생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ)
생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안
Development of Ecoinformatics Biodiversity Assessment Tools (Ⅱ):
Utilization of Biodiversity Map in Policy Making
❚저 자 이후승, 사공희, 주용준, 지민규, 정슬기 ❚연구진 연구책임자 이후승 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원) 참여연구원 사공희 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 주용준 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원) 지민규 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원) 정슬기 (한국환경정책·평가연구원 연구원) 외부연구진 허학영 (국립공원연구원 정책연구부 부장) 이은경 (울산광역시 울산생물다양성센터 팀장) 장지영 (생태지평연구소 협동처장) ❚연구자문위원 (가나다순) 권영한 (한국환경정책·평가연구원 명예연구위원) 구경아 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원) 박상철 (환경부 국토환경정책과 사무관) 안소은 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 유 성 (환경부 생태정책과 사무관) 유정칠 (경희대학교 생물학과 교수) 허위행 (국립생물자원관 연구관) ⓒ 2020 한국환경정책·평가연구원 발행인 윤 제 용 발행처 한국환경정책·평가연구원 (30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동 전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr 인 쇄 2020년 10월 26일 발 행 2020년 10월 31일 등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-423-6 93530 인쇄처 (주)범신사 02-720-9786 이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오. 이후승 외(2020), ｢생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양 성 지도를 통한 정책활용 방안｣, 한국환경정책·평가연구원. 값 9,000원
최근 생물다양성에 대한 중요성이 강조되고 있습니다. 전 세계적으로 인류가 직면한 코로 나19 팬데믹은 자연과 인간 간에 균형을 지키는 것이 얼마나 중요한 일인지 다시 한 번 일깨워주고 있습니다. 오래전부터 생물다양성의 감소가 생태계 자체에 대한 문제뿐만 아니 라 코로나19 등과 같은 새로운 질병의 출현 위험을 높일 것이라고 예측되어 왔고, 지금은 그것이 현실이 되었습니다. 이에 그 어느 때보다도 생물다양성에 대한 보전과 증진의 노력 과 이를 위한 전 지구적 협력이 필요한 시점입니다. 생물다양성 정책을 이행하기 위해서는 평가의 한계를 극복하고 새로운 패러다임에 걸맞 은 평가지표를 도입해야 합니다. 국내 생물다양성 현황이 면밀히 분석되어야 이를 토대로 복원과 보존을 위한 정책적 방안을 도출할 수 있기 때문입니다. 이러한 측면에서 선행연구 를 통해 제시된 생태정보학적 생물다양성 평가기술은 기존 평가의 한계성을 극복할 수 있다 는 점에서 정책적 활용가능성이 높아 보입니다. 본 연구는 생물다양성 평가기술의 정책적 활용방안을 도출하기 위해 추진되었습니다. 이 를 위하여 생물다양성 정책과 관련이 있는 중앙정부, 지방정부, 연구기관, 대학 및 시민사회 가 모여 새로운 생물다양성 평가기술의 활용방안에 대한 포럼을 운영하였습니다. 포럼을 통해 국내 자연자원조사가 상당히 오랫동안 다양하게 수행되었고, 국내 생물다양성 평가를 위한 자료가 충분히 축적되었음이 확인되었습니다. 또한 새로운 평가기술의 정책적 활용방 안이 다양함을 확인하고 지속가능한 평가체계 구축을 위한 단기 및 중장기 계획까지 도출하 였습니다. 나아가 환경영향평가에서의 생물다양성 평가기술 활용을 위한 제도적 개선안 등 다채로운 방안이 구체적으로 제시되었습니다. 본 연구 결과를 토대로 생태정보학적 생물다 양성 평가기술이 환경영향평가에서부터 환경정책에 이르기까지 활용범위가 확대되어 생물 다양성에 관한 정책에 기여되기를 기대합니다. 끝으로 본 연구를 수행한 한국환경정책·평가연구원 환경평가본부 자원에너지평가실의 이후승 박사, 사공희 박사, 주용준 박사, 지민규 박사, 정슬기 연구원께 감사를 표합니다.
외부연구진으로 참여한 국립공원연구원 정책연구부 허학영 부장, 울산광역시 울산생물다양 성센터 이은경 팀장, 생태지평연구소 장지영 협동처장께도 감사를 드립니다. 바쁘신 와중에 도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 환경부 생태정책과 유성 사무관, 환경부 국토환경정책 과 박상철 사무관, 국립생물자원관 허위행 연구관, 경희대학교 생물학과 유정칠 교수께 깊 은 감사를 드립니다. 또한 우리 원의 권영한 박사, 안소은 박사, 구경아 박사의 자문에도 감사를 표합니다. 2020년 10월 한국환경정책·평가연구원 원 장
윤 제 용
요 약
Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
1. 연구의 필요성 및 목적 ❏ 제4차 국가생물다양성전략(2019-2023) 등의 법정계획 시행으로 생물다양성의 보 전과 지속가능한 이용을 위한 생물다양성 협약 및 생물유전자원의 접근과 이익 공유를 이행하기 위한 지속적인 노력이 추진됨 ㅇ 제3차 국가생물다양성 전략기간 동안 8개 부처 및 3개청에서 연간 1조 원 이상 투자 - ‘생물다양성의 지속가능한 이용’에 대한 투자가 매년 가장 높음(50% 이상) - ‘생물다양성의 주류화’는 ’14년 대비 ’18년 투자규모가 130%로 가장 높은 증가 추세를 보임 ㅇ 제3차 국가생물다양성 전략은 “생물다양성의 가치를 산림, 해양 등 각 분야의 법정계 획에 반영하는 데 기여하여 정부부처 내 주류화” 및 “생태계서비스에 대한 투자 확대와 국가전략 수립 등” 유도 ❏ 생물다양성의 정량적 평가체계의 부재로 정책·제도의 분산에 따른 유기적인 협력체계 부족이 초래되었고, 근본적인 생물다양성 증진 성과가 미흡함 ㅇ 우리나라 생물다양성 평가의 기반이 되는 전국자연환경조사에 1986년부터 2015년 까지 약 625억 원 이상의 사업예산을 지출함 - 자연환경을 등급화한 생태·자연도의 생물다양성 현황 및 지표로서의 정책적 활용 미흡 ※ 생태·자연도란 “전국의 자연환경을 생태적 가치, 자연성, 경관적 가치 등에 따라 1등급 (보전 및 복원), 2등급(훼손 최소화), 3등급(개발 및 이용)으로 등급화하여 ｢자연환경보전 법｣에 따라 작성된 지도”(환경부 보도자료, 2019.2.26. p.2)로 주로 환경영향평가에 활 용됨ii ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안 ㅇ 제3차 국가생물다양성 “전략의 이행 및 성과 점검을 위해 구성한 압력(Pressure)-현 황(State)-대응(Response) 점검지표체계 구성이 불완전한 것”1)으로 지적됨 - 국가생물다양성전략 점검지표에서 상태지표는 일부 존재하나 생물종, 서식지, 생태 계서비스, 오염도에 대한 지표는 부족한 상황 - “주로 법률·제도 등 정책적 대응(R)을 반영하는 지표에 편중(92%)되어 있어 기후변 화·오염 등 생물다양성을 감소시키는 압력지표(P)와 현재의 생물다양성을 설명하 는 현황지표(S)를 개발”2) 등의 정량적 평가 노력 필요 ㅇ 생물다양성전략 및 환경영향평가 등에서는 기초적인 수준의 생물다양성 현황을 평가 할 뿐, 정략적 분석 결과에 따른 생물다양성 평가의 이행체계 부재 - 생물자원의 분포 및 지역기반의 개체군 변동 등 국제적인 수준에 부합하는 자연자원 에 대한 정책적 활용에 가능한 지표와 이에 대한 시각화 방안 미흡 - 가장 기본적인 국가적 및 지역적 생물다양성 현황의 부재로 국가생물다양성전략 및 환경영향평가에서 생물다양성을 평가요소로 반영하는 데 한계 존재 ❏ 우리나라는 국제적으로 선진화된 기법 등을 활용한 생물다양성 정보의 생산 확대, 접근성 향상 및 보다 효과적으로 공유할 수 있는 체제 개발에 집중하고 있음에도 불구 하고, 아직 기초적인 생물다양성 현황 제공마저 미흡함 ㅇ 해외에서는 생물다양성 현황 및 종 풍부도 등의 현황을 생물다양성 지도(biodiversity map)로 제공하고 정책결정에 활용함 ㅇ 우리나라 생물종목록 수는 2012년 이후 지속적으로 증가하고 있으며, 환경부의 ‘한반 도 생태용량 확충’의 정책과제를 통해 2035년에 8만 5,000종의 고유생물을 목록화 할 계획이나 생물다양성 지도와 같은 현황정보는 부재함 1) 관계부처 합동(2018), p.7. 2) 관계부처 합동(2018), p.7.
