사유재산피해 지원방안 개선에
관한 연구
박 시 현(연 구 위 원)
국가마다 국민의 생명과 재산을 보호하기 위한 조치를 취하고 있다. 우 리나라도 자연재해대책법 등을 통해 재해로 인한 인명과 재산상의 손실 을 극복하고 재기할 수 있도록 지원하고 있다. 그렇지만 국가가 개인의 생명과 재산을 보호하는데에는 한계가 있다. 우 선 필요한 재원을 충분히 확보하는 것이 어려울뿐만 아니라 지원수준도 만 족스럽지 못하기 때문이다. 그러나 이보다 더 중요한 것은 국가의 재해지 원은 명분과 형평성을 유지하는 수준에서 이루어지는 것이 바람직하다는 점이다. 현재 재해복구비 지원은 인명과 주택을 제외하면 농림수산업과 관련한 사유재산에 대한 지원이 전부이다. 이것은 자연과 불가분의 관계에 있는 농수산업의 산업적 특성을 고려한 것이라고 생각된다. 그러나 최근들어 이 상기상으로 인한 대재해가 빈번해지면서 비농업부문, 특히 소상공인에 대 한 지원 요구가 대두되고 있다. 이들도 경제적으로 어렵기는 농어업인 못 지 않다는 것이다. 이러한 추세라면 다양한 형태로 국가의 지원요구가 제 기될 것으로 예상된다. 그러나 이 시점에서 과연 국가의 재해복구비 지원범위를 계속 확대하고, 지원수준을 높이는 것이 바람직한 것인지, 형평성 문제는 없는 것인지, 나 아가 국가의 재해복구지원대책의 기본성격을 어떻게 설정하는 것이 바람직 한지를 검토할 필요가 있다. 이 연구는 현재의 재해복구지원대책의 실태와 문제점을 파악하여 재해복 구대책의 기본방향을 설정하고, 이를 달성하기 위한 대안들을 제시하였다. 기본방향으로는 재해구호 + 재해보험 의 이원체계를 설정하고, 이를 달성 하기 위한 장․단기 방안들을 제시하였다. 이 연구에서 제시된 방안은 당장 현실에 그대로 적용하기는 어렵다. 장
성하기 위한 대안을 제시하였기 때문이다. 앞으로 대안별로 현지에서의 검 증과 수정․보완 작업을 충분히 거쳐 중장기 방안을 수립하여 추진하는 것 이 바람직할 것이다. 이 연구는 많은 분들의 도움으로 이루어졌다. 소방방재청 관계자들의 물 심 양면의 지원과 농림부 및 해양수산부 관계자의 적극적인 협조가 있었 다. 또한, 시․도 및 시․군의 재해업무 담당자들의 적극적인 참여와 의견 개진도 큰 도움이 되었다. 관계자 여러분에게 진심으로 감사드린다. 2004. 6. 한국농촌경제연구원장 이 정 환
요 약 문
1. 연구 과제명
사유재산피해 지원방안 개선에 관한 연구Ⅱ. 연구의 필요성과 목적
ㅇ 우리나라의 사유재산피해에 대한 복구비 지원제도는 풍수해대책법(1967) 과 농업재해대책법(1967)이 제정되면서부터 본격적으로 추진되었음. - 기본 취지는 재해로 인한 이재민 구호, 즉 “기아”의 해결에 있었음. ㅇ 이후 경제발전과 산업의 다양화가 진전되면서 지원내용은 그동안 수차 례에 걸쳐 개정되면서 지원대상 범위가 확대되고, 지원수준도 상향 조 정되어 왔음. ㅇ 각종 재해로부터 국민의 생명과 재산을 보호하는 것이 국가의 기본 책무 이기는 하지만, 사유재산피해에 대한 재해복구비 지원의 범위와 수준을 계속 확대하는 것은 재정부담이나 부문간 형평성 측면에서 문제가 있음. ㅇ 사유재산피해에 대한 현행 지원체제가 바람직한지, 지원수준은 적정한 지, 기타 개선할 점은 없는지를 점검하고, 장기적인 관점에서 획기적인 개선방안을 모색할 필요가 있음. ㅇ 이 연구의 목적은 다음과 같음.- 재해복구지원제도의 현황과 문제점 파악 - 재해복구지원제도의 장기 방향 제시 - 재해복구비 지원 개선 방안 마련
Ⅲ. 주요 연구 내용
ㅇ 우리나라의 재해 발생 현황 - 자연재해의 유형 - 재해 발생 현황 - 재해 발생 전망 ㅇ 재해대책의 실태와 문제점 - 경영주체의 위험대비 방법 - 국가적 재해대책의 필요성 - 재해대책의 유형과 장단점 - 재해대책의 실태와 문제점 ㅇ 외국의 재해대책 - 미국 - 일본 - 유럽 ㅇ 사유재산피해 지원 개선 방안 - 재해대책의 기본방향 - 사유재산피해 지원 개선 방안 - 전제 조건Ⅳ. 주요 연구 결과
ㅇ 현행 재해복구비 지원대책의 문제점은 ① 현재의 재해복구비 지원 규모 는 이미 생계구호(지원) 수준을 넘어섰다는 점, ② 재해지원내용이 지나 치게 세분화되어 농어가간․작목간․경영규모간의 형평성 및 복잡성 문 제가 발생하고 있다는 점, ③ 재해지원 항목 및 단가가 현실과 거리가 있다는 점, ④ 도덕적 해이(moral hazard)의 유발 가능성이 상존한다는 점, ⑤ ‘선 지원’ 방식이 집행상 어려움이 있다는 점, ⑥ 항목별 규모 구 분 기준이 모호하다는 점 등을 들 수 있음. ㅇ 사유재산피해 재해복구비 지원방안을 개선하기 위한 기본방향으로는 ① 재해복구비 지원대책의 성격의 명확화, ② 재해지원의 형평성 제고, ③ 재해지원 기준의 객관화․효율화, ④ 자연재해보험의 도입 기반 조성 등을 설정할 필요가 있음. ㅇ 현행 재해복구비 지원대책의 개선방안으로는 5가지 대안을 고려할 수 있음. 제1안은 현행 재해복구비 지원대책을 보완하는 방안임. 현재 재해 복구비 보조지원대상에서 제외되어 있는 대규모 농어가와 항목 및 재해 지역을 포괄하여 수혜 범위를 확대함으로써 현행 제도를 보완하는 것이 임. 제2안은 피해등급을 산정하여 등급별로 재해복구비를 지원하는 방 안임. 재해로 인한 피해 유형을 몇 등급으로 나누어 동일 재해등급에 대 해서는 동일한 재해복구비를 지급함. 제3안은 총 피해액의 일정비율을 지원하는 방안임. 부문별 항목별로 피해액을 산정하고, 이들을 합한 총 피해액에 일정한 지원율을 곱하여 복구비 지원액을 산정함. 제4안은 재 해복구비 지원을 공종별로 단일화하는 방안임. 현재 공종별 규격별로 세분화하고 있는 복구비 지원을 공종별로 단일화하는 것임. 제5안은 재 해구호와 재해보험을 병행하는 방안임. 현재 재해구호차원에서 지원되 는 위로금, 주택복구지원, 재해구호, 생계보조 및 생계지원은 현행대로시행하고, 생산물이나 생산관련시설에 대한 직접적인 복구비 지원은 중 단하는 대신, 자연재해보험에 가입시 보험료의 일부(예: 50%)를 국고에 서 지원하여 실질적인 손실 보전이 되도록 함. ㅇ 우선 제1안을 적용하고, 장기적으로는 제5안으로 가되, 그 때까지는 제2 안, 제3안, 제4안 중에서 장기적인 발전방향으로 접근하는데 적절한 방 안을 적용하는 것이 바람직하며, 제2안의 채택가능성에 대하여 현지에 서의 철저한 검증을 통해 확인할 필요가 있음.
