리고 본 사업의 책임을 맡은 강은정 부연구위원 이하 김 동진 선임연구원, 박현진 연구원 등 연구진과 자료정리에 도움을 준 김지은 연구보조원과 서은교 연구보조원에게 감사를 드리며 보고서 구성과 내용에 대해 아낌없는 조언을 해주신 정영호 연구위원, 최은진 연구위원, 그리고 원주의대 김춘배 교수께 감사를 드린다. 2009년 12월 한국보건사회연구원장
김 용 하
목 차
Co
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Abstract ··· 1
요 약··· 7
제1장 사업 개요··· 19
제1절 건강영향평가 사업 배경 및 목적 ··· 19 제2절 건강영향평가의 소개 ··· 26 제3절 사업 내용 및 추진 계획 ··· 31 제4절 기대효과 ··· 33 제5절 2009년 사업의 개요 ··· 33 제6절 보고서 구성 ··· 41제2장 건강영향평가 시범사업··· 45
제1절 시범사업의 목적 ··· 45 제2절 시범사업의 절차 ··· 45 제3절 시범사업의 내용 ··· 50 제4절 시범사업의 결과 ··· 52 제5절 시범사업의 교훈 ··· 71제3장 건강영향평가 지침개발··· 75
제1절 해외 건강영향평가 지침 및 도구 ··· 75 제2절 간이 건강영향평가 지침의 개발 ··· 78목 차
Co
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제4장 건강영향평가 DB 구축··· 83
제1절 배경 및 필요성 ··· 83 제2절 건강영향평가 DB 체계 ··· 83 제3절 2009년 추진성과 ··· 84 제4절 향후 계획 ··· 111제5장 결론··· 115
제1절 2009년 사업의 성과 ··· 115 제2절 제한점 ··· 118 제3절 정책 제언 및 향후 계획 ··· 119참고문헌··· 123
부 록··· 129
[부록 1] 호주 뉴사우스웨일즈 대학교의 건강영향평가 지침 ··· 129 [부록 2] 스크리닝 도구 ··· 190 [부록 3] 간이 건강영향평가 지침 ··· 209 [부록 4] 주거 환경 개선에 관한 건강영향평가 지침서 ··· 332Contents
표 목차
〈표 1-1〉 건강에 영향을 미치는 요인들 ···20 〈표 1-2〉 건강영향평가 제도의 해외 사례 ···24 〈표 1-3〉 정책결정 과정에서 건강영향평가의 영향력을 결정하는 요인 ·29 〈표 1-4〉 도입기(2008~2010) 사업 내용 및 일정 ···32 〈표 1-5〉 확산기(2011~2013) 사업 내용 및 일정 ···32 〈표 1-6〉 New South Wales 대학교와의공동 워크숍 프로그램 ···39 〈표 2-1〉 2009년 건강영향평가 시범사업의 개요 ···51 〈표 2-2〉 우리나라 부문별 온실가스 배출량 ···54 〈표 4-1〉 의학적 필요에 의한 주거 환경의 개선 사업에 대한 건강영향평가 ···88 〈표 4-2〉 지역사회 재개발에 대한 건강영향평가 사례 ···90 〈표 4-3〉 에너지 효율 증가에 대한 건강영향평가 사례 ···92 〈표 5-1〉 2009년 시범사업 결과 도출된 권고사항의 예: 학교 인조잔디사업 ···117
그림 목차
〔그림 1-1〕 건강영향평가 도입을 위한 역량강화의 접근방법 ···36 〔그림 2-1〕 2009년 건강영향평가 참여 지자체 공모 공문 ···46 〔그림 2-2〕 인조 잔디 운동장의 건강영향평가 결과 ···561 A b s t r a c t
Abstract
1. Introduction
1) Background and purpose
Health Impact Assessment (HIA) can be helpful for implementing healthy public policy and hence it can ultimately improve population health and health equity. HIA has been implemented in many developed countries and it will also be implemented as a part of Environment Impact Assessment (EIA) in Korea starting from 2010. However, HIA in EIA is limited in that it will be applied to only three kinds of projects and it will assess the physical environmental factors.
In this sense, by conducting the current project, 'Building a Health Impact Assessment System and its Operation', we aim to construct a system where the health impact of a policy, a program, or a plan and its distribution across populations before it is implemented. Specific objectives are as follows:
One, to support HIA projects conducted at various governments Two, to provide an eduction and training program
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2) Introduction to Health Impact Assessment
Health Impact Assessment (HIA) is a combination of a procedure, methods, and tools that make it possible to systematically assess the potential health impacts of a policy, a plan, or a program and their distribution in the population (Quigley et al., 2006). The purpose of HIA is to maximize the expecting positive health impacts and minimize the negative health impacts. The basic values that HIA pursues include democracy, equity, sustainable development, ethical usage of evidence, and comprehensive approach to health. The typical procedure of HIA is consisted of six steps: screening, scoping, identification, appraisal, reporting with recommendations, evaluation and follow-up.
3) Introduction to 2009 HIA project
In 2009 project, we targeted Healthy Cities as the entry point of HIA implementation. Cities in general as well as Healthy Cities may affect more health determinants than the central government does. This means that local governments are responsible for policies, projects, or plans that may be subject to HIA and therefore implementing HIA at local governments including Healthy Cities can be effective.
Healthy Cities and HIA are the same in that both seek 'healthy public policy.' HIA in Healthy Cities can be a systematic framework that makes policy makers such as politicians and administrators consider the health and well-being of the residents when they are developing a policy, a program, or a project.
3 A b s t r a c t The purpose of the 2009 HIA project is twofold: implementing
HIA in Healthy Cities and capacity building. The project was consisted of four areas to achieve these purposes: demonstration projects for implementing HIA in Healthy Cities, development of an HIA guideline, construction of HIA DB, and workshops for capacity building.
2. HIA demonstration projects
There were three purposes to do HIA demonstration projects. First, an HIA demonstration project can be a learning process where policy makers of other sectors outside of health sector are enabled to consider health in their policy making process. Second, accumulated experiences from many demonstration projects can be used to develop HIA guidelines. Third, demonstration projects can build the capacity of Healthy Cities to conduct HIA projects.
To recruit Healthy Cities that were interested in HIA, we sent a letter to all the community health centers. Three cities responded: Kangnam-gu, Gwang Myeong city, and Chang Won city. These cities submitted policies or programs they would like to apply HIA. Through pre-screenings, five HIA projects were selected: three for Gwang Myeong, and one for each of Gangnam-gu and Chang Won.
The table below describes the details of each of the five HIA demonstration projects.
4 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 Local
govern't (Responsible department)program/policy HIA type Appraisal methods Period
Gangnam -gu
Carbon mileage program (Dep. of Regional Economy) Rapid HIA - community health profiling - stakeholder workshop 9.24 ~11.30 Gwang Myeong Artificial turfgrass in school playgrounds (Office of Education, Dep.
of Adolescence) Comprehensive HIA - product test - student survey - literature review - consultation 5.13 ~8.31
Night lighting program in school
(Healthy City Team)
Intermediate HIA - community health profiling - resident survey - expert workshop - case studies 6.15 ~8.31
Master plan for a waterside park (Dep. of Park and Green
Zone) Rapid HIA - community health profiling - stakeholder workshop 10.19 ~11.30 Chang Won Bicycle policy (Dep. of bicycle policy)
Intermediate HIA - community health profiling - citizen survey - focus group - policy analysis - consultation 8.14 ~11.30 〈Table 1〉 2009 HIA demonstration projects
3. HIA guideline development
We reviewed existing HIA guidelines. Among those guidelines, ｢Health Impact Assessment: A Practical Guide｣ (Harris, Harris-Roxas, Harris, Kemp, 2007) was most recently developed and elaborated in detail and therefore was translated and enclosed as Appendix 1.
While guidelines provide general principles and methods, tools are specific measures that can be used when actually conducting an HIA project. We reviewed screening tools (Appendix 2).
Rapid HIA has been used most frequently in UK (Chilaka, 2009) and we assumed that rapid HIA would also be used most frequently
5 A b s t r a c t in Healthy Cities in Korea, too. We translated ｢Rapid Assessment
Tool for Health Impact Assessment｣ by Erica Ison with minor edition.
4. HIA DB
Providing HIA cases could be helpful for policy makers or scholars who are interested in HIA to easily comprehend HIA. In 2009, HIA's for housing and rapid HIA's were collected.