❏ 본 연구에서는 생물다양성 관련 정책 현황 및 문제점을 분석하고, 범부처 차원에서 장기간 수행된 전국자연환경조사 등과 같은 자연환경 모니터링 정보를 이용한 기초적인 국가생물다양성 현황지도 작성 및 계통적 다양도에 기반한 생태정보학적 생물다양성 평가기술의 활용방안을 모색함 ㅇ 생물다양성 협약 및 IPBES 평가지표 등에 부합하는 계통적 다양도 평가와 계통적 다양도 평가지도 등을 이용한 정책활용 방안 도출 ㅇ 생물다양성 평가와 관련된 환경부, 산림청, 해양수산부, 농림축산식품부, 과학기술정 보통신부 등의 관련부처 정책과 사업 등에 있어, 자연자원을 활용한 모니터링 등의 연구사업에 대한 상호 연계 및 통합적 접근을 제안하여 효율성을 높일 수 있는 중장기적 정책활용 방안 모색 ㅇ 환경영향평가의 고도화를 위한 ICT기반 디지털 환경평가에서의 활용방안과 계통적 다양도 평가의 활용을 위한 작성기법 개선(안) 등 도출
Ⅱ. 생물다양성 평가를 위한 기반정책 현황
❏ 생물다양성 평가에 기반이 되는 생물자원조사는 다양한 부처와 연구기관 등에서 장기 간 많은 모니터링을 실시하고 있으나, 생물다양성 평가와 분석을 위한 조사방법 등이 설계되었다기보다 생물자원에 대한 현황자료 구축을 목적으로 수행되었기에 자료에 대한 평가·분석에 어려움이 발생함 ㅇ 종과 생태계 다양성 평가의 과학적 객관성을 향상시키기 위하여 서식지 현황 등을 우선적으로 분류하고, 서식지 중심의 보전전략을 수립하여 서식지 내 종 다양성을 유지할 수 있는 정책적 전환 추진 ㅇ 기본적인 모니터링에서 끝나는 것이 아니라 시민과학자로서의 전문성을 갖추기 위해 서는 보다 전문성을 갖추기 위한 노력, 예를 들어 시민대학, 시민과학교실 등 전문가 에게 교육을 받을 수 있는 체계 수립이 필요iv ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안 ❏ 생태계서비스 평가에 있어 지지기반은 생물종과 서식지로 구분하여 분석하는데, 생물 종은 야생조류 종 수로 계산되지만 서식지는 야생조류에게 적합 또는 부적합한 환경이 복합적으로 포함될 수 있기 때문에, 이를 해결하기 위한 방안 마련 필요 ㅇ 생물다양성 평가지표, 측정항목 및 평가방법에 있어 아직 통합적으로 관리해야 하는 부분과 종 수만으로 평가할 수 있는 다양한 기법체계 마련 필요 ❏ 한반도의 다양한 생태계에서 실시되는 생물자원조사는 장기간 다양한 부처와 기관에서 각 사업의 목적에 따라 수행해 왔으나, 대규모 조사인력이 장기간 투입되는 모니터링 프로그램과 달리 대부분의 사업별 모니터링은 지속성이 낮아 체계적인 조사자료의 수집과 데이터관리에 문제가 발생함 ㅇ 각 조사 프로그램이 지닌 조사방법의 미세한 차이와 조사자의 차이점 그리고 조사 당일의 날씨 및 기타 환경 영향으로 인한 것으로 판단 ❏ 제한된 조사인력에 대한 다양한 생물자원조사 프로그램이 좀 더 세련되게 운영되기 위해서는 국가 차원에서의 분류군별 조사인력 양성이 가장 시급하고, 나아가 국가표 준의 생물자원조사 매뉴얼을 작성하여 운영하는 것을 제안함(그림 1 참조) ㅇ 중앙정부, 지방정부 및 관련기관에서 운영 중인 조사 프로그램에 대한 종합관리시스 템을 구축하여 같은 지역에서 서로 다른 조사가 중복되지 않도록 시·공간적인 관리를 추진함으로써 중복조사에 따른 예산을 정밀조사와 같은 조사의 질(quality) 향상과 조사 지역 및 기간의 확대에 활용할 수 있도록 하는 개선안 제안 ㅇ 분류군별 조사인력 풀을 운영함으로서 조사인력에 대한 지원과 개선 및 인력 양성의 필요성 등 다양한 기반정책 마련의 객관적 근거로 활용할 수 있을 것으로 기대
자료: 저자 작성. <그림 1> 국가자연자원 기본조사방법(가칭) 도입과 중복조사 예방을 위한 국가 차원의 조사인력 풀 운영방안
Ⅲ. 정책 활용을 위한 생태정보학적 생물다양성 평가지도 작성방안
❏ 생태정보학적 생물다양성 평가기술을 활용함에 있어 지도 작성은 생태·자연도처럼 계통적 다양성 평가결과를 그대로 지도화하는 방법이나 지수결과를 등급화하여 나타 내는 방법으로 추진할 수 있으나, 본 연구에서는 활용도 측면에서 우선 지수결과를 직접 지도화하는 방법 제안 ㅇ 다양성 평가에 있어 하나의 지수만을 이용하기보다는 계통적 다양성과 종 다양도를 함께 사용함으로써 복합적인 다양성 평가를 수행할 수 있을 것으로 판단 - 종 수가 동일하게 조사된 지역에서 계통적 다양성과 종 다양성은 다른 것으로 나타 난바 다양성 평가지표로서의 복합적인 활용성이 높은 것으로 확인(그림 2, 그림 3 참조)vi ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안
자료: 국립생태원 에코뱅크, “전국자연환경조사”, 검색일: 2020.3.15를 분석하여 저자 작성. <그림 2> 생태정보학적 생물다양성 평가기술을 이용한 조류다양성 지도(안)
주: 붉은색 원은 종 수가 동일한 지역임.
자료: 국립생태원 에코뱅크, “전국자연환경조사”, 검색일: 2020.3.15; GenBank, “BLAST”, 검색일: 2020. 2.1; A Global Phylogeny of Birds, “Phylogeny subsets”, 검색일: 2020.2.1을 분석하여 저자 작성.
Ⅳ. 생태정보학적 생물다양성 평가기술의 정책활용 방안
❏ 단기적 활용방안으로 환경영향평가 등에서의 생물다양성 평가에 활용하는 방안 제안 ㅇ 생물다양성 측면에서의 보전방안 수립에 다양성 현황 및 다양성 측면의 목표기준 설정 등의 정량적 근거를 제시하는 등으로 활용가능 ㅇ 시계열적인 종 다양성의 변화를 분석한 결과를 토대로 원인 파악과 적정 저감대책 수립 여부 등 환경영향을 최소화하는 것을 목적으로 함 ㅇ 환경변화에 따른 생물상, 특히 동물상의 변화를 평가하는 데 종 수는 기초적인 현황 정보와 넓은 의미에서의 서식 생물상의 크기에 대한 정보를 제공해 주기 때문에, 개발사업으로 인한 질적 변화, 즉 종 구성의 변화나 법정보호종과 같은 환경에 민감한 종은 감소하고 일반종이 증가하는 종 다양성의 단편화 여부에 대한 평가는 제한적 ❏ 국가상위계획 및 국제협약 등 정책적 활용을 위한 중·장기 방안 마련을 위해 기반 구축과 이를 위한 정책 추진으로 구분하여 제안 ㅇ 유전정보 기반의 계통분류학적 정보에 기반한 생태정보학적 생물다양성 평가기술의 정책적 활용을 위해서는 가장 먼저 국가 차원의 분류군별 계통도 완성이 선행되어야 함 ㅇ 종에 대한 기초적인 생활사(life-history) 정보와 관찰 또는 표본의 위치정보 등 모니 터링 데이터베이스 수준으로 운영되고 있어 생물다양성 평가 측면에서는 종 풍부도 수준의 평가만 가능하여 정책적 활용성이 낮은 실정임 ㅇ 유전정보의 이용 한계성을 고려할 때, 국가 생물종목록과 표현형적 특징을 반영한 계통도를 우선적으로 완성하고 지속적으로 개선해 나가는 방향 추진 ㅇ 분류군별 특성에 따른 조사기법은 표준화된 방법으로 잘 수립되어 있지만, 조사체계 에 있어 각 기관별 및 연구목적에 따라 조금씩 상이한 부분이 발생하고 있어 이에 대한 표준화체계 마련 필요 ㅇ 다양한 생태계 유형에 따른 조사체계에 대하여 기본조사 수준의 통일화 필요성에 대해서는 공감대가 형성되었기 때문에, 분류군별 공통 조사체계 및 공동 조사양식 등 기본조사에 대한 ‘국가자연자원 기본 조사방법(안)’ 마련viii ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안 ❏ 정책적 활용을 위한 선행조건으로 모니터링, 즉 생물자원에 대한 체계적인 조사와 기법에 대한 표준화 등의 추진 논의 ㅇ 중요 생물자원에 의한 보호지역 설정 시, 조사강도·조사시간·조사인력에 관한 기술 및 체계의 표준화가 부재하므로 다양한 부처가 조사한 결과가 있음에도 불구하고 이를 종합하여 국가 차원의 정책 추진을 위해 활용되지 못함을 공통적으로 지적함 ㅇ 기관별로 추진하고 있는 조사현황이 다양함에도 불구하고 국가 차원에서 조사하지 못하는 공간적 사각지대는 지자체와 시민단체를 통해 추진할 수 있으나 전문성 결여, 조사결과의 신뢰성 확보 등의 사유로 한계성 노출 및 개선 시급 ❏ 환경부는 정량적이며 과학적인 평가기법 개발을 통해 국민이 신뢰할 수 있는 환경영향 평가제도를 운영하기 위한 패러다임 전환 요구에 부응하고자 2020년부터 ICT기반의 환경영향평가 검토 의사결정 지원 알고리즘 개발 추진 ㅇ ICT기반의 환경영향평가, 즉 디지털 EIA는 검토 의사결정 알고리즘을 통해 전문가 고유의 판단 영역으로 분류되어 왔던 일련의 환경영향평가 과정을 알고리즘 형태로 구체화하여 체계화시키는 것을 의미(그림 4 참조) - 환경부의 국가환경성평가 지도는 통합적 DB 구축에 따른 지도화 및 지도결과의 활용을 목적으로 추진되었고 현재까지 지속적으로 꾸준히 개선되고 있으나, 환경영 향평가 검토 및 의사결정에 있어서의 활용성은 생태·자연도에 비해 저조한 편 - 개발사업의 추진 여부 등과 같은 이해관계가 충돌할 수 있는 환경영향평가제도에서 의 활용성, 특히 환경영향평가 검토지원 및 의사결정을 위한 자료로의 직접적인 활용에는 여전히 한계가 있는 것으로 사료