목 차
제1장 서 론 1. 연구의 필요성과 목적 ··· 1 2. 선행연구의 검토 ··· 3 3. 연구 범위와 내용 ··· 10 4. 연구방법 ··· 11 제2장 우리나라의 재해 발생 현황 1. 재해의 정의와 분류 ··· 14 2. 우리나라의 재해 발생 현황 ··· 16 3. 재해 발생 전망 ··· 22 제3장 재해대책의 실태와 문제점 1. 개별 경영주체의 위험대비 방법 ··· 24 2. 국가적 재해 대책 ··· 28 3. 재해대책의 실태와 문제점 ··· 52 제4장 외국의 재해대책 1. 미국 ··· 87 2. 일본 ··· 104 3. 유럽 ··· 140 제5장 사유재산피해 지원 개선방안 1. 사유재산피해 지원의 기본방향 ··· 149 2. 사유재산피해 지원 개선방안 ··· 154 3. 전제조건 ··· 178참고문헌 ··· 182
부 표 ··· 185
부 록 : 1. 시․군 재해업무 담당자 조사표 ··· 203
2. 자연재해대책의 문제점과 개선방안(수산분야) ··· 209
표 목 차
제2장 <표 2-1> 기상특보 발표기준 ··· 19 <표 2-2> 주요 기상재해 발생 회수(1904∼2000) ··· 20 <표 2-3> 연대별 피해 현황 ··· 21 <표 2-4> 과거 40년간의 재해피해 상위 20위내의 연대별 분포 ··· 21 제3장 <표 3-1> 재해대책의 종류(농업분야의 예) ··· 32 <표 3-2> 재해구호, 재해보상 및 재해보험의 장단점 ··· 34 <표 3-3> 피해복구지원대상 사유시설물의 종류 ··· 42 <표 3-4> 재해구호 및 복구의 내용 ··· 44 <표 3-5> 장기구호와 생계지원의 비교 ··· 46 <표 3-6> 부처별 재해지원 내용 ··· 54 <표 3-7> 복구비용 부담기준의 변천 ··· 55 <표 3-8> 피해액 산정 및 피해조사요령(농업재해) ··· 58 <표 3-9> 규모별 복구비 지원 차별화 현황(문제점) ··· 59 <표 3-10> 재해복구비 지원율별 항목 분포 ··· 60 <표 3-11> 지원항목별 규모 구분 기준 ··· 61 <표 3-12> 주택부문 지원액 ··· 62 <표 3-13> 규모별 이재민구호 및 생계지원, 학자금 면제액 ··· 63 <표 3-14> 농림시설 복구 지원율 ··· 64 <표 3-15> 농작물 복구 지원율 ··· 66 <표 3-16> 축산시설 복구 지원율 ··· 67 <표 3-17> 어선, 어망 복구지원율 ··· 68 <표 3-18> 각 부문별 평균 복구 지원율 ··· 69 <표 3-19> 최근 5년간(99∼03) 사유재산 피해복구비 지원 현황 ··· 71 <표 3-20> 어망․어구 복구비 기준표 조정 검토안(예) ··· 83제4장 <표 4-1> Stafford 법령에 의한 재난, 재해 관련 주요 내용 ··· 88 제5장 <표 5-1> 규모제한 철폐에 따른 지원내용 변화 비교 ··· 156 <표 5-2> 규모별 재해복구비 지원수준(시산 예) ··· 158 <표 5-3> 시설부문의 유형구분의 예(공종별) ··· 172 부 표 <부표 1> 대규모 재해 현황(1925∼2003) ··· 185 <부표 2> 최근 10년간 피해금액 현항(1994∼2003) ··· 186 <부표 3> 최근 10년간 복구비 지원 현황(1994∼2003) ··· 187 <부표 4> 최근 10년간 원인별‧연도별 자연재해 총괄(1993~2003) ···· 188 <부표 5> 재해복구비 지원단가 및 지원율 ··· 188 부 록 <부록 표 1> 해양수산분야 자연재해 현황(2003년) ··· 220 <부록 표 2> 어업피해 및 복구비 지원 내역 ··· 221 <부록 표 3> 재해원인별 피해 규모 ··· 222 <부록 표 4> 어종별 피해 규모 ··· 224 <부록 표 5> 지역별 피해 규모 ··· 225 <부록 표 6> 피해원인별 수산시설 피해액 ··· 226 <부록 표 7> 수산시설별 피해 규모 ··· 227 <부록 표 8> 수산시설별 원인별 피해 비율(2000∼2002) ··· 228 <부록 표 9> 지역별 수산시설 피해액 ··· 229 <부록 표 10> 증․양식시설 및 입식 규모별 지원율 ··· 233 <부록 표 11> 수산물 증․양식시설의 규모 기준 ··· 233 <부록 표 12> 국고지원금에 대한 가압류 등의 조치내역(2003. 11. 4) ·· 244 <부록 표 13> 수산 증․양식생물, 농작물 및 가축입식 지원기준 비교 ··· 246 <부록 표 14> 넙치의 월령별 잔존율 및 표준성장율표 ··· 248
<부록 표 15> 시설별 재해복구비 부담 기준 ··· 249 <부록 표 16> 시설별 재해복구비 부담 기준 변경안 ··· 258
그 림 목차
제2장 <그림 2-1> 재해 및 재난의 구분 ··· 15 제3장 <그림 3-1> 재해구호․재해보상․재해보험의 관계 개념도 ··· 33 <그림 3-2> 재해 복구지원대상 사유재산의 범위 ··· 41 <그림 3-3> 재해조사 및 복구 체계 ··· 51 제4장 <그림 4-1> 미국의 연방재난관리계획(FRP) 흐름도 ··· 90 <그림 4-2> 일본의 방재계획 운영체계 ··· 104 <그림 4-3> 피해인정의 흐름도 ··· 135 <그림 4-4> (지진 등에 의한 피해) 목조‧조립식주택(prefab) ··· 136 <그림 4-5> (지진 등에 의한 피해) 비목조 ··· 137 <그림 4-6> (침수에 의한 피해) 목조‧조립식주택(prefab) ··· 138 <그림 4-7> (침수에 의한 피해) 비목조 ··· 139 제5장 <그림 5-1> 재해복구대책의 발전방향 ··· 153 <그림 5-2> 재해보험 가입 여부에 따른 복구 가능 수준 ··· 174 부 록 <부록 그림 1> 어업위험의 분류 ··· 216 <부록 그림 2> 양식재해보험의 위험분산 구조 ··· 261제1장
서 론
1. 연구의 필요성과 목적
ㅇ 모든 국가는 각종 위험에 처한 국민이 최소한의 생계유지와 건강한 생 활을 영위할 수 있도록 구제, 보호하는 것을 국민에 대한 가장 기본적 인 책무로 보고 각종 대책을 강구하고 있음. ㅇ 우리나라는 헌법에서 국민의 생명과 재산을 보호하여 모든 국민이 인간 다운 생활을 하도록 하는 것이 국가의 책무라는 점을 선언하고, 구체적 인 재해대책을 자연재해대책법 등 관련법에서 규정하여 시행하고 있음. ㅇ 지금까지 국가의 재해지원은 이재민의 생계구호와 일부 사유시설물에 대한 재해복구비 지원이 주요 내용이었음. - 국가가 재해복구비 지원대상으로 하는 사유시설물은 주택을 제외하면 경 제활동으로서의 농수산업을 영위하는 데 필요한 시설 및 생산물들이었음. - 타 산업에 비해 자연의 영향을 많이 받는 농수산업의 경우 재해로 인한 손실을 복구하지 않으면 곧바로 농어업인의 생계가 위협받기 때문에 복구지원이 이루어지고 있음.ㅇ 법 제정 당시 이재민구호를 목적으로 했던 지원내용은 그동안 수차례 에 걸쳐 개정되면서 지원대상 범위가 확대되고, 지원수준도 상향조정되 어 왔음. - 농업재해 지원기준의 경우 1987년 이후에만 21회의 개정이 이루어졌음. ㅇ 지원기준의 빈번한 개정으로 지원수준이 상향조정되고, 지원범위는 확 대․다양화되었으며, 지원기준도 세분화되어 재해농가에게 유리한 측면 이 있는 반면, 지원대상과 지원기준이 지나치게 세분화되어 재해지원정 책이 효율적으로 추진되지 못하는 측면도 있음. - 지원수준의 상향 조정에도 불구하고 재해발생시마다 지원수준의 상 향조정에 대한 요구가 많음. - 새로운 작목(시설)의 추가 및 지원대상 규모의 세분화 등으로 신속․ 정확한 피해조사가 곤란한 실정임. ㅇ 최근 들어 이상기상으로 인한 재해가 빈발하고 있으며, 농어촌지역뿐만 아니라 도시지역에서도 재산피해가 광범위하게 발생함에 따라 국가적 재해지원 요구가 확대되고 있음. - 1916∼2002년 기간 동안 자연재해 총 피해액 기준으로 상위 20위 이 내에 1990년 이후의 연도가 10개 연도가 포함됨. 특히, 2002년(‘루사’) 과 2003년(‘매미’)의 연이은 태풍 피해는 국가적으로 엄청난 손실을 초래하였으며, 앞으로도 이러한 재해 발생이 우려됨. ․2002년도의 총 피해액은 6조원에 달함. - 이상기상의 빈발에 따라 기존의 주택 및 농어업시설에 한정되었던 지원대상을 공장, 상가, 점포 등 소상공인의 사유시설까지 확대하고 재해복구비 지원수준을 상향 조정하라는 요구가 증대되고 있음. ㅇ 정부에서는 대규모 재해가 발생하는 경우 특별재해지역을 선포하고, 통 상적인 재해지원에 추가하여 특별재해지원을 실시하고 있음.
