정 책 학 개 론

PAD304

정 책 학 개 론

한양대학교 행정학과

2013학년도 제2학기

담당: 김정수

한양대학교 행정학과 2013학년도 제2학기 PAD304

정 책 학 개 론

담당: 김 정 수

이메일주소: CoramDeo@hanyang.ac.kr 연구실전화: 2220-0833 홈페이지: http://jskim.ba.ro

I. 교과목 개요

본 과목은 행정의 핵심이라고 할 수 있는 공공정책(Public Policy)에 관한 전반적인 이해와 통찰력 을 제공하기 위한 강좌이다. 즉, 정책의 본질이 무엇이며 어떻게 형성되고 시행되는지, 또한 ‘좋은 정책’이란 어떤 것이며 어떻게 만들어야 하는지 등에 관한 논의가 본 강의의 핵심주제가 된다. 이에 대해서는 그동안 국내외적으로 수많은 연구결과가 축적되어 왔다. 본 강의에서는 공공정책과 관련 된 주요 논점들이 무엇인지 구체적으로 살펴보고 각 논점별로 대표적인 이론, 모델, 개념들을 소개 한다. 수업은 담당교수가 제공하는 강의교안을 중심으로 진행되며, 각 주제별로 교과서 및 참고자료 의 관련 부분들에 대한 해설이 병행된다. 아울러 이론을 현실에 적용시켜보기 위해 수강생들이 팀 을 구성하여 정책사례들을 발표하고 함께 논의해보는 시간도 마련된다.

II. 수업 목표

1. 공공정책(Public policy)의 본질과 의의에 대해 이해한다.

2. 정책과정(Policy process)의 단계별 특성에 대하여 파악한다.

3. 바람직한 정책은 무엇이며 어떻게 입안·시행되어야 하는지 고찰한다.

4. 정책에 관한 여러 이론, 모델, 개념들을 현실의 정책사례에 적용시키는 능력을 배양한다.

III. 수업 내용

1. 정책학이란?

2. 정책이란?

3. 정책의 지향점: 공익 4. 정책의 논리적 구조와 속성 5. 정책과정과 참여자

6. 정책과정 (1): 문제형성 단계 7. 정책과정 (2): 결정 단계

8. 정책결정에서의 불확실성과 합리성 9. 정책과정 (3): 집행 단계

10. 정책과정 (4): 평가 단계 11. 정책과정 (5): 수정 및 종결 12. 정부실패와 대안

13. 정책사례 조사발표

III. 교재

1. 주교재: 정정길 외, 정책학원론, 대명출판사.

2. 참고: 오석홍 외 공저, 정책학의 주요이론, 법문사.

IV. 평가

1. 출석 --- 10점 2. 정책사례 팀 발표 --- 10점 3. 중간고사 --- 40점 4. 기말고사 --- 40점

정 책 학 개 론

김 정 수

< 목 차 >

1. 정책학 2. 정책

3. 정책의 지향점: 공익

4. 정책의 논리적 구조와 속성 5. 정책과정과 참여자

6. 정책과정 (1): 문제형성 단계 7. 정책과정 (2): 결정 단계

8. 정책결정에서의 불확실성과 합리성 9. 정책과정 (3): 집행 단계

10. 정책과정 (4): 평가 단계

11. 정책과정 (5): 수정 및 종결

12. 정부실패와 대안

1. 정책학

I. 정책학의 등장 배경

1) Harold Lasswell

1. “Policy Orientation”(정책지향), 1951

2. 인간이 부딪히는 근본적 문제들의 해결에 초점 → 인간 존엄성 실현 3. 두 가지 기본 연구방향

① 정책과정에 대한 연구

② 정책에 필요한 지식 연구

2) 50년대 행태주의(Behavioralism)의 득세 1. 철학적 배경: 논리적 실증주의

- 인간(특히 개인)의 행태가 핵심 연구 대상 - 과학적 방법 강조: 경험적·계량적 접근방법 - 가치판단의 회피

3) 60년대 미국 사회의 격동기

1. 인권운동, 월남전 등 심각한 사회문제에 대한 행태주의자들의 무관심 2. 문제의 파악 및 대책 수립 → 순수이론 + 가치판단 필요

3. David Easton: Post-Behavioralism

- Credo of relevance (현실성의 신조, 현실적합성) 강조

4) 정책학의 재출발

1. 60년대 후반부터 문제중심의 정책학 다시 활기

2. H. Lasswell(1971): 정책학이 추구해야 할 세 가지 기본 속성

① 맥락성(contextuality)