자료: 저자 작성. <그림 4> 디지털 EIA 체계에서 생태정보학적 생물다양성 평가시스템 연동체계(안) ❏ 환경영향평가 등의 작성규정에서 생물다양성 검토항목은 전략환경영향평가에 국한되 어 있으나 환경영향평가·소규모 환경영향평가·사후환경영향조사에서는 동·식물상 검 토항목에서 ‘군집분석(community analysis)’으로 평가 ㅇ 종 풍부도, 종 다양도 등의 방법을 평가대행자가 직접 조사·평가·작성하는 체계에서 조사 자료 입력 후 생태정보학적 생물다양성 평가를 포함한 다양성 평가 결과를 출력 하는 시스템으로의 전환
Ⅴ. 결론 및 정책 제언
❏ IPBES 등에서 새로이 제시한 지표인 생태정보학적 생물다양성 평가기술의 기반이 되는 계통적 다양성 평가의 정책적 활용방안을 제시하였고, 정책적 활용방안에 있어 분석결과의 직접적인 지수 제시 및 분석결과를 통한 기존 도시생태현황 지도나 생태 계서비스 지도 등의 주제도에 활용하는 간접 활용방안 제시x ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안 ❏ 현재 생태정보학적 생물다양성 평가기술의 기반이 되는 계통적 다양성이 생태적 특성 을 고려한 생물다양성 평가의 새로운 대안으로 제시되고 있는 시점으로, 국제협약 등 에 대한 정책적 대응과 국내 생물다양성 관련 현안에 있어 연계적으로 평가할 수 있는 시스템을 체계화하기 위한 기반 마련 등의 정책적 추진이 필요한 시점 ㅇ 생태정보학적 생물다양성 평가기술의 정책적 활용을 위한 방안은 크게 평가기술 기반 마련을 위한 방안과 평가기술 확대추진을 위한 방안으로 제안 ㅇ 정책적 추진에 있어 생물다양성 측면에서의 타당성 등의 검토를 수행할 수 있으며, 나아가 국가정책의 방향 설정 및 국제협력에서의 성과목표 등에 대한 객관적 정보 제공 - 새로운 평가기술을 제안하고 있는 IUCN 등과의 협력체계를 구축하여 국제적 지표 개발에 선제적으로 참여함으로써 빠른 정책적 대응의 기반 마련 - 국내에서는 생태정보학적 생물다양성 평가기술을 적용할 수 있는 기반 마련과 생물 다양성 관련 부처 및 기관별 협력체계 구축 필요 주제어 : 생물다양성, 계통적 다양성, 지속가능성, 생태정보, 환경영향평가
요 약 ···ⅰ 제1장 서 론 ···1 1. 연구의 필요성 및 목적 ···1 2. 연구의 범위 ···4 3. 연구의 내용 및 수행 체계 ···6 제2장 생물다양성 평가를 위한 기반정책 현황 ···9 1. 생물다양성 관련 정책 현황 파악 및 시사점 ···9 2. 생물다양성 관련 공공재정보의 활용을 위한 제도적 현황 ···58 3. 생물다양성 평가지표 활용의 한계성과 평가지표 도입의 타당성 ···68 제3장 정책 활용을 위한 생태정보학적 생물다양성 평가지도 작성방안 ···73 1. 생물다양성 지도를 이용한 정책 활용 국외 사례 ···73 2. 생태정보학적 생물다양성 평가기술을 이용한 지도작성 방법론 ···83 3. 기초적인 국가 조류다양성 지도(안) ···91 4. 생태정보학적 생물다양성 평가기술을 이용한 조류다양성 지도(안) ···97 제4장 생태정보학적 생물다양성 평가기술의 정책활용 방안 ···104 1. 생물자원에 따른 이용 가능한 생물다양성 평가체계 ···104 2. 생태정보학적 생물다양성 평가기술의 정책적 활용방안 ···109
제5장 지속가능한 생물다양성 확보를 위한 환경영향평가 평가항목 개선사항 ···129 1. ICT기반 환경영향평가에서의 활용방안 ···129 2. 환경영향평가에서의 생물다양성 평가항목 개선사항 및 작성매뉴얼 개선(안) ···135 제6장 결론 및 제언 ···166 1. 결론 및 고찰 ···166 2. 정책 제언 ···170 참고문헌 ···173 Executive Summary ···185
<표 1-1> 분석에 포함하지 않는 17종 ···5 <표 1-2> 생태정보학적 생물다양성 평가 포럼 주제 ···7 <표 2-1> 국내외 생물다양성전략에서의 종 다양성 관련 실천영역, 세부전략 및 성과지표 비교 · 11 <표 2-2> 환경부에서 운영 중인 자연자원조사 관련 주요 프로그램 ···14 <표 2-3> 자연자원조사 유형 및 조사 분야 ···15 <표 2-4> 국립공원 자연자원조사 조사 분야 비교 ···20 <표 2-5> 자연자원 모니터링의 종류 ···22 <표 2-6> 자원 모니터링의 내용 ···23 <표 2-7> 국립공원 기후변화 생태계 조사연구 내용 ···25 <표 2-8> 국립공원 해양생태축 기본조사 분야 ···27 <표 2-9> 국립공원 생태계건강성 평가지표 ···31 <표 2-10> 국가해양생태계종합조사 조사항목 ···33 <표 2-11> 해양수산부에서 운영 중인 자연자원조사 관련 주요 프로그램 ···34 <표 2-12> 농촌진흥청 국립농업과학원에서 운영 중인 자연자원조사 관련 주요 프로그램 ··· 38 <표 2-13> 주요 정기조사 대상지(서식지, 도래지, 번식지) ···39 <표 2-14> 문화재청 국립문화재연구소에서 운영 중인 자연자원조사 관련 주요 프로그램 ··· 41 <표 2-15> 산림보호법 제19조(산림의 건강·활력도) ···42 <표 2-16> 국립산림과학원에서 운영 중인 자연자원조사 관련 주요 프로그램 ···43 <표 2-17> 울산광역시 자연환경조사보고서 현황 ···45 <표 2-18> 해외 소수 시민참여 활동의 확장 사례 ···60 <표 2-19> 자연환경조사단체 조사목록 ···62 <표 2-20> 국내 시민과학 관련 사례 목록 ···63 <표 2-21> 자연자원조사 관련 시민과학자 주요 모니터링 프로그램 ···64 <표 2-22> 갯벌키퍼스(Getbol Keepers) 시민모니터링 프로그램 사례분석 ···65
<표 2-22-1> 갯벌키퍼스 동시조사 주요 결과 ···66
<표 2-23> 도시생태계평가 지도에서의 생물다양성(Native Biodiversity Index) 평가항목 · 69 <표 2-24> 생태계서비스 평가에 있어 종 평가 관련 다기관 현황 ···70 <표 2-25> 조사기간의 통합화에 따른 조사기간 및 지역 분야 예시 ···72 <표 3-1> 생태·자연도 작성방법 ···76 <표 3-2> 생물다양성 평가 관련 지도 작성에 있어 평가결과 및 타 주제도 중첩방법의 비교 · 84 <표 3-3> 분류군별 현장조사 방법 ···88 <표 3-4> 도시생태현황 지도의 갱신 ···90 <표 3-5> 전국자연환경조사에서 제공되는 조류 정보 ···92 <표 3-6> 시군구별 기초적인 조류다양성 지도(안) ···94 <표 3-7> 읍면동별 기초적인 조류다양성 지도(안) ···95 <표 3-8> 시군구별 조류 생물다양성 지도(안) ···99 <표 3-9> 읍면동별 조류 생물다양성 지도(안) ···100 <표 3-10> 생물다양성 지도(종 수, 계통적 다양도) 간 산점도 ···101 <표 3-11> 광역지자체별 읍면동 지역 생물다양성 평균 ···102 <표 4-1> 이용 가능한 자료에 따른 계산 가능한 생물다양성지수 및 적용가능범위 ···106 <표 4-2> 사업대상 하천의 조류상 현황 ···111 <표 4-3> 사업시행으로 인한 환경영향 여부에 있어 주요 검토사항 ···112 <표 4-4> ○○원 건설 개발사업 사례분석을 통한 사후환경영향조사에서의 활용방안 ···113 <표 4-5> 생태정보학적 생물다양성 평가 포럼을 통해 도출된 평가기술 정책 활용을 위한 단기, 중장기 추진계획(안) ···115 <표 4-6> 서식지 유형의 3가지 평가형태 ···116 <표 4-7> 부처별 생태정보학적 생물다양성 평가기법의 주요 활용가능 분야(예시) ···120 <표 4-8> 생물다양성 평가와 관련되는 K-SDGs 세부지표 및 2030 목표 ···123 <표 4-9> 생태하천복원사업 추진 시 주요 문제점 ···124 <표 4-10> 국립공원에서의 생태정보학적 생물다양성 평가기법 활용방안(안) ···127 <표 4-11> 생태정보학적 생물다양성 평가 포럼을 통해 도출된 연구기관별 평가기법의 활용방향(안) ···128