- 최근의 특별재해지역 선포에 따른 사유시설 피해 복구비 지원방법이 그동안의 ‘선 복구 후 지원(정산)’ 제도에서 복구와 상관없이 ‘선 지원’ 체제로 전환됨에 따라 사실상 보상적 성격의 지원이 이루어지고 있음. ㅇ 각종 재해로부터 국민의 생명과 재산을 보호하는 것이 국가의 기본 책 무이기는 하지만, 사유재산피해에 대한 복구비 지원의 범위와 수준을 계속 확대하는 데에는 한계가 있음. - 늦은 감은 있지만 지금이라도 사유재산피해에 대한 현행 지원체제가 바람직한지, 지원수준은 적정한지, 기타 개선할 점은 없는지를 점검 하고, 장기적인 관점에서 획기적인 개선방안을 모색할 필요가 있음. ㅇ 이 연구에서는 현행 사유재산피해 재해복구비 지원제도의 문제점을 살펴 보고, 보다 장기적이면서도 합리적인 재해복구비 지원방안(대안)을 모색 하려고 함. - 재해복구비 지원제도의 현황과 문제점 파악 - 재해복구비 지원제도의 장기 방향 제시 - 재해복구비 지원제도 개선 방안 마련
2. 선행연구의 검토
ㅇ 심재현(｢재해피해의 합리적 산정방법｣, 1995.2.) - 재해대책을 올바르게 수립, 시행하기 위해서는 국가는 해마다 발생 하는 재해의 원인별 빈도 및 피해규모를 정확하게 파악하고, 이에 따 라 다음해 재해대책예산을 책정해야 하는데, 현행 재해피해액 산정 방법은 특정시설과 범위에만 한정되어 있어 재해가 발생할 때 산정 하는 재해별 피해액은 실제 피해액에 비해 과도하게 축소되는 문제 점이 있음.- 현행 피해조사 및 피해액 산정방법의 문제점으로 ① 피해조사기관의 다원화, ② 지나치게 짧은 조사기간, ③ 피해액 산정 범위의 한정 등 을 지적함. - 합리적 재해피해 산정방법의 기본원칙은 ① 피해 산정방법 및 규모 의 적절성, ② 시험조사지역 선정 시 지역특성의 고려, ③ 피해 산정 방법의 간단 명료성, ④ 피해 산정방법의 안정성, ⑤ 피해 산정방법 의 포괄성, ⑥ 피해조사의 효율성과 체계성 등을 제시함. - 국민의 생활권적 기본권을 보장할 의무가 있는 국가의 입장에서는 재해에 대하여 기존의 복구대책 위주의 재해대책으로부터 사전예방 적인 방재대책으로의 전환이 요구되며, 이를 위해서는 재해대책 재 원을 현행과 같이 사후예비비 형식이 아니라 정식예산으로 마련할 필요가 있다고 제안함. - 또한 적정한 방재대책 예산규모를 판단하기 위해서는 현행과 같은 자치단체별 복구비 지원을 위한 기준으로서의 재해피해 산정방법이 아닌 국가 전역에 걸친 실질적인 피해액을 산정할 필요가 있음. ⇒ 이 연구는 이재민에 대한 지원방안의 개선보다는 국가 전체적으로 효율적인 복구에 필요한 복구예산 파악을 위한 피해액 산정방법에 초점을 맞추고 있음. ㅇ 이희춘 외(｢자연재해보험의 상품개발 및 운용방안 분석｣, 2000.) - 이 연구에서는 사유시설물 피해에 대한 실질적인 보전이 이루어지기 위해서는 자연재해보험의 도입이 필요하다고 하면서, 226종의 보험가 입 대상물 중 1차적으로 보험가입이 가능한 시설물에 대한 위험도 분 석을 기초로 자연재해보험제도의 도입에 필요한 보험상품 개발 방안, 구체적인 시행방안과 제도 및 법률정비에 대한 방안을 제시하였음. ㅇ 김현용(｢어업재해대책 합리화 방안｣, 2003.12.) - 현행 어업재해대책의 문제점으로 ① 국고지원의 지역제한 과다, ②
후(後) 피해 또는 간접피해에 대한 지원 배제, ③ 농업재해대책에 비 해 미흡한 지원(㉠ 재해기준의 차이, ㉡ 농업 및 축산부문과 복구지 원율의 차이, ㉢ 축산물과의 차이), ④ 생물 복구지원율의 저위, ⑤ 성장에 따른 자연감모분의 미 고려, ⑥ 성어 규격 판정기준의 모호, ⑦ 피해원인의 논란(여름철 적조와 어병의 발생시기), ⑧ 신속한 원 인규명의 지연, ⑨ 복구지원의 지연, ⑩ 어업피해 원인에 따른 소관 부서 이원화, ⑪ 지방자치단체의 재정압박, ⑫ 국고융자의 어업인 부 채화, ⑬ 국고융자 대출기관의 손실 감수, ⑭ 복구지원에 대한 어업 인의 이해부족 및 보상 기대심리, ⑮ 국고지원금에 대한 압류로 어업 인 지원효과 감소 등을 지적함. - 현행 제도 내에서의 어업재해 복구대책 합리화 방안으로 ① 피해기 준액 하향 조정을 통한 국고지원의 지역 확대, ② 후 피해 또는 간접 피해에 대한 지원의 제도화, ③ 병충해의 어업재해 인정, ④ 복구지 원율의 상향 조정, ⑤ 자연감모분을 고려한 입식지원, ⑥ 규격 판정 기준의 명확한 제시, ⑦ 신속한 복구지원체계 구축(시․군에 재규명 요청권 부여, 심의과정의 단축), ⑧ 어업피해 담당 부서의 일원화, ⑨ 시․군․구 복구비의 국고지원분으로의 전환, ⑩ 융자부분의 보조금 전환 및 지원율 상향 조정, ⑪ 국고지원금의 수산금융기관 예치, ⑫ 복구지원제도에 대한 정확한 정보 제공, ⑬ 재해복구비의 목적사용 을 위한 압류방지 제도의 도입 등을 제시함. - 1980년대 이후 크게 발전한 양식어업을 재해피해로부터 보호하여 지 속적으로 발전시키기 위해서는 양식재해보험의 도입이 필요하다고 주장함. ㅇ 심기오 외(｢농작물의 피해액 및 복구비 산정에 관한 연구(Ⅰ)｣, 1999. 12.) - 재해피해로 인한 복구지원금의 점진적인 증가는 정부의 재정적인 부 담을 증가시키므로 합리적으로 산정된 피해액을 근거로 복구지원금
을 지급하는 것이 농민들의 불만을 감소시킬 수 있다는 관점에서 생 산비 개념의 피해액을 산정하는 방안을 강구하였음. - 현재의 피해액 산정방법은 작물의 생육정도는 고려치 않고 피해면적 만을 고려하여 현재 복구지원비율의 편차가 매우 큰 것으로 나타났 다고 보고, 작물에 대한 생산비를 기준으로 피해액을 산정하는 방법 이 현재의 피해면적만을 고려하는 방법보다도 농작물의 피해율 및 생육기간별 피해율을 고려한 합리적인 피해액 산정방법이 될 것이라 고 제시함. ⇒ 재해지원기준 결정시 생육기간을 고려하였다는 점에서 참신한 시도 라고 할 수 있으나 기초자료인 ｢농축산물표준소득｣ 자료의 신뢰성 과 실제 적용시의 복잡성 등의 문제로 정책에 반영되지 못하였음. ㅇ 정명채 외(｢농업재해보상과 작물재해보험대책｣, 1993.) - 재해지원, 보상, 보험의 장․단점 및 상호관계를 파악함. - 현행 재해대책이 임기응변적으로 구호적 차원에서 이루어져 재해농 가에게 실질적인 도움이 되지 못한다고 보고, 재해농가에 대한 실질 적이면서도 체계적인 지원이 이루어지도록 하기 위해서는 축산, 과 수, 시설원예 등 상업화 정도가 높은 일부 작물을 대상으로 농작물재 해보험을 실시하고 그 결과를 보아 가면서 점차 확대해 나가는 것이 바람직하다고 제안하였음. ㅇ 정명채 외(｢농작물보험 및 재해지원제도 연구｣, 1998.12) - 현행 농업재해 지원제도의 문제점을 지적하고, 바람직한 재해대책으 로 현행 농어업재해대책법을 개선하는 수준에서의 재해지원제도를 유지하면서 소득보장을 위한 재해보험제도를 도입하는 이원 체계를 제안하였음. ㅇ 최경환 외(｢농업재해대책의 실태와 개선방향｣, 2001.12.)
