글로벌 경쟁자로서의 공기업

글로벌 경쟁자로서의 공기업

◇ 본 보고서는 공기업 비중이 확대됨에 따른 기업의 인수･합병 시장, 국제무역 등 왜곡현상을 조명하고, 이를 완화하기 위한 공기업지배구조, 경쟁정책 등 개선방안을 제안

◇ (공기업 비중) 신흥국, 선진국 모두 공기업 비중이 높은 수준 ㅇ 국가투자^* 공기업까지 포함할 경우 세계 2000大 기업 중 326

개가 공기업에 해당 (2014년 기준, Forbes)

* 국가가 지분의 10%이상 보유하여 사실상 영향력을 행사하는 경우를 의미

◇ (공기업의 해외투자확대) 공기업 해외투자는 2008~10년 금융위기 이후 급격히 증가하는 모습을 보이고 있음

ㅇ 선진국의 트렌드를 확인할 수는 없으나 1999~00년, 2008~09년 등 최근 두 기간에 걸쳐 위기상황의 기업을 공기업이 인수

ㅇ 중국 등 신흥국 공기업은 해외투자를 확대하는 추세

◇ (시장왜곡) 공기업 해외투자확대는 非상업적 목표추구, 정부지원 등에 의해 시장이 왜곡될 수 있음

ㅇ 인프라, 원자재 등 특정분야의 공기업 투자확대는 국제무역에서 공정한 가격경쟁을 저해하는 원인

ㅇ 공기업이 전기 등 공공사업, 금융분야에서 비중을 확대함으로써 이를 통해 사기업을 지원할 경우 불공정 경쟁발생

* 예를들어 금융공기업이 해외프로젝트를 진행하는 사기업에 낮은 금리의 자금을 지원할 경우 시장왜곡이 발생

◇ (대응방안) 공기업 지배구조 및 경쟁중립성 등 국내정책과 WTO 규범 등 국제규약에 의해 국제무역에서의 왜곡을 방지

ㅇ 또한 OECD 공기업지배구조가이드라인은 공기업 해외투자확대에 따른 국제무역왜곡 등의 효과적 대응책임

1. 개관

(1) 공기업의 비중

□ 신흥국 및 선진국 모두 공기업 비중이 여전히 높은 수준

ㅇ 국가투자^* 공기업까지 포함할 경우 세계 2000大 기업 중 326개가 공기업에 해당 (2014년 기준, Forbes)

* 국가가 지분의 10%이상 보유하여 사실상 영향력을 행사하는 경우를 의미

- 국가별로는 중국이 128개(홍콩포함시 141개)로 가장 많고 인도가 34개로 그 다음이며, 선진국^*은 프랑스가 13개로 가장 많음

* OECD회원국의 경우 유럽국가와 일본, 노르웨이를 합하여 총 33개

- 분야별로는 금융부분이 115개(30.1%)로 가장 많으며, 전기․가스․

운송․통신 등 공공사업부분이 83개(25.5%)로 다음으로 많음

(2) 공기업의 해외투자 확대

□ (총괄) 공기업 해외투자확대는 2008~10년 금융위기 이후 급격히 증가하는 모습을 보이고 있음

* 공기업은 시장을 통한 자금조달에 크게 의존하지 않는다는 점에서 동 시기에 인수자로서 해외투자를 크게 확대할 수 있었음

ㅇ (선진국) 트렌드를 확인할 수는 없으나 1999~00년, 2008~09년 등 최근 두 기간에 걸쳐 위기상황의 기업을 공기업이 인수

ㅇ (신흥국) 중국 등 신흥국 공기업은 해외투자를 확대하는 추세

(3) 해외투자 확대원인

□ 공기업이 해외투자를 확대하는 이유는 다양하나 중국 공기업의 경우 다음과 같은 이유로 해외투자를 확대하는 것으로 파악됨 ㅇ (기술획득) 중국 등 신흥국 공기업의 경우 해외투자를 통해 외국의

우수기술, 경영능력 등을 보유한 기업을 인수･합병하는 경향

ㅇ (중앙/지방정부의 목표차이) 지방정부의 목표가 항상 중앙정부와 일치하지는 않는다는 점에서 지방정부가 자신의 목표달성을 위해 해외로 진출하는 경우가 있음

(3) 해외투자 확대에 따른 쟁점

□ (우월적 지위) 공기업은 국가로부터의 금융･세제 등 이익을 향유 하여 인수･합병시장에서 국내･외 사기업과 우월적 지위에서 경쟁 ㅇ 공기업은 보조금, 정부보증 등 재정지원과 안정적 국내시장, 외국

공기업에 대한 특례 등 경제적･정치적 이점을 가지고 경쟁

□ (경영목표) 이익극대화를 추구하는 사기업과 달리 정책목표(policy objectives)에 따라 공기업을 경영한다는 점에서 해외투자도 이런 점을 감안하여 실행한다는 점에 특징