5. Conclusions
The 2009 HIA project has completed five HIA demonstration projects in Healthy Cities, developed HIA guidelines, started constructing HIA DB, and provided workshops for capacity building.
There were several successful factors in the 2009 HIA project. First, we have found that introducing HIA in Healthy Cities may be an effective approach and HIA can be a specific program for Healthy Cities. Second, the 2009 HIA project was an opportunity for us to let policy makers from sectors outside of the health sector know that their policies may affect health as well as the intended area. Third, it was found that HIA could help policy makers for their better decision. Fourth, many recommendations to improve the population health from HIA demonstration projects.
Despite the above successful factors, the 2009 HIA project has several limitations. First, the demonstration projects were implemented only in Healthy Cities and hence other cities interested in HIA were excluded. Second, the workshops for capacity building were provided only for the personnel for Healthy Cities program and no education or
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training programs for policy makers outside of the health sector were provided. Third, capacity building through education and training was not provided for politicians and academia. Fourth, we did not assess the reliability of the evidence that was used in the appraisals. Fifth, we have not figured out the strengths and weaknesses of some tools. Sixth, we could have been more careful in selecting HIA subjects. One subject was the case that its health impacts had already been discussed and therefore additional benefits from HIA were difficult to extract. The other subject had few relevant evidence from which any reliable recommendations could be made.
We suggest that local governments should include HIA in the official system by an ordinance or an mayor's approval. Specifically, local governments should do HIA's on those policies or projects which are planned to be implemented the next year that may be important in light of the budget size and/or the impact size. Each HIA project should be conducted by the public health center and the relevant department and other stakeholders should be included in the steering committee. The HIA project team, however, may need to be consisted of experts from academia since the HIA capacity of civil servants may not be great for the time being. As for the HIA type, rapid HIA which requires relatively less resources and expertise is recommended.
Ministry of Health, Welfare, and Family Affairs can assist local governments to implement HIA in several ways. First, the Ministry can provide financial supports for HIA demonstration projects. Second, the Ministry can support those Healthy Cities implementing HIA. Third, the Ministry can provide a legal base for HIA implementation by including HIA in the National Health Promotion Act or the Fundamental Law for Health Care.
7 요 약
요 약
제1절 사업 개요
1.
배경 및 목적
○ 건강영향평가는 건강한 공공정책을 실현하는데 도움을 줌으로써 궁극 적으로 국민의 건강수준을 향상시키고 건강 형평성을 개선할 수 있음. ○ 건강영향평가는 대부분의 선진국에서 시행되고 있으며 국내에서도 2010년부터 환경영향평가 내에서 시행될 예정임. 그러나 환경영향평 가 내에서의 건강영향평가는 그 대상이 세 가지 사업에 제한되어 있 고 물리적 환경 요인만을 평가하는 등 한계가 있음. ○ 이에 ‘건강영향평가 시스템 구축 및 운영’ 사업을 통하여 공공 정책 및 사업이 건강에 미치는 영향과 그 분포를 사전에 평가할 수 있는 체계를 구축하고자 하며 구체적인 목적은 다음과 같음. － 첫째, 각급 정부에서의 건강영향평가 수행을 지원한다. － 둘째, 건강영향평가 수행 인력을 양성한다. － 셋째, 건강영향평가를 제도적으로 도입하도록 한다.2.
건강영향평가의 소개
⧠ 건강영향평가의 정의 － 정책, 계획, 사업 혹은 프로젝트가 인구집단의 건강에 미치는 잠8 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 재적인 영향과 그 분포에 관하여 체계적으로 판단할 수 있도록 하는 절차, 방법, 도구의 조합임(Quigley 등, 2006). ⧠ 건강영향평가의 목적 － 정책, 계획, 사업 등으로부터 예상되는 긍정적인 건강영향은 최대 화 하고 부정적인 건강영향은 최소화하는 것임. ⧠ 건강영향평가의 기본 가치 ○ 민주주의, 형평성, 지속가능한 개발, 근거의 윤리적 사용, 그리고 건 강에 대한 포괄적 접근임. ⧠ 건강영향평가의 절차
－ 스크리닝(screening), 스코핑(scoping), 확인(identification), 평가
(appraisal), 권고사항을 포함한 보고서 작성(reporting with
recommendations), 평가(evaluation) 및 추후조사(follow-up) 등
의 여섯 가지 단계로 구성
3.
사업내용 및 추진계획
⧠ 도입기 (2008~2010) － 시범사업을 통해 참여하는 지방 정부에서의 건강영향평가 수행의 역량을 강화하고 국내 현실에 맞는 지침 개발 － 건강영향평가를 수행할 때 필요한 근거 자료들과 사례의 DB 구 축하여 홈페이지 개설 － 다른 연구기관 및 대학교와 공동 사업 체계를 구축 － 공무원 등 정책결정자와 학계 전문가를 대상으로 건강영향평가를 수행할 수 있는 역량 강화9 요 약 □ 확산기 (2011~2013) － 각 정부 단위에서 실시하는 건강영향평가를 위한 기술지원 － 중앙 정책에 대한 건강영향평가 시범사업 － 공무원, 의회 의원 등 의사결정자들을 대상으로 한 교육, 훈련 등 역량 강화 사업 － 지자체 등에서 건강영향평가를 제도화 할 수 있는 법제화 마련
4.
기대효과
○ 여러 가지 공공 정책으로 인해 발생할 수 있는 건강의 문제 혹은 불 평등을 사전에 예방 ○ 공공 정책이라는 보다 높은 수준의 건강 결정 요인에 대한 개입을 통해 국민의 건강증진을 효율적으로 달성 ○ 건강 형평성 향상5. 2009년 사업 개요
⧠ 건강도시와 건강영향평가 접목의 필요성 ○ 건강도시뿐만 아니라 일반적으로 도시(일반적으로 지방정부)는 중앙 정부에 비해 더 많은 건강결정요인에 영향을 미침. 이는 건강영향평 가의 대상이 되는 많은 정책이나 사업들의 주체는 지방정부일 가능 성이 높다는 뜻이고 따라서 건강도시를 포함한 지방정부에서 건강영 향평가를 실시하는 것이 효과적임. ○ 건강도시와 건강영향평가 모두 ‘건강한 공공정책’을 지향한다는 점에 서 동일함. 건강도시에서 건강영향평가는 정책 결정자들(정치인, 행 정가)이 주민의 건강과 안녕을 정책, 사업, 프로그램을 개발할 때 고 려할 수 있도록 하는 체계적인 틀로서 역할을 할 수 있음.10 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 ⧠ 사업 목적 ○ 첫째, 건강도시에서의 건강영향평가 도입 ○ 둘째, 건강영향평가 수행 인력의 역량강화 ⧠ 사업 내용 ○ 건강도시에서의 건강영향평가 시범사업 ○ 건강영향평가 지침 개발 ○ 건강영향평가 DB 구축 ○ 워크숍을 통한 건강영향평가 수행 인력의 역량 강화
제2절 건강영향평가 시범사업
1.
목적
첫째, 건강 이외의 다른 부문의 정책 결정 과정에서 건강을 고려할 수 있는 학습의 기회 제공 (learning by doing) 둘째, 건강영향평가 수행 지침을 개발하는데 활용하기 위해서 셋째, 건강도시의 건강영향평가 수행을 위한 역량을 키우기 위해서2.
시범사업의 절차
⧠ 시범사업 지자체 모집 － 2009년 4월 중순에 전국의 모든 보건소에 시범사업 참가자를 모 집하는 공문을 보냄. － 대도시 중 강남구, 중소도시로 광명시와 창원시가 참여 요청 － 도시가 제출한 원하는 건강영향평가 대상 정책이나 사업을 사전 스 크리닝을 통해 선택(광명시 3개, 강남구 1개, 창원시 1개 등 총 5개)11 요 약
3.