<표 5-3> 환경영향평가법 시행령 제2조(환경영향평가등의 분야별 세부 평가항목 등) ···136 <표 5-4> 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정 제5조(환경영향평가 대상지역의 설정) ·· 136 <표 5-5> 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정 제7조(환경 현황 조사)와 제8조(환경영향평가서 등의 작성 방법 등) ···138 <표 5-6> 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정 [별표 2] 자연생태환경분야의 환경현황 조사 방법 및 작성 양식(제8조 관련) ···139 <표 5-7> 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정 [별표 2] 자연생태환경분야의 환경현황 조사 방법 및 작성 양식(제8조 관련)에서의 분류군별 ‘조사범위’에 관한 내용 ···141 <표 5-8> 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정 [별표 2] 자연생태환경분야의 환경현황 조사 방법 및 작성 양식(제8조 관련)에서의 분류군별 ‘조사내용’에 관한 내용 ···142 <표 5-9> 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정 [별표 2] 자연생태환경분야의 환경현황 조사 방법 및 작성 양식(제8조 관련)에서의 분류군별 ‘조사방법’에 관한 내용 ···143 <표 5-10> 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정 [별표 2] 자연생태환경분야의 환경현황 조사 방법 및 작성 양식(제8조 관련)에서의 분류군별 ‘조사결과의 정리’에 관한 내용 ···148 <표 5-11> 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정 [별표 4] 전략환경영향평가서의 작성방법 (제23조 관련) ···149 <표 5-14> 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정 [별표 2] 자연생태환경분야의 환경현황 조사방법 및 작성양식(제8조 관련)에 대한 개선(안) ···153 <표 5-15> 환경영향평가서등 작성 등에 관한 규정 [별표 9] 사후환경영향조사계획 수립 방법 (제40조 관련)에서의 ‘2. 사후환경영향조사 및 환경관리 계획’에 관한 내용 ····161
｜
그림차례｜
<그림 1-1> 생물다양성 지도 작성 사례 ···4 <그림 1-2> 연구 수행 체계도 ···6 <그림 1-3> 생태정보학적 생물다양성 평가 포럼 전경 ···8 <그림 2-1> 중앙정부, 연구기관 및 지자체 등에서 수행 중인 자연환경조사 ···12 <그림 2-2> 국립공원 자연자원조사 연혁 ···16 <그림 2-3> 국립공원별 자연자원조사 생물종 현황 ···21 <그림 2-4> 자연자원 조사·모니터링과 공원관리 체계 ···29 <그림 2-5> 국립공원별 멸종위기야생생물 현황 ···30 <그림 2-6> 울산 자연환경조사 범위(1-3권역) ···55 <그림 2-7> 생태계-종 다양성 평가 결과의 낮은 연계성 ···58 <그림 2-8> 위키피디아 시민과학 프로젝트 분야별 분포 ···61 <그림 2-8-1> 갯벌키퍼스 온라인 플랫폼에서 조사기록 업로드 ···66 <그림 2-8-2> 갯벌생태계 연계성을 고려한 갯벌키퍼스 시민모니터링의 궁극적 목표 ···67 <그림 2-9> 국가자연자원 기본조사방법(가칭) 도입과 중복조사 예방을 위한 국가 차원의 조사인력 풀 운영방안 ···71 <그림 3-1> 아일랜드의 풍력에너지사업에 있어 조류다양성 지도의 이용 사례 ···75 <그림 3-2> 환경보존지역과 육상풍력 개발가능지역의 관계 ···79 <그림 3-3> 호주 환경정책에서 활용되는 계통적 다양성 지도 사례 ···81 <그림 3-4> IUCN PD TF에서 제안하는 멸종위기종에 대한 상태평가지표(안) ···83 <그림 3-5> 국내 분류군별 생물종목록에 대한 GenBank 내 저장된 유전정보 현황 ···85 <그림 3-6> 분류군별 계통도 작성에 관련된 기관 및 학회 ···85 <그림 3-7> 계통적 다양성 평가지도 작성과정 ···87 <그림 3-8> 계통적 생물다양성 계산 ···89 <그림 3-9> 기초적인 평가기법(종 다양도, 종 풍부도)을 이용한 조류다양성 지도(안) ···93<그림 3-12> 강원도의 계통적 다양도 및 종 다양도 ···103 <그림 4-1> 평가의 시·공간적 범위에 따른 평가목적 또는 제도의 예시 ···105 <그림 4-2> ○○하류권역 하천기본계획 사업대상 하천 ···110 <그림 4-3> 자연자원 조사체계 표준화를 위한 기본조사 및 중점조사 체계(안) ···118 <그림 4-4> 제4차 국가생물다양성전략에서의 생물다양성 평가관련 전략과 성과목표 ···121 <그림 4-5> 생태정보학적 생물다양성 평가 포럼을 통해 개진된 의견에 대한 워드클라우드 126 <그림 5-1> EcoBank(국립생태원) 시스템 구축 현황 ···131 <그림 5-2> 디지털 EIA 체계에서 생태정보학적 생물다양성 평가시스템 연동체계(안) ···134 <그림 5-3> 종-면적 곡선의 개념도 ···158 <그림 5-4> ○○사업예정지 주변 법정보호종 출현지점도(문헌조사) ···159 <그림 5-5> ○○ ○○ 채석단지 추가지정 사업계획 ···162 <그림 5-6> 현 생물다양성 평가과정과 평가체계 개선(안)의 비교 ···165
｜약어
｜
CBD Convention on Biological Diversity (생물다양성협약)
EIA Environment Impact Assessment (환경영향평가)
FD Functional Diversity (기능적 다양성)
ICT Information Communication Technology (정보통신기술)
IPBES Intergovernment Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosy
stem Services (생물다양성과학기구)
IUCN International Union for Conservation of Nature (세계자연보전연맹)
NCBI National Center for Biotechnology Information (미국 국립생물공학정보센터)
PD Phylogenetic Diversity (계통적 다양성)
SD Species Diversity (종 다양도)
SEA Strategic Environment Assessment (전략환경평가)
SR Species Richness (종 풍부도)
제1장
서 론
1. 연구의 필요성 및 목적