- 1960년대 후반부터 재해구호 차원에서 실시되고 있는 농업재해 지원 대책은 적용대상 농가가 영세농 위주에서 중대농까지 확대되었으며, 지원수준도 과거에 비해 많이 상향조정되고 지원항목도 농업 여건의 변화에 맞추어 크게 증가하였으나, 제도 자체가 구호적 성격을 띠고 있기 때문에 실제 피해액에 비해 지원 수준이 낮은 문제점은 개선되 지 못하였다고 지적함. - 앞으로 재해로 인한 경제적 손실을 실질적으로 보전하기 위하여 농 작물재해보험과 가축공제 등 농업재해보험을 차츰 확대해 가는 것을 농업재해대책의 기본방향으로 하고, 농업재해보험이 적용되지 않는 작목과 보험대상이라도 보험에 가입하지 않은 농가들은 현행 농업재 해 지원대책을 개선하여 적용함. - 현행 농업재해 지원대책의 개선을 위해서는 지원수준과 항목, 범위 및 계산방식 등을 개선하여 피해농가들에게 더 많은 혜택이 돌아가 도록 할 필요가 있으며, 농작물재해보험과 가축공제는 보험대상 작 목(축종)을 확대하는 한편, 더욱 많은 농가들이 보험(공제)에 가입할 수 있도록 여러 가지 유인(incentive)을 마련할 필요가 있음. ㅇ 이 밖에 최경환(｢농작물재해보험의 확대가능성 분석｣, 2003.12.)과 최경 환 외(｢농작물재해보험의 단계별 확대방안｣, 2004.1.) 등이 있음. - 최경환(2003.12)에서는 현재 6개 품목(사과, 배, 복숭아, 포도, 단감, 감 귤)을 대상으로 실시되고 있는 농작물재해보험이 농가소득안정망으 로서의 역할을 하기 위해서는 많은 작목으로 확대될 필요가 있다고 전제하고, 작목별 농작물재해보험의 확대가능성을 검토하였음. ․보험 확대 대상 작목은 최소한의 보험성립요건을 구비할 필요가 있 으며, 국가적으로나 농가 측면에서 중요한 작목을 선정해야 함. ․농가수, 재배면적 및 호당 평균 생산액 등을 기준으로 하여 벼, 시 설원예 및 시설화훼를 중점 검토대상 작목으로 선정하였음. ․벼는 과거의 준비경험과 보험 관련 기초 자료들이 다른 작목에 비해
풍부하지만, 농작물재해보험의 도입 검토 시에 현재 시행 중인 직접지 불제 등의 소득안정정책들과의 관계도 고려할 필요가 있음을 제시함. ․시설원예와 시설화훼는 전업화율이 높고 호당 생산액이 커 농작물 재해보험의 도입 필요성이 있으나 작물의 생산량 감소보다는 재배 시설 및 부대시설을 보험대상으로 하는 것이 바람직하다고 제안함. - 최경환 외(2004.1)에서는 작목별로 보험 성립 가능성 관련 지표를 검 토하여 벼, 시설채소 및 시설화훼 등의 농업용시설이 우선 보험확대 가능성이 있다고 판단하고, 연차별 확대방안을 제시함과 동시에 농 작물재해보험의 안정화를 위한 재보험체계를 제시하였음. ․2004년에는 4개 품목(복숭아, 포도, 감귤, 단감)을 전국으로 확대 실 시하면서, 2005년 벼에 대한 시범사업 실시를 위한 설계를 함. ․2005년에는 벼에 대한 시범사업을 실시하면서, 농업용시설에 대한 시범사업설계 및 작목별 관련 통계자료를 축적하도록 함. ․2006년에는 벼와 농업용시설에 대한 시범사업을 실시하면서 장기 보험운영체계에 대한 구체적인 방안을 마련함. ․2007년에는 벼의 전국적 본사업 실시 여부를 결정하여 추진하고, 시설작물에 대한 보험 적용 방안을 모색하여 이후 순차적으로 확대 적용함. ․다음으로 국가가 농작물재해보험의 재보험에 참여하는 방안으로 ① 제1안(초과손해율방식 : stop loss reinsurance) : 실적 손해율이 일 정규모를 초과하는 경우 국가의 책임분담비율을 늘려가는 방안(미 국의 FCIC가 운영하는 방식), ② 제2안(통상피해율방식) : 대재해 위 험 분산기법의 전형적인 3층 분담 형태로 원보험자, 재보험자 및 국가재보험이 재보험계약에 의하여 분담하는 형태, ③ 제3안 : 민영 보험의 인수능력을 최대한 활용하는 방안으로 대재해 위험의 일반 적 민영재보험방식, ④ 제4안 : 국가재보험 없이 민영보험회사가 개 별적으로 또는 보험풀을 구성하여 인수한 후 자율적으로 국내외 재 보험시장에 출재하는 방안을 제안하고, 각 안별로 장․단점이 있지
만, 우리나라에는 제1안이 현실적으로 가장 적합한 방안이라고 함. ㅇ 선행연구 결과의 종합(시사점) - 현재 시행되고 있는 재해복구비 지원제도가 피해농가의 경제적 손실 을 보전하는 데에는 미흡하다는 점에서 공통적임. - 몇 몇 연구가 현행 재해복구비 지원제도의 개선방안을 제시하고 있 으나 사유재산 전반에 대한 종합적인 검토 결과가 아니라 농업 또는 어업에 한정하여 제한적으로 검토한 수준에 머무르고 있음. - 각종 자연재해로 인한 경제적 손실을 실질적으로 극복하는 대책으로 는 재해보험방식이 도입될 필요가 있다는 데 공통점을 가지고 있음. ․특히 빈번하게 발생하는 각종 자연재해로부터 국민의 인명과 재산 상의 피해를 보전하기 위한 방안으로 자연재해보험의 도입에 대한 검토가 1990년대 후반부터 행정자치부를 중심으로 추진되어 왔음. ․기 실시되고 있는 농작물재해보험의 경우 대상품목을 지속적으로 확대할 필요가 있으나, 대부분의 품목이 보험 실시에 필요한 구비 조건을 갖추지 못하고 있기 때문에 보험 확대를 위한 체계적인 준 비가 필요하며, 여건이 구비되는 품목부터 보험을 확대 적용하는 것이 바람직하다는 것임. - 기존의 연구들은 재해지원대상을 확대하고 지원수준을 상향 조정하 여야 한다고 주장하였으나 구체적인 방안을 제시하지는 않았음. ․더욱이 지원분야(항목)간의 형평성 문제나 효율적인 재해지원방안 에 대하여는 검토하지 않았음. ⇒ 이 연구는 현행 재해지원기준의 실태와 문제점을 검토하여 이를 보완‧개선하는 방안을 제시하는 수준에 머물지 않고, 현행의 재해 복구비 지원제도가 안고 있는 복잡성 문제와 부문간․항목간 형평 성 문제 및 효율성 문제를 해결할 수 있는 재해복구비 지원방안을 장기적인 관점에서 제시하려고 한다는 점에서 기존의 연구들과는 차별적인 시도라고 할 수 있음.
3. 연구 범위와 내용
3.1. 연구의 범위
ㅇ 이 연구에서 다루는 범위는 다음과 같음. - 재해를 자연재해와 인위재난으로 구분할 경우 자연재해를 대상으로 함. - 재해대책 중에서는 사후적 경제대책을 대상으로 함. - 사유재산의 범위는 광범위하기 때문에 여기에서는 현재 재해복구비 지원대책에서 주 대상으로 하고 있는 주택과 농어업분야에 한정하 고, 필요한 경우에 한해 비농어업분야에 대하여 살펴 봄.3.2. 주요 연구 내용
ㅇ 재해발생 현황과 전망 - 재해의 유형 - 재해발생 현황과 전망 ㅇ 재해복구비 지원대책의 현황과 문제점 - 재해지원 관련 규정의 변천 내용 ․지원항목의 확대, 지원수준의 상향조정 등 - 이재민의 정의, 범위, 지원에 대한 개념 - 재해지원의 유형과 장․단점 - 현행 사유재산피해 지원의 법적 근거와 성격 - 사유재산피해 지원 현황 ․연도별․재해유형별․사유재산 종류별 - 사유시설별 복구비 지원내용 비교 분석 ․부문간 지원 내용 비교 ․사유시설(지원항목)별 규격별 지원기준 분석 ․지원항목간 지원의 형평성 분석- 관련 정책 담당자의 의견 수렴 ․중앙정부 관련부처, 지자체 - 현행 사유재산피해 (복구)지원제도의 문제점 ․지원대상 범위 ․피해조사방법 ․지원수준(단가) ㅇ 외국의 재해피해 지원체제의 비교 분석 - 각국의 재해대책 체계 ․대상 국가 : 미국, 일본, 유럽(프랑스, 스위스, 이탈리아 등) ․재해대책(방재) 체계(재해보험 포함) - 외국 사례의 시사점 ․외국제도의 도입 가능성 및 방법 ㅇ 사유재산피해 복구비 지원 개선 방안 - 사유재산피해 복구비 지원의 장기 방향 ․재해복구비 지원의 성격 ․개선방향 - 사유재산피해 복구비 지원 제도 개선안 검토 ․대안별 취지와 주요 내용 ․장단점 ․개선방안 실시의 전제조건
4. 연구방법
4.1. 관련 문헌 및 자료 검토
ㅇ 국내․외 관련 문헌 검토- 국가의 재해대책 및 사유재산피해 지원 관련 ㅇ 관련 법령 자료 및 통계의 수집 및 분석 - 관련 법령, 규칙, 기준 등 - 현행 사유시설 지원 실태 관련 자료 ㅇ 관련 기관의 자료 수집 - 행정자치부, 농림부, 해양수산부 등 - 국립방재연구소, 보험개발원, 한국지방행정연구원 등
4.2. 관련 전문가의 의견 수렴
ㅇ 각 시․도 재해업무 담당자의 의견 수렴 - 4회의 간담회 실시(충남, 경남․전남, 경북, 부산․강원)4.3. 시․군 재해업무 담당자 조사
ㅇ 조사 대상 : 시․군 재해관련업무 담당자 ㅇ 조사 내용 : 재해지원업무 추진과정에서의 애로사항 및 개선안 ㅇ 조사방법 - 출장면접조사 : 본조사의 조사내용을 결정하기 위하여 경남 N군을 현지방문하여 재해지원업무 담당자 면담조사 - 우편설문조사 : 예비조사 결과를 토대로 조사표 양식을 작성하여 각 시․군에 배포 후 회수 ㅇ 조사표 회수율 - 조사표를 177개 시․군에 3부씩 총 531부를 우송하여 142부(26.7%)를 회수하였음. - 조사표 회수율은 낮으나 동일 시․군에서 2부 이상 회신한 시․군이많지 않다는 점을 고려하면, 상당 부분의 시․군에서 조사에 응했다 고 할 수 있음. ㅇ 조사 결과의 활용 - 조사결과를 별도의 장(또는 절)을 설정하여 제시하지 않고, 보고서를 전체적으로 작성하면서 시․군 담당자들의 의견이 연구내용을 뒷받 침하거나 다른 견해를 보이는 경우에 그 내용을 해당하는 부분에서 본문 또는 각주의 형태로 제시하였음. - 관련 조사표는 <부록1>에 수록하였음.