시범사업 내용
〈표 1〉 2009년 건강영향평가 시범사업의 개요 지자체 사업/정책명(담당부서) 건강영향평가 유형1) 평가 방법 사업기간 강남구 탄소마일리지 사업 (지역경제과) 간이 - 지역사회 프로파일 - 이해관계자 워크숍 9.24 ~11.30 광명시 학교 인조잔디 사업 (교육청, 시청 청소년과) 포괄적 - 제품 시험 - 인조잔디 설치 학교 학생 설문조사 - 문헌고찰 - 전문가 자문회의 5.13 ~8.31 학교 야간조명 사업 (건강도시팀) 중간 - 지역사회 프로파일 - 지역주민 설문조사 - 전문가 워크숍 - 타 지역 사례연구 6.15 ~8.31 수변공원 조성 기본계획 (공원녹지과) 간이 - 지역사회 프로파일 - 이해관계자 워크숍 10.19 ~11.30 창원시 자전거정책 (자전거정책과) 중간 - 지역사회 프로파일 - 시민 설문조사 - 시민 포커스그룹 - 정책분석 - 전문가 자문회의 8.14 ~11.30주: 1) 간이=간이(rapid) 건강영향평가, 중간(intermediate) 건강영향평가, 포괄적(comprehensive) 건강영향평가
제3절 건강영향평가 지침 개발
⧠ 해외 건강영향평가 지침 검토－ 특정한 유형이나 평가 대상을 고려하지 않은 일반적인 지침 중 ｢Health Impact Assessment: A Practical Guide｣ (Harris, Harris-Roxas, Harris, Kemp, 2007) 는 가장 최근에 개발되었고 가장 상세하게 기술되어 실제에 적용하기에 가장 적합하다고 판 단하여 번역본을 부록 1에 수록함.
12 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 － 특정한 목적 혹은 대상을 고려한 건강영향평가 지침들도 검토함. ⧠ 해외 건강영향평가 도구 검토 － 지침이 일반적으로 적용될 수 있는 원리와 방법을 담고 있다면, 도구는 실제로 건강영향평가를 시행할 때 사용할 수 있는 구체적 인 수단임. － 건강영향평가의 첫 단계이자 그 자체로 건강영향을 평가하는 도 구로도 사용될 수 있는 도구인 스크리닝 도구들을 검토함(부록 2). ⧠ 간이 건강영향평가 지침의 개발 － 간이 건강영향평가는 영국에서 가장 많이 사용되어진 건강영향평 가 유형으로서 (Chilaka, 2009) 건강도시에서 보편적으로 활용할 수 있을 것으로 평가됨. － 간이 건강영향평가 지침으로 Erica Ison의 ‘건강영향평가를 위한 간이 평가 도구’를 번역한 것을 제안함(부록 3).
제4절 건강영향평가 DB 구축
⧠ 배경 및 필요성 － 건강영향평가에 관심이 있는 지자체 등 정책결정자들과 학자들에 게 건강영향평가가 무엇인지 쉽게 이해할 수 있도록 사례를 보여 줄 필요가 있음. － 또한 건강영향평가를 실제로 수행하고자 하는 정책결정자들이 평 가하고자 하는 정책이나 사업의 부문별로 평가 내용 및 방법을 결 정하는데 도움을 주기 위해서 부문별 사례를 정리할 필요가 있음.13 요 약 ⧠ 추진 성과 － 첫째, 부문별 건강영향평가 DB 구축을 위하여 ‘주거’ 부문의 건 강영향평가 사례를 분석하여 정리함. － 둘째, 건강영향평가 유형별 DB 구축을 위하여 가장 많이 사용되 는 ‘간이 건강영향평가’ 사례를 정리함.
제5절 결론
1.
성과 요약
⧠ 건강도시에서의 건강영향평가 시범사업 － 공모 과정을 거처 강남구, 광명시, 창원시 등 세 개 지자체와 협 력하여 총 다섯 개의 시범사업 실시 ⧠ 건강영향평가 지침 개발 － 외국의 다수의 지침과 도구를 검토한 결과 일반적인 건강영향평 가 지침, 간이 건강영향평가 지침, 그리고 다수의 스크리닝 도구 들을 제시하였음. ⧠ 건강영향평가 DB 구축 － 첫 단계로서 ‘주거’ 부문의 사례 연구와 간이 건강영향평가 사례 연구를 수행함. ⧠ 워크숍을 통한 건강영향평가 수행 인력의 역량 강화 － 건강도시 담당자들을 대상으로 한 차례의 국제 워크숍을 포함하 여 세 차례 워크숍을 개최하였으며 국내외 학회에서 2008년 사 업결과 및 2009년 사업현황을 발표함.14 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄
2.
성공적인 요소
⧠ 건강도시에서의 건강영향평가를 도입은 효과적인 접근방법이며, 건강영 향평가는 건강도시의 구체적인 사업이 될 수 있음을 발견함. ⧠ 건강 이외 부문의 정책결정자들에게 정책이나 사업이 건강에 영향을 미 칠 수 있다는 것을 알릴 수 있는 계기가 되었음. ⧠ 건강영향평가를 통해 건강 이외 부문의 정책결정자들의 의사결정을 도 울 수 있음을 발견함. ⧠ 건강영향평가를 통해서 인구집단의 건강을 향상시킬 수 있는 새로운 방 안들이 도출되었음.3.
제한점
⧠ 시범사업 지자체를 건강도시에 한정함으로 인해서 건강영향평가에 관심 있는 다른 지자체의 참여가 제한되었음. ⧠ 건강 부문 이외의 정책결정자들을 위한 교육이 이루어지지 못하고 한 차례의 회의를 통해서 건강영향평가에 대한 설명을 하는데 그침. ⧠ 정치인들, 학계 전문가들에 대한 교육 및 홍보가 이루어지지 못함. ⧠ 영향평가를 위한 근거 자료들, 특히 문헌의 신뢰성을 판단하지는 못함. ⧠ 건강영향평가 지침과 도구들을 검토하여 일부 도구들은 시범사업을 통 해 사용한 결과 장점과 단점을 파악하였으나 다른 도구들에 대해서는 판단 근거가 부족함. ⧠ 건강영향평가의 대상이 되는 정책이나 사업을 선정하는 것에 보다 신중 할 필요가 있었음. － 건강영향에 대한 많은 논의가 이미 이루어진 경우에는 건강영향 평가를 통한 추가적인 편익이 적고, 근거 자료가 부족한 경우에는 건강영향평가 결과의 신뢰성이 약화될 것임.15 요 약
4.
정책 제언 및 향후 계획
1)
지방자치단체에서의 건강영향평가 시행 방안
⧠ 건강영향평가를 조직 체계 내에 포함하도록 조례로 정하거나 지자체 장 의 승인을 받을 것을 제안함. － 지자체는 익년 정책들 가운데 예산 규모, 건강영향의 성격 및 규 모 등을 고려하여 중요하다고 판단되는 정책이나 사업에 대해서 는 건강영향평가를 실시 － 각 건강영향평가는 보건소가 중심이 되고 해당 정책(사업) 담당부 서와 주요 이해관계자들로 구성된 운영위원회에서 추진. 단, 평가 업무의 수행은 공무원들의 역량이 충분하지 않을 경우 학계나 연 구계의 전문가들에게 위탁 － 건강영향평가의 유형은 많은 자원과 전문성을 요구하지 않는 간 이 건강영향평가 형태가 적절 － 해당 정책(사업)이 시행되기 이전에 그 결과가 지자체 장 혹은 담당 부서장에게 보고되도록 할 것2)
보건복지가족부의 역할
⧠ 건강영향평가 시범사업 예산을 마련하여 지자체의 건강영향평가 사업 지원 ⧠ 건강도시를 평가하고 상을 수여할 때 건강영향평가 도입을 하나의 기준 으로 포함시키기 ⧠ 국민건강증진법이나 보건의료기본법에 건강영향평가의 실시 근거 마련16 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄
3)
향후 계획
⧠ 건강도시 이외의 지자체로 시범사업 확대 ⧠ 건강 부문 담당자 이외의 다른 부문의 공무원 등 정책결정자들에 대한 교육, 훈련 ⧠ 건강결정요인별 건강영향의 근거 자료에 관한 DB 구축 ⧠ 타당성과 신뢰성 있는 도구의 개발 ⧠ (가칭) ‘건강영향평가 포럼’을 통해 전문가들의 역량 강화 ⧠ 국회의원, 시의원 등 정치인에 대한 건강영향평가 홍보 ⧠ 스크리닝의 강화K I H A S A
01
사업 개요
19 제 1 장 사 업 개 요
제1장 사업 개요
제1절 건강영향평가 사업 배경 및 목적
1.