생물다양성의 보전과 지속가능한 이용을 위한 생물다양성협약 이행 및 생물유전자원의 접근과 이익 공유 이행을 위한 제4차 국가생물다양성전략(2019-2023)은 법정계획으로 써, 이행력 담보를 위해 지속적으로 노력하고 있다. 앞선 제3차 국가생물다양성 전략 (2014-2018) 기간 동안 8개 부처 및 3개 청에서 매년 1조 원 이상 투입한 예산 중에서 ‘생물다양성의 지속가능한 이용’에 대한 투자비율이 50% 이상으로 가장 높았다. 더욱이 ‘생물다양성의 주류화’는 2014년도 대비 2018년 투자규모가 130%로 가장 높은 증가 추세 를 보였다.3) 전반적으로 제3차 국가생물다양성 전략(2014-2018)은 “생물다양성의 가치 를 산림, 해양 등 각 분야의 법정계획에 반영”4)하는 데 기여하였고, 나아가 정부부처 내 주류화를 유도하고 “생태계서비스에 대한 투자 확대와 국가전략 수립”5) 등을 유도하는 성 과를 거둔 것으로 평가된다. 그러나 생물다양성의 정량적 평가체계 부재와 정책·제도의 분산에 따른 유기적인 협력체 계 부족을 초래하고 근본적인 생물다양성 증진 성과가 미흡한 것으로 평가받고 있다. 놀랍 게도 우리나라 생물다양성 평가의 기반이 되는 환경부의 전국자연환경조사에 1986년부터 2015년까지 약 625억 원 이상의 사업예산이 지출되었다.6) 하지만 조사결과를 이용하여 3) 구경아 외(2018), p.29. 4) 관계부처 합동(2018), p.6. 5) 관계부처 합동(2018), p.6. 6) 국립생태원(2017), p.16.2 ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안 자연환경을 등급화한 생태·자연도7)의 생물다양성 현황 및 지표로서의 정책적 활용은 상대 적으로 미흡하다. 전반적으로 제3차 국가생물다양성 전략의 “이행 및 성과 점검을 위해 구성한 ‘압력 (Pressure)-현황(State)-대응(Response)’ 점검지표체계 구성이 불완전”8)했던 것으로 지 적되고 있다.9) 왜냐하면 국가생물다양성전략 점검지표에서 일부 존재한 상태지표로는 생물 종, 서식지, 생태계서비스, 오염도를 설명하기 부족했기 때문이다. 즉, 대부분 “법률·제도 등 정책적 대응(R)을 반영하는 지표에 편중(약 92%)되어 있어 기후변화·오염 등 생물다양성 을 감소시키는 압력지표(P)와 현재의 생물다양성을 설명하는 현황지표(S)를 개발하는 등 정량화 노력”10)과 관련 연구 추진이 미흡했기 때문인 것으로 평가된다. 국가 차원의 생물다양성전략에서부터 사업단위의 환경영향평가 등까지 국내에서의 생물 다양성에 대한 평가는 대부분 기초적인 수준으로 실시되고 있는바, 정량적 분석 결과에 따 른 생물다양성 평가의 이행체계는 실질적으로 부재한 상황이다. 특히 생물자원의 분포 및 지역기반의 개체군 변동 등 국제적인 수준에 부합하는 자연자원 평가방법과 정책적 활용을 위한 지표화 방안 및 시각화 방안은 미흡한 수준으로, 전 분야에 걸쳐 생물다양성을 정책활 용의 평가요소로 반영하는 데 한계가 있음이 드러나 평가기법의 고도화가 시급하다. 국제적으로는 선진화된 기법 등을 활용한 생물다양성 정보의 생산 확대, 접근성 향상 및 보다 효과적으로 공유할 수 있는 평가체제 개발이 빠르게 진행되고 있다. 하지만 국내에 서는 평가체계에 대한 고도화보다는 정책화를 위한 행정편의 중심의 평가체계 도입을 우선 적으로 고려하거나 생물다양성 고유의 특성보다 다양한 간접적 정보의 중첩화를 통한 복합 적 지표를 개발하는 방향으로 추진되어 왔다. 즉, 생물다양성 평가에 기반한 생태환경을 평가하기보다는 비생물학적 요소들을 이용한 평가를 지향하여 생물다양성과 부합성이 낮고 정책적 활용성이 낮은 지표들이 생산되었다. 7) 생태·자연도란 전국의 자연환경을 생태적 가치, 자연성, 경관적 가치 등에 따라 1등급(보전 및 복원), 2등급(훼 손 최소화), 3등급(개발 및 이용)으로 등급화하여 ｢자연환경보전법｣에 따라 작성된 지도로, 주로 환경영향평가 에 활용됨. 8) 관계부처 합동(2018), p.7. 9) 구경아 외(2018), p.30. 10) 관계부처 합동(2018), p.7.
국외에서는 생물다양성 현황 및 종 풍부도 등의 현황을 우선적으로 생물다양성 지도 (biodiversity map)를 통해 제공하고 있으며, 정책결정을 지원하기 위한 기초 근거자료로 활용하고 있다. 예를 들어, 아일랜드에서는 육상풍력발전의 입지를 선정할 때 조류다양성, 즉 조류 서식현황에 따른 풍력발전기-조류충돌 민감지역을 제시한 지도를 제공함으로써 입지선택에 도움을 주고 있다.11) 미국이나 일본에서도 각각의 분류군별 생물다양성(종 풍부 도 등)을 지도로 제공함으로서 정책적 의사결정에 도움을 준다(그림 1-1 참조). 반면 우리나 라는 생물종목록 수가 2012년 이후 지속적으로 증가하고 있으며 환경부의 ‘한반도 생태용 량 확충’ 정책과제를 통해 2035년에 8만 5,000종의 고유생물을 목록화할 목표를 수립하였 으나,12) 생물다양성 지도와 같은 기초적인 현황정보가 부재하여 생물종 증가에 따른 정책 이해의 효과는 불투명하다. 생태정보학적 생물다양성 평가기법은 ‘종-생태계-유전’ 다양성에 대한 정보 및 생태환경 적 정보와 생물생활사 및 생태적 특성을 포괄적으로 고려한 평가로, 기본적으로는 생태적 특성과 계통학적 특성 그리고 유전적 정보에 기반한 계통적 다양도를 이용한 평가를 의미한 다.13) 국내에서는 2019년도에 본 연구의 선행연구로서 평가기법에 대한 기본연구를 수행 하였고, 같은 시기에 국립생물자원관에서도 계통적 다양도에 대한 적용성 평가연구를 수행
하였다.14) 2019년 생물다양성과학기구(IPBES: Intergovernment Science-Policy Platf
orm on Biodiversity and Ecosystem Services)에서는 ‘자연이 인간에게 기여하는 18개 범주’에서 7개 정량적 지표에 생물다양성 평가를 이용하였고, 이 중 2개의 지표가 계통적 다양도(Phylogenetic Diversity)와 연관된다. 이에 Post-2020 Biodiversity Framework 에 있어 ‘Maintenance of options’과 ‘Medical, Biochemical and Genetic Resources’
의 정량적 평가에 활용되었다.15) 이에 따라 국제협약 등에서의 대응체계를 마련하기 위하여
생태정보학적 생물다양성 평가기법의 기반이 되는 계통적 다양도에 대한 정책적 활성화가 필요하다.
11) Biodiveristy Maps, “Bird Sensitivity to Wind Energy”, 검색일: 2020.1.15. 12) 관계부처 합동(2015.12), p.52.
13) 이후승 외(2019), pp.31-32. 14) 최성호 외(2019), pp.3-44. 15) IPBES(2019), p.23.
4 ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안 따라서 본 연구에서는 먼저 생물다양성 관련 정책 현황 및 문제점을 분석하고, 범부처 차원에서 장기간 수행된 전국자연환경조사 등과 같은 자연환경 모니터링 정보를 이용한 기초적인 국가생물다양성 현황지도 작성 및 계통적 다양도에 기반한 생태정보학적 생물다 양성 평가기술의 활용방안을 모색하고자 한다. 또한 생물다양성 협약 및 IPBES 평가지표 등에 부합하는 계통적 다양도 평가와 계통적 다양도 평가지도 등을 이용한 정책활용 방안을 도출하고자 한다. 특히 본 연구에서는 생물다양성 평가와 관련된 환경부, 산림청, 해양수산 부, 농림축산식품부, 과학기술정보통신부 등의 관련부처 정책과 사업 등에 있어, 자연자원 을 활용한 모니터링 등의 연구사업에 대한 상호 연계 및 통합적 접근을 제안하여 효율성을 높일 수 있는 중장기적 정책활용 방안을 모색하고자 한다. 아울러 단기적 정책활용 방안으 로 환경영향평가의 고도화를 위한 ICT기반 디지털 환경평가에서의 활용방안과 계통적 다양 도 평가의 활용을 위한 작성기법 개선(안) 등을 도출하고자 한다.
자료: Jenkins et al.(2015), pp.5081-5086(A); Kubota et al.(2015), pp.639-638(B); Biodiversity Map, “Bird Sensitivity to Wind Energy”, 검색일: 2020.1.15(C).