4.4. 선행 외국 사례의 조사 및 분석
ㅇ 사유재산피해 지원과 관련한 외국의 사례를 조사․분석하여 벤치마킹 하기 위함. ㅇ 주요 조사 내용 - 각국의 재해지원체계 - 사유재산피해 지원 실태 - 재해지원 관련 재원조달 방법 - 시사점 ㅇ 대상 국가 : 미국, 일본, 유럽(스페인, 이태리 등)4.5. 관련 전문기관(전문가)과의 연구협력
ㅇ 어업재해대책 관련분야에 대한 원고 집필 의뢰1) 1) 부록 참조.제2장
우리나라의 재해발생 현황
1. 재해의 정의와 분류
1.1. 재해의 정의와 분류
ㅇ 일반적으로 재해는 자연적 또는 인위적 원인으로 생활환경이 급작스럽 게 변화하거나 그 영향으로 인하여 인간의 생명과 재산에 많은 피해를 주는 현상이라고 할 수 있음2). ㅇ 재해는 자연현상으로 인해 발생하는 자연재해(천재)와 인위적 요인에 의해 발생하는 인위재난(인재)으로 분류할 수 있음. - 방재에 대한 기본법인 자연재해대책법에서 “자연현상으로 인하여 발 생하는 피해”를 재해로 규정하고, 재난관리법에서는 “자연재해가 아 닌 것”을 재난으로 규정하고 있음. - 따라서 통상 재해라고 하면 자연재해를 말하며, 이 연구에서도 이러 한 관점에서 접근하고 있음. ㅇ 재해는 발생원인에 따라 재해와 재난으로 구분되며, 기준 여하에 따라 2) 내무부․중앙재해대책본부, ｢재해극복30년사(1963∼1993)｣, 1995.12. p.123.다양하게 분류할 수 있음. ① 재해발생 원인에 의한 분류 : 자연재해(천재)와 인위재난(인재) ② 재해발생 과정의 시간적 차이에 의한 분류 : 급성재해와 만성재해 ③ 재해발생 장소에 의한 분류 ④ 재해 대상에 의한 분류 ⑤ 피해의 직․간접성에 의한 분류 ㅇ 인간이 자연을 대상으로 하는 행위가 증가함에 따라 자연재해(천재)와 인위 재난(인재)이 상호 복합적인 작용에 의해 나타나는 재해가 증가되고 있음. - 재해방지 대책이라는 측면에서 인위재난은 근본적으로 발생 자체를 줄이는 대책이 가능하지만, 자연재해는 발생 자체를 줄이기에는 현 재의 과학기술 수준으로도 어렵기 때문에 이로 인하여 발생하는 피 해를 최대한 경감시키는 방향으로 대책이 마련되어야 함. 그림 2-1 재해 및 재난의 구분 재해․재난 자연재해 인위재난 태 풍 홍 수 호 우 폭 풍 해 일 폭 설 지 진 황 사 가 뭄 냉 해 ․ 동 해 우 박 ․ 서 리 조 해 ․ 병 충 해 이 상 조 류 적 ․ 녹 조 현 상 화 재 붕 괴 ․ 폭 발 교 통 사 고 화 생 방 사 고 환 경 오 염 사 고 행 정 자 치 부 (자연재해대책법) 농림부 해양수산부 행정자치부· 건설교통부․ 산업자원부 (재난관리법등) (농어업재해대책법)
1.2. 자연재해와 농어업재해
ㅇ 자연재해는 자연재해대책법(제2조제1호)에서 규정하고 있는데, 태풍, 홍 수, 호우, 폭풍, 해일, 폭설, 가뭄 또는 지진(지진해일 포함), 기타 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 피해를 말함. - 가뭄(생활용수, 공업용수, 농업용수 등에 복합적으로 발생하는 가뭄 대책)과 지진은 1996. 6. 7 추가되었음. ㅇ 농업재해는 농어업재해대책법(제2조제2호)에서 규정하고 있는데, 한해, 수해, 풍해, 냉해, 우박, 서리, 조해, 설해, 동해, 병충해 기타 농업재해대 책심의위원회가 인정하는 자연현상으로 인하여 발생되는 농업용시설, 농경지, 농작물 및 가축, 임업용 시설 및 산림작물의 피해를 말함. ㅇ 어업재해도 농어업재해대책법(제2조제3호)에서 규정하고 있는데, 이상 조류․적조현상, 태풍, 해일 기타 어업재해대책심의위원회가 인정하는 자연현상으로 인하여 발생되는 수산양식물 및 어업용시설의 피해를 말함.2. 우리나라의 재해발생 현황
2.1. 재해발생 요인
ㅇ 자연적 요인으로는 풍수해(태풍, 호우, 온대성 저기압, 장마), 한발, 지진, 설해 등이 있음. ㅇ 사회경제적 요인으로는 기후의 변화, 빗물 저수능력의 저하, 지표면 조 도의 감소, 생활용수량의 증가 등이 있음.2.2. 주요 자연재해의 정의
① 태풍 ㅇ 북태평양 남서해상(북위 5∼20°, 동경 110∼180°)의 광범위한 해역(해 수온도가 26∼27℃이상)에서 발생하는 열대성 저기압중 중심부근의 최대풍속이 17m/s이상의 강한 폭풍우를 동반하고 있는 것을 말함. ㅇ 태풍의 크기는 초속 15m이상의 풍속이 미치는 영역에 따라 소형(300㎞ 미만), 중형(300㎞이상∼500㎞미만), 대형(500㎞이상∼800㎞미만) 및 초 대형(800㎞이상)으로 분류함. ㅇ 태풍의 강도는 중심기압보다 중심 최대풍속을 기준으로 약(17m/s (34knots) 이상∼25m/s(48knots)미만), 중(25m/s(48knots)이상∼33m/s(64knots) 미만), 강 (33m/s(64knots)이상∼44m/s(85knots)미만), 및 매우 강(44m/s(85knots)이상)으 로 분류함. ② 홍수 ㅇ 6∼7월중 장마와 함께 장마전선에서 발생하는 집중호우와 여름∼가을 철에 내습하는 태풍에 의함. ㅇ 어느 지역에 연간 강우량의 10% 이상이 내릴 때, 1시간 강우량이 30㎜ 이상이며 1일 강우량이 80㎜ 이상일 때, 2일 연속 강우량이 200㎜ 이 상 내릴 때 홍수가 발생함. ㅇ 최근 10년간 홍수 유발 집중호우 발생회수를 살펴보면, 1일 강우량이 300∼400㎜인 경우가 연간 12회, 400∼500㎜인 경우가 연간 12회, 500 ㎜ 이상인 경우가 연간 5회이었음. ㅇ 홍수는 6∼9월에 집중적으로 발생함. ③ 장마 ○ 장마전선은 열대성 기단이 변질되어 남서계절풍의 영향으로 6월하순∼7월하순 사이에 남해안 부근에 설상으로 파고 들면서 습설(most tongue)을 형성하면서 나타남. ○ 기간은 약 30일 정도로서, 장마형태는 불규칙적인 남북동진을 보이며, 4∼5회 정도 집중호우 유발후 남하 또는 북상후 소멸함. ④ 지진 ㅇ 지구내부, 특히 지각에서 장시간 쌓여진 에너지가 순간적으로 방출되 면서 그 에너지의 일부가 지진파의 형태로 사방으로 전파되는 자연현 상으로써, 학술적으로는 “탄성에너지원으로부터 지진파가 전파되면서 일으키는 지구의 진동”을 말함. ㅇ 우리나라는 환태평양 지진대의 일부분인 일본열도에 가까이 위치해 있으나 지진활동은 비교적 적은 편임. ㅇ 북반부가 남반부보다 지진활동이 약하며 서해연해부가 동해연해부 보 다 강함. - 태백산맥지역의 내륙부와 경북 동해내륙부는 미약함. ㅇ 지진은 연간 100회 정도 발생하나 인체로 감지 가능한 지진(규모 3 이 상)은 연 10회 정도 발생함. ㅇ 피해가 우려되는 지진(규모 5 이상)은 년 1회 정도 발생하는데, 주로 해상에서 발생함. ※ 규모 5 이상의 외국 발생 사례 : 일본 100회, 세계 300회 정도 ⑤ 황사 ㅇ 황사는 중국과 몽고의 사막지대와 황하지역에 저기압이 통과하면서 다량 의 먼지가 한랭전선 후면의 강한 바람이나 지형에 의해 발생하는 난류로 상층으로 불려 올라가 공중에서 부유하다가 하강하는 먼지를 말함. ㅇ 발원지에서 배출된 황사가 100이면 보통 30정도가 발원지에 재침전,