배경
국가는 국민건강 증진에 대한 의무와 책임이 있다. ｢국민건강증진법｣ 제3 조 ①은 ‘국가 및 지방자치단체는 건강에 관한 국민의 관심을 높이고 국민 건강을 증진할 책임을 진다’라고 하고 있다. 정부는 1995년 국민건강증진법 제정 이후 국민건강증진정책의 종합계획인 ｢국민건강증진종합계획 2010｣을 발표하여 건강증진을 위한 구체적인 목표와 전략을 제시한 바 있다. ｢국민건강증진종합계획 2010｣은 건강수명의 연장과 형평성 제고를 최종 목표로 하고 이를 달성하기 위해 4개의 주요 과제와 두 가지의 전략을 제 시하고 있다. 네 가지 주요 과제에는 첫째, 건강한 생활습관, 둘째, 예방적 건강관리, 셋째, 인구집단별 건강관리, 넷째, 건강한 환경조성이 포함되어 있으며, 이를 달성하기 위한 전략으로 개인의 행동 변화와 예방적 보건서비 스의 확대를 제시하고 있다. 지금까지의 건강증진정책은 상기 네 가지 과제 가운데 처음 세 가지에 중점을 두었다고 할 수 있고 건강한 환경조성에 대 한 노력은 상대적으로 미흡하였다고 할 수 있다. 예를 들어 ｢국민건강증진 종합계획 2010｣은 건강한 환경조성을 위한 사업으로 ‘건강 형평성 향상’을 유일하게 제시하고 있으나 구체적인 예산을 포함한 실행 계획을 갖고 있지 않았다. 그러나 건강한 환경은 건강 증진을 위한 중요한 요소가 된다. <표 1-1>20 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 은 건강에 영향을 미치는 요인들, 즉 건강결정요인을 보여준다. 건강결정요 인은 크게 생물학적 요인, 개인의 생활습관 요소, 사회 및 지역사회의 영향, 주거 및 근로 조건, 그리고 광범위한 사회경제적, 문화적, 환경적 조건으로 구분 지을 수 있다. 건강결정요인의 모형은 사회의 다양한 분야의 공공 정 책, 사회경제적, 물리적 환경 등이 건강에 영향을 미칠 수 있음을 말해주며 이러한 주장을 뒷받침해 주는 연구는 지난 수십 년간 축적되어 왔다(WHO, 1946; Berkman, Kawachi, 2000; CSDH, 2006). 〈표 1-1〉 건강에 영향을 미치는 요인들 건강 결정 요인의 범주 구체적인 건강 결정 요인 사회경제적, 문화적, 환경적 조건 - 공공 정책 (경제, 보건, 근로, 교육, 국방, 교통, 주거, 외교, 복지 등) - 인구집단에 기초한 정책 (응급의료서비스, 경찰, 보건 및 사회적 돌봄, 교육, 교통, 복지, 육아, 여가) - 사회/문화적 가치 및 규범 (차별, 다른 계층에 대한 태도, 정의, 형평성) - 국가와 시민간의 관계 - 안전 - 고용 상태 - 교육수준 - 소득 주거 및 근로 조건 (물리적 환경) - 주거 환경, 공급 - 근로 조건 (위험 물질 노출 등) - 수질, 대기, 토양의 질 - 소음 - 폐기물 처리 - 에너지 사용 및 자원의 지속성 사회 및 지역사회의 영향 - 사회적 지지 및 연대 - 사회적 배제 - 공동체 의식 - 공공 정책에 대한 지역사회 참여 - 고용 환경 (기회, 질) - 교육/훈련 환경 (기회, 질, 비용) 개인의 생활습관 요소 - 개인 행태 (식이, 흡연, 음주, 마약, 신체활동 등) - 자존감 - 태도, 신념 생물학적 요인 - 나이, 성, 유전적 요인
21 제 1 장 사 업 개 요 건강결정요인 중 생물학적 요인과 개인의 생활습관 요소를 제외한 나머
지 요인들을 통틀어 사회적 건강결정요인(social determinants of health) 이라고 한다. 사회적 건강결정요인은 보건 부문 이외의 정책이나 사업에 의 해 변화가 가능한 것이 대부분이다. 소득, 교육, 근로 환경 등은 보건 이외 의 부문으로서 건강에 영향을 미칠 수 있는 대표적인 예이다. 따라서 보건 부문 이외의 부문에서의 정책이 건강을 증진하는 방향으로 결정되는 것은 건강증진의 핵심적인 전략이 되어야 한다. 1986년 세계보건기구는 제1차 세계건강증진대회 오타와선언에서 ‘건강한 공공 정책(Healthy Public Policy)'을 건강증진 추진의 다섯 가지 핵심 요 소 중 하나로 지목하였다. 건강한 공공 정책이란 정책의 영향을 받는 개인 이나 지역사회의 건강을 증대시키고 건강의 형평성을 향상시키는 정책을 말한다. 예를 들어 안전사고의 예방을 위해 자동차 운전자의 안전벨트 착용 을 의무화 한다든지 흡연의 피해를 막기 위해 직장에 금연을 의무화 하고 담배가격을 인상하는 것은 대표적인 건강한 공공정책이다. 체계적인 건강영향평가의 실행은 보건 이외의 부문에서 적시에 적절한 방법으로 건강 문제를 다룰 수 있도록 도울 수 있다(Metcalfe, Higgins, 2009; Kemm, 2001). 건강영향평가는 정책, 계획, 사업 혹은 프로젝트가 인구집단의 건강에 미치는 잠재적인 영향과 그 분포에 관하여 체계적으로 판단할 수 있도록 하는 절차, 방법, 도구의 조합이다(Quigley 외, 2006). 이러한 정의에서 알 수 있듯이 건강영향평가는 건강한 공공정책을 위해 정 보를 제공하고 서로 다른 정책 대안들을 실행하였을 때 나타나는 건강 결 과를 예측하기 위한 방법으로서 개발되었다(Kemm, Parry, 2004). 건강영 향평가는 정책결정자들이 그들의 정책이나 계획 혹은 사업을 추진하는 과 정에서 잠재적인 건강영향과 건강형평성을 다룰 수 있도록 돕는 도구이다.
22 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 <환경보건법> 제13조 (건강영향 항목의 추가․평가 등) ① 관계행정기관의 장 이나 환경영향평가 대상사업의 사업계획을 수립하거나 시행하는 사업자는 환경정책 기본법 제25조에 따른 사전환경성검토 또는 환경영향평가법 제2조제1호에 따른 환 경영향평가의 대상이 되는 행정계획 및 개발사업 중 대통령령으로 정하는 행정계획 및 개발 사업에 대하여는 검토․평가 항목에 환경유해인자가 국민건강에 미치는 영 향을 추가하여 환경부장관이나 지방 환경서의 장에게 검토․평가에 대한 협의를 요 청하여야 한다. ② 환경부장관이나 지방 환경서의 장은 제1항에 따른 국민건강에 미치는 영향을 검토․평가할 때에는 필요한 정보를 수집하는 등의 조치를 하여야 한다. ③ 제2항에 따른 검토․평가 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 부칙 제2조 (건강영향 항목의 추가․평가 등의 유효기간) 제13조는 2010년 1 월1일부터 3년 동안 효력을 가진다. 구분 대상사업의 범위 1. 산업입지 및 산업단지의 조성 가. ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣ 제2조 제5호 가목 및 나목에 따 른 국가산업단지 또는 일반산업단지 개발 사업으로서 개발면적이 15만 제곱미터 이상인 사업 <환경보건법 시행령> 제12조 (건강영향 항목의 추가․평가 대상) ① 법제13 조제1항에서 “대통령령으로 정하는 행정계획 및 개발사업”이란 별표 1과 같다.
2.