<그림 1-1> 생물다양성 지도 작성 사례: (A) 미국의 식생 및 조류다양성 지도, (B) 일본의 식생다양성 지도, (C) 아일랜드 풍력발전 관련 조류민감 지도
2. 연구의 범위
본 연구는 2019년도에 수행한 ‘생태정보학적 생물다양성 평가기술’ 연구의 2차 연도 연 구로서 정책적 활용방안 모색을 목적으로 수행되었다. 생태정보학적 생물다양성 평가기술
은 군집 내 생물의 계통적 관계분석을 통한 계통적 다양성과 서식처 질, 기후변화 등 다양한 외부 환경요인과의 관계를 통한 종합적인 생물다양성 평가를 의미한다. 본 연구에서는 제3 차, 제4차 전국자연환경조사 자료를 이용하여 기초적인 생물다양성 평가와 계통적 다양성 평가를 실시하고, 그 결과를 생물다양성 지도로 구현하였다. 또한 생물다양성 평가는 조류 (bird)로 제한하였으며, 계통적 다양성 분석을 위해 1차 연도에 작성된 유전정보 기반의 한반도 조류 계통도를 활용하여 조류를 대상으로 분석하였다. 유전정보 이용의 한계성으로 인하여 <표 1-1>에 제시된 종은 분석에 포함하지 않았다. <표 1-1> 분석에 포함하지 않는 17종 종명 학명 미국쇠오리 Anas carolinensis 구레나룻제비갈매기 Chlidonias hybrida 흰머리멧새 Emberiza leucocephalos 옅은재갈매기 Larus smithsonianus 개똥자빠귀 Turdus eunomus 벌매 Pernis ptilorhynchus 원앙사촌 Tadorma cristata 검은목지빠귀 Turdus atrogularis 뿔제비갈매기 Thalasseus bernsteini 쇠바위종다리 Prunella rubida 비늘무늬덤불개개비 Sylvia nisoria 붉은가슴기러기 Branta ruficollis 흰제비갈매기 Gygis alba 검은슴새 Bulweria bulwerii 붉은가슴딱새 Niltava davidi 긴꼬리도둑갈매기 Stercorarius longicaudus 흰매 Falco rusticolus 주: 2019년도 개정된 국가생물종목록16)에 따라 ‘대백로’와 ‘중대백로’는 ‘중대백로’로 ‘알락할미새’와 ‘백할미 새’는 ‘알락할미새’로 통합됨. 16) 국립생물자원관(2020), “2019 국가생물종목록”, 검색일: 2020.1.31.
6 ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안
3. 연구의 내용 및 수행 체계
가. 연구의 추진체계 본 연구에서는 생물다양성 관련 정책, 특히 자연자원조사 자료 및 관련 조사사업의 현황 과 사례분석을 통해 새로운 평가기법의 정책적 활용 타당성을 검토하였다. 생태정보학적 생물다양성 평가기술의 정책 활용 지원을 위한 수단으로 계통적 다양성 지도(안)를 작성하 고 기존 다양성 평가방법에 따른 지도와의 비교분석과 범부처 정책활용 방안을 도출하였다. 특히 지속가능한 생물다양성 확보를 위한 환경영향평가 평가항목 개선사항 및 작성 매뉴얼 개선(안)을 마련하였다. 연구의 주요 내용 및 수행체계는 다음과 같다(그림 1-2 참조). 첫째, 생물다양성 관련 정책에서의 활용방안 마련을 위한 부처별 자연자원조사 현황 및 관련사업 등을 분석하였다. 둘째, 생물다양성 정책 지원 및 활용을 위한 생태정보학적 생물다양성 평가기술의 활용 방법론으로 조류에 대한 계통적 다양성 지도(안)를 제시하고, 동 평가기술의 생물다양성 관련 범부처 정책활용 방안을 도출하였다. 셋째, 생물다양성 등의 환경영향평가 평가항목 개선사항 및 작성 매뉴얼 개선(안)을 도출 하고, ICT기반 디지털 환경영향평가에서의 활용방안을 제안하였다. 자료: 저자 작성. <그림 1-2> 연구 수행 체계도나. 연구의 주요 추진방법 본 연구에서는 생태정보학적 생물다양성 평가기술의 기반이 되는 계통적 다양성 평가의 활용방안을 연구하는 데 있어 국내 자연자원조사 현황 및 각 기관별 생물다양성 정책·평가 활용에 대한 전문가 의견수렴을 위해 환경부, 해양수산부 관계자 및 관련 기관 전문가 약 20명으로 구성한 ‘생태정보학적 생물다양성 평가 포럼’을 총 3회에 걸쳐서 진행하였다(표 1-2 참조). <표 1-2> 생태정보학적 생물다양성 평가 포럼 주제 구분 주제 발표자 제1차 포럼 (’20.5.20) 생태정보학적 생물다양성 평가기법 소개 및 포럼 운영방향 - 생태정보학적 생물다양성 평가기술 소개 (발제: 이후승 부연구위원, KEI) - 국립공원 자연환경조사 및 생물다양성 연구 현황 (발제: 허학영 부장, 국립공원연구원) 제2차 포럼 (’20.7.10) 국가자연환경조사 및 생물다양성 평가방법 연구 현황 - 국가 해양생태계 종합조사 및 해양생태등급 현황 (발제: 김영남 차장, 해양환경공단) - 한국생명공학연구원 자원조사 현황 (발제: 백진협 선임연구원, 한국생명공학연구원) - 산림건강, 활력도 조사와 생물다양성 (발제: 최원일 실장, 국립산림과학원) - 천연기념물 조사연구 현황 (발제: 강정훈 연구관, 문화재청 국립문화재연구소) - 농업생태계 생물다양성 조사연구 현황 (발제: 김명현 연구관, 농촌진흥청 국립농업과학원) 제3차 포럼 (’20.9.10) 생태정보학적 생물다양성 평가기술 활용방안 - 울산광역시 자연환경조사 현황 및 발전방안 (발제: 이은경 팀장, 울산광역시 생물다양성센터) - 갯벌키퍼스 시민과학자 자연환경조사 현황 (발제: 장지영 처장, 생태지평연구소) - 생태정보학적 생물다양성 평가기술 활용방안 (발제: 이후승 부연구위원, KEI) 자료: 저자작성.
8 ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안 1차 포럼 (’20.5.20) 2차 포럼 (’20.7.10) 3차 포럼 (’20.9.10) 주: 코로나19 ‘사회적 거리두기 2.5단계’ 조치로 인하여 3차 포럼은 비대면회의로 진행함. 자료: 저자 작성. <그림 1-3> 생태정보학적 생물다양성 평가 포럼 전경
제2장
생물다양성 평가를 위한 기반정책 현황
1. 생물다양성 관련 정책 현황 파악 및 시사점
미국 연방의회 기술평가국에서는 생물다양성(biodiversity, biological diversity)을 지 구상의 모든 ‘살아 있는 유기체의 다양성과 변이성 및 그들의 생태학적 집합체’로 정의하고 있으며,17) ｢생물다양성법｣ 제2조에서는 ‘육상생태계 및 수생생태계와 이들의 복합생태계 를 포함하는 모든 원천에서 발생한 생물체의 다양성을 말하며, 종내, 종간 및 생태계의 다양 성을 포함한다’라고 정의한다.18) 생물다양성에 대한 기본원칙은 잘 보전·보호하여 이용에 있어 지속가능하도록 체계적으로 관리하는 데 있다. 따라서 생물다양성을 정책적으로 보전· 보호·관리하기 위해서는 먼저 생물자원19)에 대한 인벤토리가 명확하게 구축되고 다양성 평가가 객관적으로 수행되어야 한다. 학술적으로는 다양한 생물다양성 평가방법이 개발 및 고도화되고 있지만, 정책에 활용하 기 위해서는 객관성과 대표성이 검증되어야 하기 때문에 매우 보수적인 방법을 선호한다. 하지만 국제적인 추세를 보면 생물다양성 평가에 대한 기술과 정책이 고도화·강화되고 있으 며, ‘종’이나 ‘서식지(또는 생태계)’에 대한 기초 현황 중심의 평가에서 ‘종-생태계-유전적’ 다양성을 고르게 유지·지속시키는 것을 목표로 빠르게 고도화되고 있다. 반면, 국내에서는 환경부 ‘전국자연환경조사’가 생물종목록 구축을 중심으로 한 조사를 통해 국내 생물다양성 17) OTA(1987), p.3. 18) 국가법령정보센터, “생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률”. 19) “생물자원”이란 사람을 위하여 가치가 있거나 실제적 또는 잠재적 용도가 있는 유전자원, 생물체, 생물체의 부분, 개체군 또는 생물의 구성요소를 말함(국가법령정보센터, “생물다양성법” 제2조(정의)3).