20은 주변 지역으로 이송, 20은 장거리 이송되어 우리 나라 및 일본에 영향을 주며, 태평양에 까지 침적됨(1회에 100∼200만톤 이송). ㅇ 황사는 3월∼5월에 발생하며, 서울․경기 및 서해안 지역이 다발지역임. ㅇ 서울을 기준으로 1971∼2002년까지 우리나라에 총 187일의 황사가 발 생하였으며, 이중 123일이 1991년 이후 발생하는 등 중국의 사막화 가 속으로1990년 이후 황사발생 일수가 계속 증가 추세임. 표 2-1 기상특보 발표 기준 종 류 주 의 보 경 보 폭 풍 육 상 최대풍속 14㎧이상 또는 최대순간풍속 20㎧이상이 예상될 때 최대풍속 21㎧이상 또는 최대순간풍속 26㎧이상이 예상될 때 해 상 최대풍속이 14㎧이상이 3시간 이상 예상되거나 최대순간풍속 20㎧이상이 예상될 때 최대풍속이 21㎧이상이 3시간 이상 예상되거나 최대순간풍속 26 ㎧이상이 예상될 때 호 우 24시간 강우량이 80㎜이상 예상될 때 24시간 강우량이 150㎜이상 예상될 때 폭풍우 폭풍주의보 기준에 시간당 20㎜이상의 비가 동반될 것으로 예상될 때 폭풍경보 기준에 시간당 30㎜이상의 비가 동반될 것으로 예상 될 때 대 설 대도시 (특별시․ 광역시) 24시간 신적설이 5㎝이상 예상될 때 24시간 신적설이 20㎝이상 예상될 때 일반지역 24시간 신적설이 10㎝이상 예상될 때 24시간 신적설이 30㎝이상 예상될 때 울릉도 지 역 24시간 신적설이 20㎝이상 예상될 때 24시간 신적설이 50㎝이상 예상될 때 폭풍설 폭풍주의보 기준에 시간당 5㎝이상의 눈이 동반될 것으로 예 상될 때 폭풍경보 기준에 시간당 10㎝이상의 눈이 동반될 것으로 예상 될 때 건 조 실효습도가 50%이하이고, 일 최소습도가 30%이하이며, 일 최 대순간풍속이 7㎧이상의 상태가 2일이상 계속될 것이 예상될 때 실효습도가 40%이하이고, 일 최소습도가 20%이하이며, 일 최 대순간풍속이 10㎧이상의 상태가 2일이상 계속될 것이 예상 될 때 해 일 폭 풍 해 일 폭풍, 저기압 등의 영향으로 해안지대에 침수가 예상될 때 폭풍, 저기압 등의 영향으로 해안지대의 상당한 침수가 예상 될 때 고 조 해 일 천문조와 기상조의 복합적인 영향으로 해수면이 상승하여 해 안지대의 침수가 예상될 때 천문조와 기상조의 복합적인 영향으로 해수면이 상승하여 해안 지대의 상당한 침수가 예상될 때 지 진 해 일 대규모 해저지진에 의한 해일의 발생이 우려될 때 대규모 해저지진에 의한 해일이 발생하여 해안지대의 침수가 예 상될 때 파 랑 폭풍현상 없이 해상의 파도가 3m이상 예상될 때 폭풍현상 없이 해상의 파도가 6m이상 예상될 때 한 파 11월∼3월에 당일의 아침 최저기온 보다 다음날의 아침최저 기온이 10℃이상 하강할 것으로 예상될 때 11월∼3월에 당일의 아침 최저기온 보다 다음날의 아침최저기온 이 15℃이상 하강할 것으로 예상될 때 태 풍 태풍의 영향으로 폭풍, 호우 또는 해일현상 등이 주의보 기준 에 도달할 것으로 예상될 때 태풍의 영향으로 폭풍, 호우 또는 해일현상 등이 경보 기준에 도 달할 것으로 예상될 때 황 사 황사로 인해 1시간 평균 미세먼지 농도가 500㎍/㎥이상이 2시 간이상 지속될 것으로 예상될 때 황사로 인해 1시간 평균 미세먼지 농도가 1,000㎍/㎥이상이 2시 간 이상 지속될 것으로 예상될 때
2.3. 자연재해 발생양태
① 유형별․월별 재해발생 현황 ㅇ 우리나라에서 발생하는 주요 재해로는 가뭄, 풍해, 수해, 우박해, 설해 등이 있음. - 호우와 태풍은 연간 평균 4회 이상 발생하고 있으며, 태풍도 평균 3 회 정도 발생함. - 가뭄은 1960년대와 1970년대에는 빈번하게 발생하였으나, 최근 들어 서는 수리시설의 확보와 긴급양수대책 등의 추진으로 실질적인 피해 는 크지 않음. ㅇ 재해는 주로 6월∼9월 사이에 발생하고 있는데, 이 시기는 농작물이나 수 산생물의 생육이 가장 왕성한 때로 생산량에 결정적인 영향을 미치게 됨. 표 2-2 주요 기상재해 발생회수(1904∼2000) 구분 1월 2월 3월 4월 5월 6월 7월 8월 9월 10월 11월 12월 계 호우 1 1 3 18 21 61 147 128 50 12 3 2 447(4.61) 폭풍 44 58 56 49 30 23 22 18 23 30 33 39 425(4.38) 태풍 - - - - 1 14 80 108 73 7 - - 283(2.92) 폭설 65 38 17 5 - - - 8 28 161(1.66) 우박 - - - 1 4 20 32 10 9 10 10 4 100(1.03) 낙뢰 - - 3 - - 4 14 20 26 2 1 - 70(0.72) 해일 8 4 - 4 2 1 6 9 13 3 5 1 56(0.58) 계 118 101 79 77 58 123 301 293 194 64 60 74 1,542(15.90) 주: ( )안은 연평균 발생회수. 자료: 농림부, 2001. ② 과거 대규모 재해 발생 현황 ㅇ 그동안 주요 수계의 하구언공사와 다목적 댐 건설, 저수지 및 관정 설 치 등을 통해 가뭄에 대비하는 한편, 홍수조절 능력을 제고함으로써 웬 만한 재해는 극복이 가능함.ㅇ 그러나 집중호우라든지 태풍과 같이 인위적으로 대처하는 데 한계가 있는 재해들은 계속 발생하고 있으며, 최근으로 오면서 대규모 재해의 발생빈도가 높아지고 있는 경향임(부표1 참조). - 그동안 발생한 대규모 재해는 주로 태풍과 호우가 동시에 수반됨으로써 초래된 것들로써 최근들어 발생빈도가 높아지고 있음. 또한 1959년(태풍 “사라”)에는 1일 최대강우량이 168.1㎜, 1987년 중부지방의 집중호우때는 부여에 517.6㎜, 2002년(태풍 “루사”)에는 강릉지방에 870.5㎜가 내려 재해 의 심도가 커지고 있는 추세로써 보다 적극적인 대비가 필요한 실정임. ③ 연대별 피해 현황 ㅇ 연대별 피해상황을 보면 최근으로 올수록 재해발생의 심도가 커지고 있음. - 인명피해는 줄어들고 있으나 재산피해 규모는 커지고 있음. ㅇ 연도별 재산피해의 규모를 기준으로 살펴 보아도 최근년도의 피해규모 가 커지고 있음을 확인할 수 있음. - 과거 40년간의 연도별 재해피해중 상위 20위내에 포함된 연도를 보면, 2000년대의 모든 연도(4개 연도)가 해당되고, 1990년대는 8개 연도가 해 당되는데 비해, 1980년대는 5개 연도, 1970년대는 2개 연도에 불과함. 표 2-3 연대별 피해 현황 단위: 명, 억원 구 분 1960년대 1970년대 1980년대 1990년대 2000∼02 인 명 재 산 1,9928,298 3,30316,208 2,85043,547 1,42463,546 40180,168 자료: http://ndch.mogaha.kr에서 정리. 표 2-4 과거 40년간의 재해피해 상위 20위 내의 연대별 분포
연 대 1960년대 1970년대 1980년대 1990년대 2000년대 연 수 1 2 5 8 4
3. 재해발생 전망
ㅇ 자연재해는 자연적 외력이 발생의 주 원인이며, 최근 복잡한 사회시스 템으로 피해가 가중되고 있음.3) ㅇ 최근 온실효과에 의해서 지구온도가 올라가고 결과적으로 강우와 평균 유량이 증가한다는 연구결과들이 발표되고 있음. ㅇ 자연현상의 변화를 초래할 것으로 예상되는 요소의 동향을 다음과 같 이 개괄할 수 있음. - 기온 측면에서는 전지구적으로 최근의 지구온난화는 명확한 추세로 써 우리나라에서도 전지구적 추세보다 큰 폭으로 온난화가 진행중인 데, 온난화의 원인은 확실하지 않으나, 자연적 요인과 인위적 요인(온 실기체 증가, 도시화)이 복합적으로 작용하는 것으로 평가됨. - 강수량 측면에서는 연 강수량의 증가추세는 확실하지 않으나, 강수강 도는 최근 현저하게 강해져 집중호우의 빈도가 높아지는 추세로써 최근 들어 온도와 강수 강도의 상관관계가 강해지는 경향이 나타나 고 있음. - 사회시스템 측면에서는 인구의 증가추세는 완만해졌으나 고령화가 나타나고 있으며, 도시화율도 아직 강한 추세임. - 풍수해 측면에서는 재산피해는 확연한 증가 추세이나 인명피해는 줄 어들고 있는 추세임. 3) 행정자치부․국립방재연구소, ｢우리나라 자연재해 발생추이분석 및 대응방안 연구 : 풍수해 장기대응을 중심으로｣, 2003.3. pp.112∼114.ㅇ 과거 40년간의 연도별 재해 피해 분포를 보면, 최근으로 오면서 대재해 발생 빈도가 높아지고 있음. - 2000년대는 매년 대재해가 발생하였으며, 1990년대도 10개년도중 8개 년도가 대재해가 발생한 것으로 나타났음. ․’01년 대설, ’02년 대설 및 태풍 “루사”, ’03년 태풍 “매미” ㅇ 앞으로도 이상기상으로 인한 대재해의 발생 가능성은 상존한다고 할 수 있음. - 해수온도 상승에 따른 기상이변 등 빈번한 거대재해 발생으로 농어 업부문의 피해가 증가할 것으로 예상됨.