국내외 동향
가. 국내
국내에서는 환경보건법에 근거하여 2010년 1월 1일부터 3년 동안 기존 에 실시되던 환경영향평가 내에서 건강영향 항목을 포함하여 검토 및 평가 를 하게 되었다. 이어서 환경보건법 시행령은 건강영향의 추가․평가의 대상과 건강영향 항목의 검토 기관을 제시하고 있다.23 제 1 장 사 업 개 요 나. ｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률｣ 제2조 제1호에 따른 공장의 설립사업으로서 조성 면적이 15만 제곱미터 이상인 사업. 다만, 가목에 해당하여 법 제13조에 따른 협의를 한 공장용지에 공장을 설립하는 경우는 제외한다. 2. 에너지개발 가. ｢전원개발 촉진법｣ 제2조제2호에 따른 전원개발사업 중 발전시설 용량이 1만 킬로와트 이상인 화력발전소의 설치사업 나. ｢전기사업법｣ 제2조제1호에 따른 전기사업 중 발전시설 용량이 1 만 킬로와트 이상인 화력발전소의 설치사업 3 . 폐기물처리시 설, 분뇨처리 시설 및 축산 폐수 공공처리 시설의 설치 가. ｢폐기물관리법｣ 제2조제8호에 따른 폐기물처리시설 중 다음의 어 느 하나에 해당하는 시설의 설치사업 1) 최종처리시설 중 폐기물매립시설의 조성 면적이 30만 제곱미 터 이상이거나 매립용적이 330만세제곱미터 이상인 매립시설 2) 최종처리시설 중 지정폐기물 처리시설의 조성 면적이 5만 제곱 미터 이상이거나 매립용적이 25만세제곱미터 이상인 매립시설 3) 중간처리시설 중 처리능력이 1일 100만 톤 이상인 소각시설 나. ｢가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률｣ 제2조제8호 또는 제9호 에 따른 처리시설 또는 공공처리시설로서 처리용량이 1일 100킬 로리터 이상인 시설의 설치사업. 다만, ｢하수도법｣ 제2조제9호에 따른 공공하수처리시설로 분뇨 또는 축산폐수를 유입시켜 처리하 는 처리시설은 제외한다. <환경보건법 시행령> 제13조 (건강영향 항목의 검토 등) 환경부장관이나 지 방 환경서의 장은 법 제13조제2항에 따른 검토․평가를 할 때 필요하면 ｢정부출 연연구기관 등의 설립․운영 및 육성에 관한 법률｣에 따라 설립된 환경정책․평가 연구원 또는 한국보건사회연구원 등 건강영향 검토․평가 관련 전문기관이나 관련 분야 전문가의 의견을 들을 수 있다. 환경영향평가 내에서의 건강영향평가는 비록 한시적이나마 국내에서는 처음으로 제도적으로 건강영향평가가 도입되었다는데 큰 의의를 갖는다. 하 지만 환경영향평가 내의 건강영향평가는 다음 세 가지 측면에서 건강한 공 공정책을 실현하는데 제한을 갖는다. 첫째, 대상 사업이 산업입지 및 산업단지 조성, 화력발전소, 폐기물 처리 등으로 한정되어 있다. 교육, 노동, 복지, 교통 등 건강과 관련될 수 있는
24 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 국가 관련 법 및 제도 실시주체 대상 형태 미국 정책법(4969)국가 환경 대상계획 등의 제안 기관 대기질, 수질, 야상 동‧식물, 문화적 자원 환경영향평가 캐나다 평가법(1992)환경영향 대상계획 등의 제안 기관 에너지, 교통 및 통신, 임업, 광산, 농업, 폐기물 관리, 폐수 및 슬러지 관리, 제조업 환경영향평가 많은 정책 및 사업 부문들이 제외되어 있는 것이다. 둘째, 환경영향평가의 대상이 정책, 계획, 사업 가운데 사업에 국한되기 때문에 환경영향평가 내 에서의 건강영향평가는 정책이나 계획에는 적용될 수가 없다. 그러나 앞서 건강결정요인 모형에서 나타난 바와 같이 정책과 계획과 같은 높은 수준에 서의 의사결정이 건강에 영향을 미치기 때문에 건강한 공공정책을 실현하 기에는 한계가 있다. 셋째, 건강영향 검토 항목이 대기질(악취 포함), 수질 (음용수에 활용할 경우에 한함), 소음․진동 등 물리 환경적 요인에 국한되 어 있다(이영수, 2009). 즉, 앞서 사회적 건강결정요인 가운데 극히 일부만 이 포함되어 있는 것이다.
나 해외
건강영향평가는 환경영향평가에서 기원하기 때문에 환경영향평가 내에서 시행되는 경우가 있다. 미국, 캐나다, 호주가 대표적인 예이다. 하지만 이러 한 나라에서도 제도적이지는 않지만 건강한 공공정책의 실현 혹은 건강증 진의 차원에서 건강영향평가가 시행되고 있다. 영국, 네덜란드, 그리고 유럽 연합은 환경영향평가와는 별개로 시행하고 있는 국가들이다. 아시아에서는 호주, 뉴질랜드와 함께 태국이 가장 활발하게 건강영향평가 를 실시하고 있다. 특히 태국은 보건의료체계의 개혁 과정에서 건강한 공공 정책 실현을 목적으로 건강영향평가를 도입한 세계 유일의 국가이다 (Sukkumnoed 외, 2009). 〈표 1-2〉 건강영향평가 제도의 해외 사례25 제 1 장 사 업 개 요 국가 관련 법 및 제도 실시주체 대상 형태 호주 환경보호법 (1974) 대상계획 등의 제안 기관 명확히 규정하고 있지 않음 환경영향평가 영국 도시계획법 (1988) 대상계획 등의 제안 기관 운송, 농업, 주택, 에너지, 산업, 광산, 수자원 건강영향평가 네덜 란드 DirectiveEU 대상계획 등의 제안 기관 일정 규모 이상의 철도, 도로, 건설, 지역 개발 계획 등 건강영향평가 EU EU Directive 규정 없음 농업, 임업, 어업, 산업, 교통, 폐기 물 처리, 수 관리, 통신, 관광 등 건강영향평가 태국 국가보건법 (2000) 대상계획 등의 제안 기관 산업, 농업, 도시 및 운송, 수자원 관리, 국제 무역 및 협약 건강영향평가
3.
사업 목적
건강영향평가는 건강한 공공정책을 실현하는데 도움을 줌으로써 궁극적 으로 국민의 건강수준을 향상시키고 건강 형평성을 개선할 수 있다. 건강영 향평가는 대부분의 선진국에서 시행되고 있으며 국내에서도 2010년부터 환 경영향평가 내에서 시행될 예정이다. 그러나 환경영향평가 내에서의 건강영 향평가는 그 대상이 세 가지 사업에 제한되어 있고 물리적 환경 요인만을 평가하는 등 한계가 있다. 이에 ‘건강영향평가 시스템 구축 및 운영’ 사업 을 통하여 공공 정책 및 사업이 건강에 미치는 영향과 그 분포를 사전에 평가할 수 있는 체계를 구축하고자 한다. 구체적인 목적은 다음과 같다. 첫째, 각급 정부에서의 건강영향평가 수행을 지원한다. 둘째, 건강영향평가 수행 인력을 양성한다. 셋째, 건강영향평가를 제도적으로 도입하도록 한다.26 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄
제2절 건강영향평가의 소개
1.
건강영향평가의 정의
건강영향평가는 정책, 계획, 사업 혹은 프로젝트가 인구집단의 건강에 미 치는 잠재적인 영향과 그 분포에 관하여 체계적으로 판단할 수 있도록 하 는 절차, 방법, 도구의 조합이다(Quigley 외, 2006). 건강영향평가의 목적 은 정책, 계획, 사업 등으로부터 예상되는 긍정적인 건강영향은 최대화 하 고 부정적인 건강영향은 최소화하는 것이다. 이를 위해 건강영향평가는 정 책 등이 시행되기 전에 이루어지는 것이 적절하다.2.
건강영향평가의 기본 가치
Quigley 등(2006)은 건강영향평가의 기본 가치로서 민주주의, 형평성, 지속가능한 개발, 근거의 윤리적 사용, 그리고 건강에 대한 포괄적 접근을 포함하였다. 건강영향평가에서 민주주의라 함은 정책, 계획, 사업의 형성과 결정에 있 어서 이것에 의해 영향을 받게 되는 사람들이 참여할 수 있는 권리를 강조 하는 것을 의미한다. 이러한 가치에 따라 건강영향평가의 과정에서 모든 이 해관계자들을 참여시키고 이들이 의사결정자들에게 정보를 제공하고 영향 을 미칠 수 있도록 해야 한다. 형평성은 인구집단에서 건강 수준이나 건강결정요인의 차이를 감소하는 것이 바람직하다는 것을 의미한다. 형평성의 가치를 존중하여 건강영향평가 는 정책 등이 인구집단의 건강수준에 미치는 영향뿐만 아니라 인구집단 내 에서 이러한 건강영향이 차별적으로 나타나는가에 대해 주의를 기울인다. 지속가능한 개발이란 현재의 욕구를 충족하기 위해 미래 세대가 그들의 욕구를 충족시킬 수 있는 능력을 제한하지 않도록 개발을 해야 하는 것을 의미한다.27 제 1 장 사 업 개 요 근거의 윤리적 사용이란 근거를 사용함에 있어서 다양한 학문 분야로부 터 투명하고 깊이 있는 방법으로 근거를 생산하고 해석해야 함을 의미한다. 또한 모든 형태의 근거가 나름대로의 가치가 있음을 인정하고, 근거에 따른 권고사항의 도출은 편파적이지 않아야 함을 의미한다. 건강영향평가에서는 영향을 판단할 수 있고 권고사항에 도움을 줄 수 있는 근거를 제시하는 것 을 중요하게 여긴다. 건강에 대한 포괄적 접근은 건강의 차원을 신체, 정신, 사회로 폭넓게 정 의하고 사회의 다양한 분야의 다양한 요인에 의해 결정되는 것으로 보는 시 가이다. 이에 따라 건강영향평가는 보다 넓은 건강결정요인에 의해 진행된다.