10 ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안
분포 현황을 파악하는 기반 마련에 기여하였으나, 생물다양성의 시·공간적 분포 변화에 대
한 이해와 정책적 활용, 특히 국제협약 등에 대한 대응정책 마련에는 다소 미흡하였다.20)
UN의 새천년생태계평가(MEA: Millennium Ecosystem Assessment)는 생태계가 얼마 나 훼손되었는가를 파악하기 위하여 생태계 유형을 도시, 경작지, 건조지, 산림, 산지, 담수, 해양 및 연안의 8개 유형으로 구분하여 평가하였고, 인간의 개발활동 등으로 인한 생태계 기능상실, 자연자원의 소실 등으로 생태적 서비스를 약 60% 상실한 것으로 나타났다.21) 앞서 언급한 생물다양성 평가 관련 대응정책 마련의 미흡함을 보완하고자 최근 ‘제5차 전국 자연환경조사(’19-’24)’에서는 정책적 활용을 높이기 위해 서식지 수준 또는 생태계 수준에 서의 조사체계를 도입하였다.22) 정책적 의사결정에 있어 생물종에 대한 다양성 평가는 중요한 판단근거로 사용되지만, 평가방법과 연계된 생물자원조사의 한계성 그리고 평가방법과 무관하게 기 조사된 자료를 이용하여 평가해야 하는 제한성으로 그간 고도화의 어려움이 있었다. 이를 해결하기 위해 도입한 생태계 유형에 따른 면적변화는 생물다양성 정책 수립에 있어 쉽게 평가할 수 있다 는 장점이 있으며, 생물다양성 관련 목표 수립과 성과 분석을 제시하는 데 매우 용이한 수단 이 될 수 있다. 하지만 생태계와 종 모두 생물다양성을 유지·향상시키는 데 필요한 요소이므 로 종 다양성에 대한 평가의 향상을 위한 지속적인 연구와 지원도 필요하다. 즉, <표 2-1>에 서 보듯이 국제적으로 생태계서비스 방법을 이용한 생태계다양성 평가를 도입하고 있지만, 동시에 기존 종 다양성 평가방법에 대한 다각적인 노력도 함께 시도하고 있다는 점도 유념 해야 한다. 20) 구경아 외(2018), p.30.
21) Millennium Ecosystem Assessment(2005), pp.1-6. 22) 국립생태원(2019), pp.29-31.
<표 2-1> 국내외 생물다양성전략에서의 종 다양성 관련 실천영역, 세부전략 및 성과지표 비교
독일
5대 비전(Vision) 실천영역(Action area) 1. 생물다양성 보전(종/서식지/경관) 2. 종 보전 및 유전다양성 3. 생물다양성에 대한 환경적 영향 10. 생물다양성과 기후변화 일본 5대 기본전략(Basic Strategies) 세부전략 3. 숲-마을-강-바다 연계 확보 18. 생물다양성 관점에서 지구 온난화의 경감 및 적응방안 마련 5. 과학적 기반 강화/정책연결 달성 24. 생물다양성의 종합적 평가 한국 전략 성과지표 <전략3> 생물다양성 보전 및 증진 국가 생물종목록 구축 수 증식·복원하는 멸종위기종(동물) 수 자료: 관계부처 합동(2019), p.6, p.21, p.23.에서 일부 발췌. 가. 생물자원모니터링 현황 생물다양성 관련 정책을 수립하는 데에는 객관적이고 과학적인 평가방법의 고도화도 필 요하지만 무엇보다도 국가 차원에서 수행한 생물자원 현황조사 결과가 정책 수립 또는 정책 지원을 위한 평가에 충분히 활용되고 있는지에 대한 검토가 필요하다. 즉 국내에서 수행되 는 자연자원조사는 무엇이며, 얼마나 오랫동안 어떠한 자료가 어디서 수집되는지를 종합적 으로 검토할 필요가 있다. 우리나라의 생물자원을 포함한 자연환경조사는 환경부 및 관련 산하기관(국립환경과학원, 국립생물자원관, 국립생태원, 국립공원공단 등)을 중심으로 장기 적으로 운영되고 있으며, 생물자원과 관련되는 해양수산부(해양생물자원관, 해양환경공단 등), 과학기술정보통신부(한국생명공학연구원 등), 농림축산식품부(국립농업과학원 등), 문 화재청(국립문화재연구소 등), 산림청(국립산림과학원 등) 등의 중앙부처와 지방정부(울산 광역시 울산생물다양성센터 등) 등에서도 각각의 목적에 맞는 사업을 추진하고 있다(그림 2-1 참조).
12 ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안 자료: 저자 작성. <그림 2-1> 중앙정부, 연구기관 및 지자체 등에서 수행 중인 자연환경조사 환경부는 30년 이상 국가 전역(도엽으로 구분된)에서 자연자원모니터링을 주기적으로 수 행하고 있다. 먼저 환경부 ‘전국자연환경조사’는 1986년부터 지금까지 약 5년 단위로 조사 되고 있고, 정책 활용 면에 있어서도 녹지·자연도 및 생태·자연도 작성을 통해 환경영향평 가 등에서의 협의과정에 적극 활용하고 있다. 또한 습지, 하구역, 해안사구, 무인도서, 독도, 비무장지대 및 백두대간 등과 같은 보전가치가 매우 높은 생태환경 공간에 대한 정밀 모니 터링도 별도로 실시하고 있다(표 2-2 참조). 더불어 1999년도부터는 생물다양성이 풍부한 월동 수조류에 대한 ‘겨울철 조류 동시센서스’를 매년 같은 시기(1월)에 실시함으로써 국가 생물다양성 평가에 매우 중요한 기반자료를 구축할 수 있었다.23) 1) 국립공원 자연자원조사 모니터링 현황 가) 국립공원 자연자원조사 (1) 국립공원 자연자원조사 추진 배경 ㅇ (추진 배경) 자연자원조사는 국립공원에 분포하고 있는 자연자원의 현황을 조사하고 23) 국립생태원(2017), pp.218-226.
보전 상태를 평가하여 공원관리대책을 제안하기 위한 것으로, 1986년 자연자원에 대한 정기적인 조사근거가 ｢자연공원법｣에 명시24)되면서 시작되었으며, 공원의 생 물 분포와 생물서식지 환경을 조사하여 생태계 현황을 파악하는 것이 핵심내용임 ㅇ (법적 근거) 국립공원 자연자원조사는 ｢자연공원법｣ 제36조25)에 의해 5년마다 조사 하도록 되어 있으며, 조사 내용·방법은 ｢자연공원법 시행령｣ 제27조에 따라 시행함 (그림 2-2 참조) (2) 국립공원 자연자원조사 내용 및 방법 ㅇ (조사내용) 자연자원의 조사 또는 관찰 내용(｢자연공원법 시행령｣ 제27조) - 자연공원의 생태계 현황 및 야생생물의 분포·서식 현황 - 토양, 지형지질 및 경관자원 현황 - 그 밖에 자연공원의 보전을 위하여 조사할 필요가 있다고 공원관리청이 인정하는 사항 ㅇ (자연자원조사 유형 및 조사 분야) 3가지 유형으로 구분(자연생태계, 경관 및 문화자 원, 지속가능한 이용)할 수 있으며 자연생태계 유형별(산림, 담수, 해양 생태계) 특성 을 반영한 조사를 시행하고, 경관·문화자원 조사, 인문환경을 대상으로 한 조사를 병행함(표 2-3 참조) 24) 1986년 12월 31일 ｢자연공원법｣ 일부 개정(1987.7.1. 발효)을 통해 신설한 “제36조의4(자연자원의 조사) 조문에 의해 1992년부터 시행. 25) 자연공원법 제36조(자연자원의 조사) ① 공원관리청은 자연공원의 자연자원을 5년마다 조사하여야 한다. ② 공원관리청은 제1항에 따른 조사 결과 특별한 조사 또는 관찰이 필요하다고 판단되는 경우에는 정밀조사 를 할 수 있다. ③ 공원관리청은 자연적 또는 인위적 요인에 따른 자연공원의 자연자원 변화 내용을 지속적으 로 관찰하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지에 따른 조사 또는 관찰의 내용·방법과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
14 ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안 <표 2-2> 환경부에서 운영 중인 자연자원조사 관련 주요 프로그램 구분 전국자연환경조사 우수생태계정밀조사 멸종위기 야생생물 전국 분포조사 국립공원 자연자원조사 법적 근거 자연환경보전법 다양한 근거법 야생생물 보호 및 관리에 관한 법률 자연공원법 수행기관 국립생태원 국립환경과학원 국립습지센터 국립생물자원관 국립공원공단 추진내용 지형, 식생, 식물상, 육 상곤충, 담수어류, 양 서류, 파충류, 조류, 포 유류 등 총 9개 분야 (매년 전국 일정지역 조사) 생태계 특성 및 지역 에 따른 정밀조사 멸종위기 야생생물 서 식 실태 파악을 위한 전국 분포조사(매년) 10년 주기로 자연환 경조사 시행 (1기 생물종목록, 2기 자연/인문환경, 3기 자연/인문환경 및 특 정 분야) 추진경과 - 제1차 전국자연환경 조사(’86~’90) - 제2차 전국자연환경 조사(’97~’05) - 제3차 전국자연환경 조사(’06~’13) - 제4차 전국자연환경 조사(’14~’18) - 전국내륙습지기초 조사 - 전국해안사구정밀 조사 - 하구역생태계정밀 조사 - 전국무인도서조사 -- 1기 조사(’91~’98) - 2기 조사(’00~’09) - 3기 조사(’10~’18) - 4기 조사(’19~현재) 비고 - 1차 조사 결과를 토 대로 녹지자연도 제 작 - 2차 조사 이후 생태· 자연도 및 자연환경 GIS DB 구축, 갱신 -2001년에 1단계 사 업 6년 동안 실시 (국 립환경과학원 주관) 2단계는 5년간, 3단 계부터는 조사 주기 를 3년으로 단축하여 4단계까지 진행. 현 재 5단계 사업 진행 중 매 5년 주기로 변경 자료: 국립생태원(2017), pp.10-17; 국립생물자원관 한반도의 생물다양성, “전국분포조사”, 검색일: 2020.6.1; 현진오 외(2016), pp.125-195; 국립공원, “자연자원 조사”, 검색일: 2020.6.1; 국립공원공단, “자연자원 조사 및 공원자원 모니터링 현황”, 검색일: 2020.6.1; 국립공원공단 국립공원연구원(2019a), pp.1-8를 토대로 저자 작성.