제3장
재해대책의 실태와 문제점
1. 개별 경영주체의 위험대비 방법
ㅇ 누구나 살아가면서 크고 작은 위험에 직면하게 되며, 의식적․무의식적 으로 위험을 회피하거나 경감하는 행위를 함. ㅇ 개별 경영주체가 경제활동과정에서의 각종 위험에 대비하기 위한 방법4) 은 위험통제(risk control)를 통해 대비하는 물리적 방법과 위험자금조달 (risk financing)을 통한 경제적 대비방법으로 구분할 수 있음.1.1. 위험통제(risk control)를 통한 대비방법
① 위험을 기피 ㅇ 경영주체 입장에서 경제활동을 하는데 수반되는 여러 가지 위험을 검 토하여 득보다 실이 크다고 판단되면 해당 경제활동을 하지 않음. ㅇ 예를 들어 농가가 특정 작물을 재배하고 싶으나 생산상의 위험이나 가 4) 방갑수, 1987, ｢최신보험학: 이론과 실제｣, pp. 15∼23 및 pp. 408∼415.격위험 등이 심하다고 판단되면, 해당 작물의 재배를 포기함. ② 위험을 스스로 인수(risk assumption)하는 방법 ㅇ 발생할 수도 있는 위험에 대하여 아무런 대비책도 강구하지 않고 방치함. ㅇ 위험의 자기 인수는 의식적으로 하는 경우도 있고 무의식적으로 하는 경우도 있음. 의식적으로 위험을 자기 인수하는 경우는 위험에 대비하 는 경제적 비용을 부담하기를 꺼리거나 합리적인 판단하에 하는 경우 이며, 무의식적으로 위험을 자기 인수하는 경우는 위험의 존재를 인식 하지 못하는 경우임. ③ 위험 발생에 대비하여 사전 예방책을 강구하는 방법 ㅇ 위험의 발생을 미연에 방지하기 위하여 각종 조치를 취함. 사전조치를 할 것이냐 사후조치를 할 것이냐는 어느 것이 더 비용효과적이냐를 판 단해야 함. ④ 위험 발생으로 인한 손실 감소를 최소화하려는 방법 ㅇ 위험이 발생했을 경우의 손실을 최소한도로 줄이려고 한다는 점에서 앞에서 언급한 사전예방과 차이가 있음. 예를 들면, 화재의 발생으로 인 한 피해의 정도를 줄이기 위해서 각종 소화기구나 스프링쿨러를 설치 해 놓는 것임. ⑤ 위험을 제3자에게 전가하는 방법 ㅇ 위험으로 인한 배상책임금을 타인의 도움을 받아 해결하거나 위험 물 건을 타인에게 이전함. 예를 들어 자동차 사고에 대한 위험을 제3자에 게 전가시키기 위하여 자동차를 제3자에게 넘겨 주는 경우임. ⑥ 위험의 결합(risk combination)을 통해 위험발생에 대비하는 방법 ㅇ 다수의 위험을 결합하여 위험의 발생을 예측하고 초래되는 손해를 미
리 대비함. 예를 들어 기업이 제품의 다양화를 통해 단일제품생산으로 인한 위험집중을 완화하는 방법이라든지, 대규모 시설을 분산 설치하여 큰 위험발생으로 인한 경제적 손실 가능성을 감소시키며, 위험의 심도 와 빈도를 줄이는 방법 등.
ㅇ 위험결합은 위험 분리(risk segregation)나 위험 다양화(risk diversifi- cation)와 같은 방법과 함께 사용되는 것이 일반적임.
1.2. 위험자금조달(risk financing)을 통한 대비방법
ㅇ 위험통제를 완벽하게 한다고 하더라도 위험발생과 그로 인한 경제적 손실을 피할 수 없으므로 위험자금조달방법이 함께 강구됨. ① 위험을 스스로 인수 ㅇ 위험을 인수하는 방법으로는 경상계정에서 손실을 흡수하거나, 준비 금이나 기금의 적립을 통해서 보전하기도 하고, 보험가입 시 자기책 임분을 설정하기도 하며, 자가보험방법(self-insurance) 등을 강구하기 도 함. ② 위험을 제3자에게 전가하는 방법 ㅇ 기본적인 것은 앞에서 언급한 것과 동일함. 단, 위험통제방법과 달리 경 제적인 방법으로 강구되는 것은 계약을 통한 제3자에의 위험전가와 보 험(위험 발생으로 인한 경제적 손실을 보험계약자로부터 보험자에게로) 을 들 수 있음. ③ 위험결합을 통해 위험발생에 대비 ㅇ 동질의 위험을 다수 결합하여 위험발생에 대비하는 방법으로서 보험이 이에 해당함.1.3 보험
ㅇ 이상에서 위험에 대비하는 방법을 살펴보았는데 위험에 가장 체계적으 로 대비하여 위험발생으로 인한 경제적 손실을 보전받을 수 있는 장치 가 보험임. ㅇ 보험에 대한 정의가 완벽하게 내려진 것은 아니지만, 간단히 말하면 보 험이란 위험결합으로 불확실성(uncertainty)을 확실성(certainty)으로 전환 시키는 사회적 시설(제도)이라고 할 수 있음. - 즉, 보험은 위험결합으로 다수의 동질적인 위험을 한 곳에 모으는 행 위(pooling)를 통해서 가계나 기업이 우연적인 사고발생으로 입게 되 는 실제손실(actual loss)을 다수 동질위험의 결합으로 얻게 되는 평균 손실(average loss)로 대체하는 것임. ㅇ 보험의 일반적 성립조건 ① 대수의 법칙이 적용되어 동질적인 위험이 다수 존재하고 이들의 결 합이 가능해야 함. ② 보험사고가 발생하는 때와 장소가 뚜렷하고 명확해야 함. 즉, 사고 의 객관적인 확인이 가능해야 함. ③ 보험사고가 우연적이어야 함. 쉽게 예측 가능한 것은 보험으로 성 립하기 어려움. ④ 사고의 크기가 보험집단 전체에 심대한 영향을 줄 정도의 위험이 아니어야 함. 거대위험이 발생하여 다수의 위험결합에 의한 위험 분산 효과를 무의미하게 한다면, 보험 자체가 성립하기 어려움. 예를 들어 전쟁이라든가 천재지변이 발생하여 광범위한 지역에 손실(위험)이 발생하는 경우에는 위험분산은 의미가 없음. 일반 손해보험에서 전쟁과 천재지변을 보험대상으로 하지 않는 것도 이 때문임.2. 국가적 재해대책
2.1. 자연재해를 보는 관점
5) ㅇ 가해설: 자연적인 외력이 매우 커서 인간의 힘으로는 이를 방지할 수 없다 는 개념으로 과거 과학기술이 발달하기 전의 일반적인 재해관임. ㅇ 저항설: 자연의 파괴가 발생하여도 적절한 방재수단만 취하면 재해를 어느 정도 방지, 경감할 수 있다는 개념임. ㅇ 태만설: 인간의 대응책이 태만하면 재해가 어김없이 발생한다는 개념임. ※ 현재 재해관리에 대한 세계적인 추세는 저항설과 태만설을 근거로 과거에 재해를 불가피한 현상으로 파악하고 대응하던 소극적인 자세에서 벗어나 적극적으로 재해에 대처하자는 개념에 기초하고 있음.2.2. 국가적 재해대책의 필요성
ㅇ 자연재해대책에 대해서는 정도의 차이는 있지만 모든 국가가 직접․간 접으로 관여하고 있음. ㅇ 국가가 재해로 인한 사유재산 피해의 복구대책에 적극적으로 개입하는 이유나 그 필요성은 다음의 몇 가지를 들 수 있음. ① 국민의 생명과 재산을 보호해야 하는 것은 국가의 기본적인 책무임. - 시대마다, 국가마다 개입의 정도와 취지가 약간씩 다를 수는 있으나 각종 위험에 처한 국민이 최소한의 생계유지와 건강한 생활을 영위 할 수 있도록 구제, 보호하는 것은 국가의 국민에 대한 가장 기본적 인 책무이며, 국가 존립의 이유라는 점. - 우리나라는 헌법에서 국가의 국민에 대한 이러한 의무를 선언적으 로 규정하고 있음. 5) 심재현. 1995. ｢재해피해의 합리적 산정방법｣. p.6․제10조 : “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인 권을 확인하고 이를 보장할 의무를 가진다.” ․제34조1항 : “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.” - 자연재해대책법에서는 재해의 국가적 책무를 보다 구체적으로 언급 하고 있음. ․제1조(목적) : “자연재해로부터 국토와 국민의 생명․신체 및 재산 을 보호하기 위한 방재조직 및 방재계획 등 재해예방․재해응급대 책․재해복구 기타 재해대책에 관하여 필요한 사항을 규정함”을 목 적으로 하고 있음. ․제3조(국가 등의 책무) : 재해대책과 관련한 각종 조치를 취하는 것 이 국가의 책무임을 명시하고 있음. 