3.
건강영향평가의 절차 및 방법
건강영향평가의 절차는 다음과 같은 여섯 가지 단계로 구성된다(Harris 외, 2007; Mindell 외, 2003). 1. 스크리닝(screening) 2. 스코핑(scoping) 3. 확인(identification) 4. 평가(appraisal)5. 권고사항을 포함한 보고서 작성(reporting with recommendations)
6. 평가(evaluation) 및 추후조사(follow-up) 1. 스크리닝은 고려하고 있는 대상이 건강영향평가를 실시할 가치가 있 는지를 판단하는 단계이다. 건강영향평가를 수행하기 위해서는 시간과 비용 이 소요되므로 이러한 자원을 투입할 가치가 있어야 한다. 만약 잠재적인 건강영향이 거의 없거나 추가적인 자료가 없이도 건강영향이 명백하게 나 타날 때는 건강영향평가를 추진할 필요성이 적다고 할 수 있다. 2. 스코핑은 건강영향평가의 가장 중요한 단계라고 할 수 있는데 여기에 서 평가의 내용과 방법이 결정된다. 먼저 스코핑을 위해서 운영위원회가 구
28 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 성된다. 운영위원회는 고려하고 있는 평가 대상 정책 등을 작성한 정책결정 자와 그 정책 등에 의해 영향을 받는 이해관계자들, 그리고 실제로 평가를 수행할 평가단 등으로 구성된다. 운영위원회는 건강영향평가를 기획하고 중 요한 의사결정을 하는 기구로서 역할을 하게 된다. 스코핑은 건강영향평가의 내용과 방법에 있어서 범위를 설정하고 평가단 이 평가를 수행해야 할 업무를 과업지시서(terms of reference)의 형태로 작성한다. 과업지시서에는 건강영향평가의 목적, 가치, 영향을 받는 지역의 지리적 경계, 영향을 받는 인구집단, 취약한 인구집단, 이해관계자, 잠정적 인 건강영향, 가용한 자원, 평가 방법 등이 포함되게 된다. 3. 확인은 건강영향을 평가하기 위해 필요한 여러 가지 정보들이 있는지 확인하는 단계이다. 이 때 건강영향을 파악하기 위한 참고자료로 지역사회 의 건강 프로파일을 작성하기도 한다. 4. 평가는 정책 등 평가 대상이 건강에 어떤 영향을 미치는지 그 연결 고리를 분석하는 단계이다. 평가의 깊이와 범위에 따라 건강영향평가의 유 형이 구분된다. 탁상 건강영향평가(desk-top HIA)는 가장 단순한 형태의 건강영향평가로서 기존의 자료만으로도 건강영향을 정리하는 것이다. 간이 건강영향평가(rapid HIA)는 2~3가지 건강영향에 대하여 기존의 자료를 가 지고 평가하되 한 나절 정도의 이해관계자 워크숍을 하는 것이 탁상 건강 영향평가와 다른 점이다. 이 워크숍을 준비하는 과정에서 광범위한 건강영 향의 판단을 위한 근거 자료가 수집된다. 중간 건강영향평가(intermediate HIA)는 역시 일부의 건강영향에 대하여 평가하되 기존 자료와 함께 새로 운 질적 자료를 수집하는 형태이다. 질적 자료에는 이해관계자 포커스그룹, 면접, 관찰 등이 포함된다. 마지막으로 포괄적 건강영향평가(comprehensive HIA)는 관련된 대부분의 건강영향에 관하여 평가하되 기존 자료와 새로운 질적 자료 및 양적 자료를 수집하는 형태이다. 양적 자료를 수집한다는 것 은 조사(survey)를 의미하므로 상당한 인적, 물적 자원의 투입이 요구되며 수행 기간도 가장 길다. 의사결정자들에게 도움이 되기 위해서는 평가 대상 정책 등이 어떤 경로
29 제 1 장 사 업 개 요 가능하게 하는 요인 장애 요인 의사결정자 및 정책 과정 - 의사결정자의 역할 1. HIA 기획 및 수행 과정에 의사결정자/핵 심 이해관계자의 참여 1. 의사결정자들의 지원 부족 2. 의사결정과정에 주로 참여하는 사람들 이 외의 전문가 투입 를 통해 어떤 차원의 건강에 영향을 미치는지 설명하는 것이 중요하다1) (Metcalfe, Higgins, 2009). 5. 권고사항을 포함한 보고서 작성은 의사결정자들이 정책 등에 반영할 수 있도록 평가 단계에서 수집된 정보를 전달하는 것이다. 통상 연구 사업 은 보고서 작성으로 끝이 나지만 건강영향평가에서는 다음의 한 단계를 포 함하고 있다. 6. 평가 및 추후조사는 건강영향평가의 과정, 영향, 그리고 결과를 평가 하는 단계이다. 과정 평가는 건강영향평가가 스코핑 단계에서 운영위원회에 의해 작성된 과업지시서에 따라 적절하게 수행되었는지를 확인하는 것이다. 이것은 추후 건강영향평가의 질을 높이기 위한 학습 자료로서 가치가 있다. 영향 평가는 의사결정자들에게 전달된 건강영향평가 결과가 의사결정에 어 떤 도움을 주었는지를 확인하는 것이며, 나아가서 결과 평가는 지역 주민의 건강이 향상되거나 형평성이 개선되었는지를 감시하는 것이다.
4.
건강영향평가의 영향력을 결정하는 요인
Davenport 등(2006)은 건강영향평가를 통해 공공 정책에서 건강을 고려 하도록 돕는 요인들과 장애가 되는 요인들을 <표 1-3>과 같이 제시하였다. 〈표 1-3〉 정책결정 과정에서 건강영향평가의 영향력을 결정하는 요인 1) 건강결정경로의 예시는 이 책의 부록 3. 간이건강영향평가 지침의 [그림 1~6]을 참고하기 바란다.30 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 가능하게 하는 요인 장애 요인 의사결정자 및 정책 과정 3. 의사결정자의 결정 소유권과 HIA 신뢰성 과의 균형 - 정책 결정 과정 및 환경 1. 조직 의사결정 구조 안에 분명한 HIA의 위치 확보 1. 타 부문들(건강 이외의)의 인식 부족 2. 논란의 여지가 있는 주제를 다루지 않는 것 2. 정책결정 환경의 지식(HIA 수행자들을 대신할) 부족 3. HIA를 위한 정책 지원(예, 법제화 지원, 방 법론, 모니터링, 평가의 일관성 유지 촉구) 3. 법률적 지원을 받지 못하는 HIA 4. HIA를 가능하게 하는 구조 제공(인력, 근 거 중심의 부문 간 협력) 5. HIA의 사용을 지원하는 법률적 틀 6. 다른 정치적 동기부여 7. 현실적이며 기존의 계획 과정에 포함될 수 있는 권고사항의 도출 HIA의 수행 및 보고 - HIA의 수행 시기 1. 의사결정 과정의 일정과 맞을 것 2. 의사결정자들의 규칙, 절차, 일정과 맞을 것 - HIA 방법 1. 일관된 방법론적 접근방식의 사용 1. 표준화된 HIA 수행 방법의 부족 2. 지역사회 건강과 안전에 영향을 줄 수 있 는 광범위한 요인들의 고려 2. 시간, 자원, 인력의 부족 3. 정책, 프로젝트, 사업이 건강에 미치는 영 향과 관련된 경험적 근거의 포함 4. 영향의 정량화 5. 전문적 평가자들에 의한 수행(결과의 신뢰성) - HIA 보고 방법 1. 정보의 맞춤형 발표 1. 전문용어의 남용 2. 권고사항을 도출할 때 조직 차원에서의 고 려와 우선순위에 대한 통찰로 재구성
31 제 1 장 사 업 개 요
제3절 사업 내용 및 추진 계획
｢건강영향평가 시스템 구축 및 운영｣사업은 건강한 공공정책의 실현을 통한 국민건강증진을 위해 각급 정부 수준에서 건강영향평가를 도입하는 것을 목적으로 2008년부터 시작되었다. 이러한 목적을 달성하기 위해 장기 적으로 3년씩 두 단계로 추진하고자 한다.1.