<표 2-3> 자연자원조사 유형 및 조사 분야 조사유형 조사유형 세분류 조사분야 자연생태계 산림생태계 지형, 식물상, 포유류, 조류 등 담수생태계 습지 담수조류, 수리수문, 습지구조 등 하천 양서류, 어류, 저서무척추 등 해양생태계 지형, 기질, 해양물리, 해양화학 등 경관 및 문화자원 경관 경관, 지형 문화 고고역사, 민속자원 지속가능한 이용 인문환경 일반현황, 이용현황, 교란요인 등 생물다양성 생물다양성 포유류(소형, 곤충류(주·야간), 선태류, 고등균류 자료: 국립공원공단 국립공원연구원(2019a), p.288. ㅇ (조사방법) “자연자원의 조사 또는 관찰은 현지 직접조사를 원칙으로 하되, 항공기나 인공위성을 이용한 원격탐사, 관계자에 대한 질문조사, 문헌조사 등의 간접조사 방 법” 활용26) - 공원관리청은 조사 결과를 공원대장에 기록·정리27)하도록 하고 있으나, 현 공원대 장은 자연자원조사 결과를 효과적으로 정리하기에는 미흡함 - 현지조사는 공원구역을 격자(2×2km)로 나누어 실시하되 필요한 경우 공원경계 밖을 포함28)하며, 중요한 격자는 각 분류군이 합동(공동)조사 실시 - 양서류, 파충류, 담수어류 등 군집구조 파악이 필요한 분야는 군집분석 실시 - 조사 결과는 조사 분야 특성에 따라 차이가 있지만, 일반적으로 ① 서론, ② 조사방 법, ③ 결과 및 고찰, ④ 선행조사 결과 비교, ⑤ 요약, ⑥ 공원관리방안 제안 등의 순서로 보고서 작성 26) 국가법령정보센터, “자연공원법 시행령”. 27) 국가법령정보센터, “자연공원법 시행령”. 28) 공원경계 밖의 완충지역에 대한 생태조사 병행을 통해 공원보호뿐 아니라 공원구역의 확장근거 활용.
16 자료: 국립공원공단 국립공원연구원( 20 19 a) , p p .1 -2 . <그 림 2-2> 국 립공원 자연자 원조사 연 혁
(3) 국립공원 자연자원조사 추진 경과 ㅇ (추진 배경) 국립공원에 분포하고 있는 자연자원의 현황 조사 ㅇ (시행 현황) 제1기(1991~1998년) → 제2기(2000~2009년) → 제3기(2010~2018년) → 제4기(2019~2023년)의 체계로 시행(표 2-4, 그림 2-3 참조) ㅇ (제1기 자연자원조사) ‘국립공원자원조사 과업수행계획서’ 마련(1991년 9월) - 1992년 설악산, 북한산, 한라산에 대한 조사를 시작으로 이후 매년 2~3개 공원에 대한 조사를 시행하여 1996년까지 16개 공원에 대한 조사를 마치고, 1997년에 월출산과 소백산, 1998년에 변산반도 조사를 통해 1단계 종합조사 완료 - 1992년 진행된 자연자원조사의 시행은 당시 내무부 소속이었던 한국경제사회연구 원이, 1993~1997년 자연자원조사는 국립공원협회에 위탁·추진하였으며, 1998년 국립공원공단의 자원조사연구팀에서 수행함 - 일부 분야는 현지조사를 실시하였으나 대부분 기존 문헌에 의지하여 자료의 한계가 있었음. 그러나 자연자원조사의 개념과 목적, 범위, 조사 방법 및 과정 등에 대한 체계를 수립했다는 것에 의의가 있었고, 어느 한 분야에 대한 단편적인 조사가 아니라 국립공원의 자연자원과 함께 문화자원, 인문·사회 환경 등을 종합적으로 조사한 ‘대단위 학술조사의 시작’이라는데 의미가 있음 ㅇ (제2기 자연자원조사) 2000년부터 2009년까지 총 20개 국립공원 대상 - 2000년 북한산국립공원, 설악산국립공원을 시작으로 매년 1~4개의 국립공원을 조사하여 2009년 변산반도국립공원을 끝으로 제2기 조사 완료 - 조사 분야 확대: 제1기 조사의 식물, 식생, 포유류, 조류, 양서류, 파충류, 어류, 곤충류 등 8개 분야에 더하여 고등균류, 저서성 대형 무척추동물, 진정거미류, 담수 조류 등의 조사 분야 추가29) - 인문·사회 환경 분야에서도 문화자원, 탐방행태·수용력 평가, 자연·문화자원의 경 제적 가치평가, 훼손지, 탐방로·공원시설 분포현황 등 조사내용이 다양해짐 29) 곤충 분야의 경우 곤충의 다양성을 고려하여 주간곤충과 야간곤충으로 나누어 조사하는 등 한층 세분화된 조사가 이루어짐.
18 ∣ 생태정보학적 생물다양성 평가기술 개발(Ⅱ): 생물다양성 지도를 통한 정책활용 방안 - 체계적이고 과학적인 자료 확보와 축적을 위해 현지조사표를 작성하고 전산화하는 등 보다 효율적인 자연자원보전·관리를 위한 노력과 연계가 이루어짐 - 제1기 조사 시 문헌자료에 의존하여 생물상 목록을 작성하던 방식에서 벗어나 분야 별 전문가의 현지조사를 강화함으로써 생물상의 명확한 실체와 현황을 파악하기 위해 노력함 - 자연적·인위적 요인에 의해 변화되는 내용에 대한 측정과 평가를 강화하기 위해 2002년부터 공원의 전체면적을 격자로 구분함 - 자연생태계의 여건을 고려하여 다양한 서식지역의 조사경로를 정하고 접근이 가능 한 지역, 분류학적 특이종 분포지역을 우선적으로 조사하는 한편, 계절조사 실시로 출현 생물종을 최대한 파악할 수 있는 체제로 전환 - 조사 분야가 확대(생물자원 분야가 기존 7~10개 분야에서 13~19개 분야로 2배 가까이 늘어남)되었고, 다수의 신종 및 미기록종 발굴이 이루어졌으며, 전문가의 현장조사를 통해 보다 객관적이고 구체적인 공원별 변화상 파악이 이루어짐30) - 자연생태는 물론 인문 및 경제사회 분야에 대한 종합적 조사는 수준 높은 탐방서비 스 제공과 공원별 특성에 맞는 관리방안 마련에 필요한 근거자료로 활용 - 자연자원조사 결과를 바탕으로 공원에 서식하는 동식물․지형 경관 등에 대한 포스터 를 제작하고 전 국립공원사무소에 배포하여 홍보자료로 활용 ㅇ (제3기 자연자원조사) 2000년부터 2009년까지 총 20개 국립공원 대상 - 2010년부터 2018년까지 총 21개 국립공원(한라산국립공원 제외)을 대상으로 시행 - 2010년에 북한산국립공원, 설악산국립공원 자연자원조사를 시작한 이후 매년 1~4 개의 국립공원 조사를 추진하여 2018년 변산반도국립공원을 끝으로 제3기 자연자 원조사 완료 - 특히 2012년에는 점봉산이 설악산국립공원으로, 계방산이 오대산국립공원으로, 팔영산이 다도해해상국립공원으로 편입됨에 따라 이들 편입지역에 대한 추가 조사 를 진행함. 2013년에 무등산, 2017년에 태백산이 국립공원으로 신규 지정됨으로 30) 제기된 문제점: 다수의 외부전무가 참여로 자료 표준화의 문제, 조사결과의 편차, 부정확한 좌표기록, 분류군 별 비교가능한 자료 구축의 어려움 등 한계점 발생.