즉, 국가는 재해로부터 국토와 국민을 보호하기 위하여 재해예방․재해응급대책․재해복구 등에 관한 기본계획을 수립하고 이를 시행해야 한다(제3조①항)고 규정 하고, 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 의무도 아울러 명시하 고 있음. ․제53조(재해복구의무) : 방재책임자는 소관시설 또는 업무에 관계되 는 재해가 발생한 때에는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 경우를 제외하고는 지체없이 재해복구계획을 수립․시행하여야 함을 규정. ․제62조(국고보조등) : ⅰ○ 국가는 재해예방, 재해응급대책 또는 재해 복구사업의 원활한 실시를 위하여 필요한 때에는 대통령령이 정하 는 바에 의하여 그 비용의 전부 또는 일부를 국고에서 부담하거나 지방자치단체 기타 방재책임자에게 보조할 수 있음. ⅱ○ 제ⅰ○항의 규정에 의한 재해복구사업의 재원은 대통령령으로 재해구호 및 재 해복구비용 부담기준을 정하여 국고의 부담금 또는 보조금과 지방 자치단체의 부담금․의연금등으로 충당하되, 지방자치단체의 부담 금중 시․도 및 시․군․구가 부담하는 기준은 행정자치부령으로 정함. ⅲ○ 국가 및 지방자치단체는 재해를 입은 이재민의 생계안정
을 위하여 다음 각 호의 지원을 할 수 있음. 1. 이재민의 구호 2. 중학생 및 고등학생의 학자금 면제 3. 영농․어자금의 상환기한 연기 및 그 이자의 감면 4. 정부양곡의 무상지급 5. 기타 중앙재해대책본부에서 결정한 사항 ② 국가적 농어업재해대책의 필요성은 농어업의 국민경제에서의 비중 과 산업으로서의 특수성 때문임. - 농어업은 국가기간 산업으로서의 성격과 아울러 자연과 불가분 관 계에 있는 산업적 특성이 있음. - 농어업재해에 대한 국가적 지원에 대해서는 농어업재해대책법에서 규정하고 있음. ․제1조(목적) : 농업 및 어업 생산에 대한 재해의 예방과 그 사후대 책을 강구함으로써 농업 및 어업의 생산력을 증진하고 농업 및 어 업의 경영의 안정을 도모함.6) ․제4조(보조 및 지원) : ⅰ○ 국가 및 지방자치단체는 재해대책에 소요 되는 비용을 전부 또는 최대한 지원하고 재해를 입은 농가 및 어가 에 대한 지원을 하여야 한다. 다만, 자연재해대책법 기타 법령에 의 하여 재해의 예방․피해의 경감․재해의 복구 및 지원의 조치를 받 은 농가 및 어가는 이 법에 의한 보조 및 지원의 대상에서 제외됨. ⅱ ○ 국가 및 지방자치단체가 제1항의 규정에 의하여 재해를 입은 농 가에 대하여 행하는 보조 및 지원의 유형을 정함. 6) 규정 자체만으로 보면 일본의 농업재해보상법 제1조(목적)의 내용과 유사함. 동 법 제1조에는“농업재해보상은 농업자가 불의의 사고로 인해 입은 손실을 보전 하여 농업경영의 안정을 도모하고, 농업생산력의 발전에 기여하는 것을 목적으 로 한다.”고 되어 있는데, 일본의 농업재해보상법은 우리나라의 농어업재해대책 법보다는 농작물재해보험법과 유사한 성격이라는 점을 고려할 필요가 있음.
③ 개별 농어가의 힘만으로는 농어업재해에 대처하는데 한계가 있다는 점. - 농어업재해는 불시에 광범위한 지역에서 대규모로 발생하기 때문에
개별 농어가 수준에서 대처하는데 한계가 있기 때문에 국가적인 대 응이 필요.
④ WTO 체제에서 재해와 관련한 지출부문은 허용대상정책(green box)으로 분류되기 때문에 각국이 적극적으로 활용할 수 있는 정책이라는 점. - 국가가 농어업재해대책에 어떠한 형태로 어느 정도까지 개입하느냐 하는 것은 각국의 국민경제구조와 국민적 합의 및 재정사정 등에 따라 달라짐.
2.3. 재해대책의 유형과 장단점
2.3.1. 재해대책의 유형 구분
ㅇ 재해대책은 구분기준에 따라 여러 가지로 나눌 수 있음. - 추진시기 : 사전대책(예방준비대책), 응급대책 및 사후대책(복구, 구조) - 추진주체 : 국가대책과 농어가대책 - 수단 : 기술적 대책과 사회경제적 대책 - 대책의 지속성 : 항구적 대책과 잠정(단기)적 대책 - 수익자의 범위 : 부분적 대책과 포괄적 대책 ㅇ 이 연구는 국가대책 중 사후대책에서 사유재산피해에 대한 재해복구비 지원대책을 검토대상으로 함.표 3-1 재해대책의 종류(농업분야의 예) □ 사전대책 <재해대응력 강화 방법> ① 저항력 강한 품종육성 및 재배 : 내병성, 내충성, 내도복성, 내습성, 내한성 등 내재해성 품종의 개발과 재배 ② 재해회피 및 경감적인 재배법 활용 : 밀식재배, 소식재배, 혼식재배, 심식 및 천식재배, 조기 또는 만기재배 <재해 자체를 예방하는 방법> ① 국지적인 기상재해방지 : 방풍림, 눈사태 방지림, 방파제, 방조제 ② 관배수시설 설치 : 관개수, 스프링쿨러, 암거배수 등 배수시설 ③ 보온·방한시설 설치 : 비닐보온장치, 비닐하우스, 유리하우스, 온실시설 ④ 토질개량 : 산성토양개량제 시비, 퇴비 시용, 객토 ⑤ 병충해 방지 : 농약 살포, 제초제 살포 등 ⑥ 조기정보 파악 : 병·충해 발생 예찰·예보, 기상변동 예찰·예보 ⑦ 재해위험시설 사전점검 정비 : 용․배수로, 저수지, 농업시설물 등 □ 사후대책 ① 물리적 복구대책 : 제방․ 방조제 보수, 방풍림 보식, 관배수시설 복구 ② 치료대책 : 병·충해 치료제 살포 ③ 경제적 보전대책 : 재해구호, 재해보상 및 재해보험
2.3.2 재해구호, 재해보상 및 재해보험의 관계
ㅇ 사후적인 경제대책으로는 재해구호, 재해보상 및 재해보험의 세 가지가 있으며, 이들은 추구하는 목적과 재원조달 방식 및 대책의 당위성 면에 서 차이가 있음. ㅇ 이들 세 가지 유형의 경제적 효과는 일반적으로 ｢재해구호 < 재해보상 < 재해보험｣의 순으로 보고 있으나, 농가의 성격과 영농형태 등에 따 라 재해구호와 재해보상의 효과는 달라질 수 있음. 재해구호제도에 의 한 지원수준이 높아지면 재해보상제도의 필요성이 감소하게 되고, 재해 보상제도의 보상수준이 높아지면 재해보험제도의 필요성이 감소됨(그 림 3-1 참고).그림 3-1 재해구호․재해보상․재해보험의 관계 개념도 가격(P) A1 Q2 Q1 Q0 생산량(Q) C1 P0 O A C T R2 R1 R 평년수입 : OP0RQ0 재해구호 : OATA1 재해보상 : OCC1Q0 재해보험 : OP0R1Q1 실제 생산량이 OQ2이라면 농가수입 : OP0R2Q2 보 험 금 : R2R1Q1Q2 농가총수입 =OP0R2Q2 + R2R1Q1Q2 = OP0R1Q1 ㅇ 세가지 유형의 관계를 설명하면, 평년생산량은 Q0, 평균가격은 P0, 보험 금액은 OP0R1Q1, 실제 생산량은 Q2일 경우 재해구호는 OATA1 이 되 며, 재해보상을 받는다면 OCC1Q0이 됨. 이때 실제 수입은 OP0R2Q2이 므로 보험금액(OP0R1Q1)과 실제수입(OP0R2Q2)의 차이인 R2R1Q1Q2 만 큼이 보험금임.