도입기 (2008~2010)
도입기의 목표는 건강영향평가 시스템 구축을 위한 기반구조를 확립하는 것이다. 이를 위해서 지방 정부, 특히 건강도시와 협력하여 시범사업을 함 으로써 지방 정부의 역량을 강화하여 타 지방 정부 및 중앙 정부로의 확산 의 기반으로 삼는 전략을 취하고자 한다. 구체적인 사업 내용으로는, 1) 시범사업을 통해 참여하는 지방 정부에서의 건강영향평가 수행 의 역량을 강화하고 국내 현실에 맞는 지침을 개발한다. 2008년 과 2009년에는 외국의 지침과 도구들을 검토하고 2010년에 국 내에서 시행된 시범사업 경험을 바탕으로 최종 지침과 도구를 제안한다. 2) 향후 정부 등 정책결정자들이 건강영향평가를 수행할 때 필요한 근거 자료들의 DB를 구축하여 홈페이지를 만들어 다음 단계(확 산기)를 준비한다. 3) 다른 연구기관 및 대학교와 공동 사업 체계를 구축하여 다음 단 계(확산기)를 준비한다. 4) 공무원 등 정책결정자와 학계 전문가를 대상으로 건강영향평가 를 수행할 수 있는 역량 강화 사업을 전개한다.32 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 사업 내용 2008년 2009년 2010년 1. 지침 개발 2. 지방 정책에 대한 시범사업 3. 건강영향평가 DB 구축 4. 기술 지원 체계 마련 5. 인적 자원 확보를 위한 훈련 사업 내용 2011년 2012년 2013년 1. 지방 정책에 대한 기술지원 2. 중앙 정책에 대한 시범사업 3. 교육, 훈련 등 역량 강화 사업 4. 법제화 방안 마련 〈표 1-4〉 도입기(2008~2010) 사업 내용 및 일정
2.
확산기 (2011~2013)
확산기의 목표는 건강영향평가를 자체적으로 시행하는 지자체 수의 확대 와 법제도 도입이다. 이를 위해서 지방정부에 대한 기술지원과 역량강화 사 업의 제공을 중점적으로 제공하고 법제화 방안을 제시한다. 구체적인 사업 내용으로는, 1) 각 정부 단위에서 실시하는 건강영향평가를 위한 기술지원 2) 중앙 정책에 대한 건강영향평가 시범사업 3) 공무원, 의회 의원 등 의사결정자들을 대상으로 한 교육, 훈련 등 역량 강화 사업의 전개 4) 지자체 등에서 건강영향평가를 제도화 할 수 있는 법제화 방안 을 마련함. 〈표 1-5〉 확산기(2011~2013) 사업 내용 및 일정33 제 1 장 사 업 개 요
제4절 기대효과
첫째, 여러 가지 공공 정책으로 인해 발생할 수 있는 건강의 문제 혹은 불평등을 사전에 예방할 수 있다. 이것은 건강에 대한 영향을 평가하여 공 공 정책 결정 과정에 정보를 제공하고 공공 정책의 결정 과정에 국민의 건 강을 고려할 수 있도록 함으로써 가능하다. 둘째, 공공 정책이라는 보다 높은 수준의 건강 결정 요인에 대한 개입을 통해 국민의 건강증진을 효율적으로 달성할 수 있다. 즉, 지금까지 건강증 진정책이 개인행태 변화에 집중하였다면 건강한 환경을 조성함으로써 국민 의 건강을 증진할 수 있다. 셋째, 건강영향평가가 추구하는 기본 가치 중에 하나가 형평성 향상이기 때문에 특히 건강에 있어서 형평성을 향상시킬 수 있는 도구가 될 수 있을 것이다.제5절 2009년 사업의 개요
1.
배경 및 목적
가. 건강도시와 건강영향평가의 접목의 필요성
세계보건기구는 건강도시(healthy city)를 “물리적, 사회적 환경을 지속 적으로 개선하고 창출하며, 지역사회의 자원을 증대시킴으로써 도시 구성원 들이 개개인의 능력을 최대한 개발하여 서로 상부상조할 수 있도록 하는 도시”로 정의하였다(WHO, 1998). 세계보건기구의 건강도시 프로젝트는 건강을 도시의 의제(agenda)로 올리고 지역에서 공중보건을 지속적으로 지 원하기 위한 장기적인 개발 사업이다(WHO, 1998). 건강도시에서 건강영향평가가 시행되는 것은 다음과 같은 이유에서 타당34 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 하다. 첫째, 건강도시뿐만 아니라 일반적으로 도시(일반적으로 지방정부)는 중앙정부에 비해 더 많은 건강결정요인에 영향을 미친다. 예를 들어, 주거, 교육, 복지, 보건, 교통 등 대부분의 서비스들이 지방정부의 관할 하에 있 다. 이러한 이유로 건강영향평가의 대상이 되는 많은 정책이나 사업들의 주 체는 지방정부일 가능성이 높고 따라서 건강도시를 포함한 지방정부에서 건강영향평가를 실시하는 것이 효과적이다. 둘째, 건강도시와 건강영향평가 모두 ‘건강한 공공정책’을 지향한다는 점 에서 동일하다. 그리하여 건강도시에서 건강영향평가는 정책 결정자들(정치 인, 행정가)이 주민의 건강과 안녕을 정책, 사업, 프로그램을 개발할 때 고 려할 수 있도록 하는 체계적인 틀로서 역할을 할 수 있다. 건강도시 추진 과정에서 건강영향평가를 도입함으로써 기대할 수 있는 효과는 다음과 같다(WHO Europe, 2005). 첫째, 정치인과 의사결정자들은 의사 결정의 기초와 우선순위 결정의 기초가 되는 보다 포괄적인 정보를 제공받게 된다. 둘째, 의사결정이 이루어졌을 때, 정치인들은 건강 문제에 관하여 보다 잘 대응할 수 있도록 한다. 셋째, 정치인들과 의사결정자들은 지속가능한 개발의 중요한 차원으로서 건강을 고려할 수 있게 된다. 넷째, 지역주민의 건강과 안녕에 대한 관심과 의지를 보여주는데 도움이 된다. 다 섯째, 건강과 건강결정요인에 대해서뿐만 아니라 여러 부문에 걸쳐서 건강 을 향상시키는 과정을 학습과 개발의 기회가 된다. 여섯째, 문제가 발생한 후에 자원을 사용하는 것이 아니라 문제가 발생하기 전에 사용하는 것으로 전환하게 한다.