2. 해외투자확대와 국제무역 (1) 국제무역 왜곡

□ (공공정책목표의 추구) 공기업은 非상업적 목표추구를 위해 해외 투자를 확대한다는 점에서 시장을 왜곡

ㅇ 인프라, 원자재 등 특정분야의 공기업 투자확대는 국제무역에서 공정한 가격경쟁을 저해하는 원인

□ (정책적 지원) 공기업이 전기 등 공공사업, 금융분야에서 비중을 확대함으로써 이를 통해 사기업을 지원할 경우 불공정 경쟁발생 ㅇ 예를들어 금융공기업이 해외프로젝트를 진행하는 사기업에 낮은

금리의 자금을 지원할 경우 시장왜곡이 발생 (2) 왜곡방지를 위한 정책방안

□ (국내제도) 공기업 지배구조 및 경쟁중립성에 관한 정책을 통해 국제무역에서의 왜곡을 방지

ㅇ 공기업 지배구조개선을 통해 상업기반으로 공기업이 운영될 수 있도록 유도하고, 경쟁중립성(competitive neutrality)정책을 통해 공기업이 공정한 경쟁체제하에서 활동하도록 노력

□ (국제규약) WTO, GATT 등의 국제규약은 정부의 정책적 지원에 의한 무역왜곡에 대해 규제하고 있음

ㅇ 특히 GATT의 내국민대우(national treatment) 규정은 공기업을 포함한 자국기업에 대한 우대조치를 금지하고 있음

Subsidies and Countervailing Measures Agreement

◇ 정부에 의한 보조금･대출 등 자금지원, 세제혜택, 정부에 의한 물품 또는 서비스 제공 등을 규제함으로써 공정한 무역환경을 조성

3. 경쟁법과 경쟁정책 (1) 공기업과 경쟁법

□ 공기업은 다음과 같은 이유에서 경쟁법상의 문제가 발생함

ㅇ (고정된 시장지위) 많은 경우 공기업은 독점적 지위를 향유하며, 이는 높은 시장점유율과 反경쟁적 행동을 유도

ㅇ (공공사업) 공기업은 전기･수도 등 공공사업을 영위하는 경우가 많으며 이에 대한 정부의 지원에 따라 시장왜곡 발생

ㅇ (산업정책) 신흥국 등의 많은 공기업 특정산업 내지 기술발전의 주도적 역할을 담당하는데 대한 정부지원에 불공정환경을 조성

(2) 경쟁환경의 조성

□ 비강제적 권력(non-enforcement powers)

ㅇ 경쟁적 시장에 대한 연구확대, 정부개입을 제한하는 세력육성 등

□ 국제적 협력

ㅇ 국경간 거래의 확대 등으로 다른 국가 경쟁당국과의 국제협력의 중요성이 강조도고 있는 상황

- OECD의 ‘경쟁조사를 위한 국제협력(International Cooperation on Competition Investigations)’권고안을 활용할 필요

□ 경쟁 중립체계의 구축

ㅇ 경제적 규제, 기업지배구조, 공기업정책 등에 있어 경쟁중립적 규제체계를 마련

(3) 경쟁환경조성을 위한 고려사항 □ 경쟁당국의 측면

ㅇ 통상 경쟁당국은 독립적으로 활동하는 것이 바람직하지만, 국가의 영향력 행사범위 안에서 행동할 경우 문제

- 공기업 또는 외국공기업과 국내사기업의 차별적으로 대할 경우 시장왜곡은 심화될 수 있음

□ 개념적 측면

ㅇ 이익극대화를 추구하는 사기업의 경우 약탈적 가격설정(predatory pricing)을 제한하는 것이 경쟁법 기본원칙 중 하나지만 공기업의 경우 공익목적에서 시장가격보다 낮게 재화 등을 공급할 수도 있다는 점에서 개념상 혼란이 발생

□ 정치적 측면

ㅇ 예를 들어 외국공기업의 지배력남용을 조사하는 과정에서 이를 소유하고 있는 외국정부에 정보를 요구하는 행위 등을 제한될 수 있다는 점에서 어려움 발생

4. 정책적 시사점

□ (공기업지배구조가이드라인) OECD의 공기업지배구조가이드라인은 공기업의 해외투자확대에 따른 국제무역왜곡 등의 문제에 있어서 효과적인 대응책임

ㅇ OECD국가가 아니어도 동 가이드라인의 확대적용을 유도하고, 그 실행여부를 모니터링하는 메커니즘을 도입할 필요

□ (국제규약의 활용) WTO 등 국제기구의 불공정 거래를 제한하는 국제규약을 이행하도록 유도

ㅇ WTO분쟁해결절차를 통해 공기업에 대한 지원을 제한

□ (경쟁정책 및 경쟁법) 공기업에 의한 지배력남용 등 경쟁제한적 조치를 정책적, 법률적으로 방지하는 노력이 요구

ㅇ 다만 국경간 거래가 확대됨에 따라 경쟁체제를 유지하기 위한 당국의 정보수집 등에 한계 있다는 점에서 이를 보완할 필요

※ 작성자 : 김종훈 1등서기관(원소속: 금융위원회), jhkim73@mofa.go.kr