나. 건강영향평가 수행 인력의 역량강화의 필요성
역량강화는 건강영향평가의 개념, 절차, 방법 등 전반에 관한 지식의 습 득과 사례연구를 통한 심층적 이해, 그리고 실습 과정을 포함함으로써 향후 실무에서 활용할 수 있는 역량을 배양하는 것을 의미한다. 국내에는 건강영 향평가를 실제로 수행해 본 인력이 없으므로 안정적인 제도의 실행을 위해35 제 1 장 사 업 개 요 서는 건강영향평가 수행 인력들의 역량강화가 절실하다. 지방정부나 중앙정부에서 건강영향평가를 체계적으로 이행하기 위한 역 량강화는 다음의 두 가지 접근방법을 취해야 한다. 첫 번째는 정치적 지원 을 얻기 위한 교육 및 홍보이고, 두 번째는 건강영향평가 수행자에 대한 교육 및 훈련이다(그림 1-1). 건강영향평가가 정부 차원에서 도입되기 위해서는 우선 건강에 대한 우 선순위를 높이는 어떤 환경이 조성되어야 한다. 이러한 조건 하에서 정치적 지지를 얻는 것은 가장 중요하다(WHO Europe, 2005). 이것은 정치인들 에게 건강영향평가의 과정과 기대효과에 대한 인식을 확산시킴으로써 가능 하다. 동시에 실제로 건강영향평가를 수행하거나 착수할 책임이 있는 정부 의 의사결정자들에게 어떻게 건강영향평가를 수행하는 것인지에 대한 교육 과 훈련을 제공해야 할 것이다. 다음으로 건강영향평가 수행자에 대한 교육 및 훈련이 필요하다. 건강영 향평가 수행자는 공무원, 학계, 시민단체 등 건강영향평가를 활용하고자 하 는 다양한 집단이 포함될 수 있다. 건강영향평가, 특히 건강한 공공정책을 목적으로 하는 건강영향평가는 공공정책을 만들거나 집행하는 행정 혹은 입법 관련 인력에 의해 추진되는 것이 바람직하다. 그것은 건강영향평가 결 과가 정책에 환류 되어 정책에 반영되기가 용이하기 때문이다. 동시에 기존 의 건강 관련 학계 전문가들이 건강영향평가에 대한 교육과 훈련을 통해 평가자로서 건강영향평가에 참여할 수 있다. 시민단체 역시 독립적인 건강 영향평가를 통해 보다 건강을 향상시킬 수 있는 방향으로 정책들이 만들어 질 수 있도록 영향력을 행사할 수 있을 것이다. 따라서 이상의 다양한 집 단들을 대상으로 건강영향평가를 독립적으로 수행할 수 있는 역량을 키울 필요가 있다.
36 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 〔그림 1-1〕 건강영향평가 도입을 위한 역량강화의 접근방법
다. 2009년 사업의 목적
2009년 사업의 목적은 첫째, 건강도시에서의 건강영향평가 도입, 둘째, 건강영향평가 수행 인력의 역량강화이다. 이러한 목적을 달성하기 위해 시 범사업, 지침 개발, DB 구축, 워크숍 개최 등 네 가지 사업을 실시하였다.2.
사업 내용
가. 건강도시에서의 건강영향평가 시범사업
건강도시에서의 건강영향평가 시범사업의 목적은 세 가지이다. 첫째는 건강영향평가를 통해 건강도시에서 건강 이외의 다른 부문에서의 정책 결37 제 1 장 사 업 개 요 정 과정에서 건강을 고려할 수 있도록 하는 것이었다. 이것은 건강 이외의 정책 부문에게 일종의 조직적 학습 과정이라고 할 수 있다. 둘째, 시범사업 의 경험을 건강도시에서의 건강영향평가 수행의 지침을 개발하는데 활용하 기 위해서였다. 셋째, 건강도시의 건강영향평가 수행을 위한 역량을 키우기 위해서였다. 건강도시에서의 성공적인 시범사업 수행은 2010년부터 자체적 인 사업 수행을 가능하게 하고 다른 지방자치단체로 확산하는데 도움이 될 것으로 기대된다. 시범사업의 실시 과정은 다음과 같다. 먼저 2009년 4월 중순에 전국의 모든 보건소에 2009년 건강영향평가 시범사업 참가자를 모집하는 공문을 보냈다. 모집 결과 대도시 중 강남구, 중소도시로 광명시와 창원시가 참여 를 요청해 왔다. 그리하여 이 세 도시와 협력하여 건강영향평가 시범사업을 실시하였다. 각 건강도시는 원하는 건강영향평가 대상 정책이나 사업을 제출하였고 한국보건사회연구원의 사업팀에서 사전 스크리닝을 실시하여 적절한 대상 을 선택하였다. 사전 스크리닝은 Harris 등(2007)이 제안한 도구를 사용하 였다. 각 시범사업은 평가 대상 사업의 특성, 건강영향평가의 유형 등에서 다양하게 시행되었다.
나. 건강영향평가 지침 개발
건강도시를 비롯한 각급 정부 수준에서 어느 정도 표준화되고 질적으로 수준이 있는 건강영향평가를 수행할 수 있도록 하기 위하여 지침을 개발하 였다. 먼저 해외의 여러 가지 형태의 지침과 도구들을 검토하여 가장 최근 에 개발되었고 내용이 자세하다고 판단된 일반적인 지침 한 개와 간이 건 강영향평가 지침 한 개를 선택하여 번역하였다. 일반적인 지침은 평가 대상 에 상관없이 어떤 형태의 건강영향평가에도 적용되는 지침이기 때문에 포 함하였고, 간이 건강영향평가 지침은 외국의 사례를 볼 때 현실적으로 가장 많이 수행되는 형태이기 때문에 그 지침을 개발하였다.38 2 0 0 9 년 건 강 영 향 평 가 시 스 템 구 축 및 운 영 제 1 권: 총 괄 번역한 지침은 2009년 시범사업을 통하여 우리나라 실정에 맞지 않는 부분을 수정하여 최종 지침으로 제시하였다. 건강영향평가 지침은 2010년 시범사업들을 수행하면서 더 보완 및 수정할 계획이다.
다. 건강영향평가 DB 구축
건강영향평가 데이터베이스(DB)는 2009년과 2010년에 걸쳐 구축하고자 하며 크게 두 가지 영역을 포함한다. 첫째는 건강영향평가 사례 DB이고, 둘째는 건강영향평가에 사용되는 근거 자료의 DB이다. 건강영향평가 사례 DB는 건강영향평가에 대한 경험이 부족한 사람들에 게 건강영향평가의 이점, 수행 방법, 대상 정책 등에 대한 정보를 제공할 목적으로 구축하고자 한다. 근거 자료 DB는 정책이나 사업 부문별(교통, 주거, 개발, 여가 등)로 관련된 건강결정요인과 정책 혹은 사업 내용의 관 계를 규명한 근거 자료들을 체계적으로 정리한 것이다. 이 DB는 향후 누 구든지 건강영향평가를 실시할 때 관련된 근거 자료를 수집하는데 소요되 는 시간과 노력을 절약해 줄 것이다. 2009년에는 준비단계로서 건강영향평가 사례로는 주거 부문과 간이 건 강영향평가 사례를 모으는데 그쳤다. 2010년에는 본격적으로 두 영역의 DB를 구축하고 건강영향평가 홈페이지를 구축할 때 중심 내용으로 포함하 고자 한다.라. 건강영향평가 수행 인력의 역량강화
2009년에는 건강도시에서의 건강영향평가 도입을 목적으로 하였기 때문 에 1차적인 역량강화 대상을 건강도시 담당자로 설정하였다. 워크숍과 교육 을 통해 건강영향평가에 대한 지식을 전달함으로써 역량을 강화하고자 하 였다.39 제 1 장 사 업 개 요 첫째 날- 7/28 (화) 둘째 날- 7/29 (수) 대상 1. 각 건강도시 해당 관련 공무원 2. 아래 해당 분야별 전문가 (역학, 예방의학, 건강증진, 보건정책, 환경보건) * ‘대상 1’을 중심으로 진행 * 1. 각 건강도시 해당 관련 공무원 2. 아래 해당 분야별 전문가 (역학, 예방의학, 건강증진, 보건정책, 환경보건) * ‘대상 2’를 중심으로 진행 * 9:30am 등록 등록 10:00am 개회식 HIA와 건강증진 (발표 및 토론) - HIA의 광범위한 근거유형 포함 10:10am HIA란 무엇인가? (발표 및 토론) - HIA 주요개념 및 접근방법
11:00am 실제상황에서의HIA (발표 및 토론) HIA와 형평성 <제1차 워크숍> ․일시 및 장소: 3월 25일 오전 한국보건사회연구원 대회의실 ․주요 내용: 2008년 HIA 사업 결과 발표 및 2009~2010년 HIA 사 업방향 논의 ․참석자: 전국 건강도시 담당자 등 약 35인 <제2차 워크숍> ․일시 및 장소: 6월 1일 한국보건사회연구원 신관 제1회의실 ․주요 내용: 건강영향평가의 제도화 모색 (성별영향평가, 환경영향평가 의 검토, 태국의 건강영향평가 제도 발전에 대한 검토) ․참석자: 학계 전문가 <제3차 워크숍> ․일시 및 장소: 7월 28～29일 한국보건사회연구원 대회의실
․주요 내용: 호주 University of New South Wales의 건강영향평가 훈련 및 교육, 건강도시에서의 건강영향평가 시행 방안에 대한 논의
․참석자: 전국 건강도시 담당자 및 학자 약 50명