② 문제지향성(problem orientation)

③ 방법의 다양성(diversity) 3. Y. Dror

① 정책학 목적: 정책결정체제에 대한 이해 증진 및 개선

→ 개별정책의 실질적 내용보다는 바람직한 정책결정을 위한 방법 및 시스템에 더 관심

② 처방적 접근 중시: 순수연구 + 응용연구, 학제적 접근

II. 정책학의 연구목적과 특성

1) 목적

인간존엄성 실현

↑

정책과정의 합리성 제고

↑

바람직한 정책과정을 위한 지식 제공

↗ ↖

정책과정에 대한 정책과정에서 실증적 연구 필요한 지식 (procedure) (substance)

2) 특성

1. 문제지향적: 정책문제 해결이라는 실천적 목표 2. 방법론적 다양성, 범학문성(학제성), 맥락성(역사성)

3) 실증적 접근(사실판단) + 규범적 접근(가치판단) ⇒ 처방적 접근

III. 정책학의 접근방법

1) 규범적 접근방법: Normative approach

1. 가치판단: 善惡(good/bad), 當爲(Sollen)의 문제

2. 좋은 정책이란? 바람직한 정책과정(문제형성/결정/집행/평가/수정)은?

Ex) 혁신적 변화(개혁) vs. 점진적 변화(개선)

2) 실증적(경험적, 과학적) 접근방법: Positive approach 1. 사실판단: 正誤(true/false), 存在(Sein)의 문제

2. 정책과정은 어떻게 이루어지며 무엇에 의해 영향을 받는가?

Ex) 관료정치론

3) 처방적 접근방법: Prescriptive approach 1. 가치판단 + 사실판단 → 처방(How?)

2. 정책의 질적 향상 및 정책과정의 개선을 위해서는 어떻게 해야 하는가?

Ex) 정책과정의 투명성 확보되어야

IV. 정책학의 범위 및 연구대상

1) 범위(제공지식)

1. 정책과정에

관한 ̇ ̇

Ⓐ 정책과정에 관한 과학적 연구의 결과로 얻은 실증적·경험적 지식

2. 정책과정에

필요한 ̇ ̇ ̇

Ⓑ 정책과정 개선을 위한 규범적·처방적 지식

Ⓒ 정책사안별 실질적 내용에 대한 지식

※ ⌌ 일반적인 정책학의 범위: Ⓐ + Ⓑ 모든 정책에 공통적으로 적용 ⌎ 분야별 정책연구: Ⓐ, Ⓑ + Ⓒ

2) 연구대상

1. 정책과정상의 제 활동들

• 문제형성: 정책의제설정론

• 결정: 정책분석론, 의사결정론 Cf. 정책형성론

• 집행: 정책집행론

• 평가: 정책평가론

• 수정/종료: 정책변동론

2. 정책문제가 되는 제반 사회 현상들

V. 정책학의 한계

1) 정책학의 유용성에 대한 의문

1. 모든 정책과정에 공통적으로 적용되는 General model 가능한가?

- 실제 정부의 정책사안은 매우 다양

- 정책과정에 대한 & 필요한 “일반화된” 지식 가능한가?

※ 딜레마

ㅇ 적용범위 넓히면 → 일반성(추상성)↑ & 구체성↓ → 개별적 적합성↓

ㅇ 개별적 적합성 높이면 → 적용범위↓ → 일반화가능성↓

2. 연구의 수준 미달, 정책담당자의 이해관계 상충, 정치적 고려 등으로 인해 정책연구의 결과가 실제 정책에 반영되지 않는 경우도 많음.

2) 정책연구의 악용가능성

1. 정부 입장을 옹호·대변하는 권력의 시녀로 전략할 가능성

2. 정책목표에 대한 비판적 가치판단이 결여되면 자칫 기득권층의 이익 옹호

※ 엄정한 실증분석과 함께 건전한 가치판단도 필요함 → 철학, 윤리, 인문학, 종교, 예술의 중요성!

2. 정책

I. 정책의 개념

1) 정의

ㅇ “바람직한 사회상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대하여 권위 있는 정부기관이 공식적으로 결정한 기본방침”

ㅇ “가치/자원의 권위 있는 배분”(authoritative allocation of values/resources)

2) 대상

1. 소극적: 사회문제의 해결

2. 적극적: 보다 나은 사회의 건설

3) 용어의 다양성

법률, 명령, 조례, 규칙, 주택정책, 서민주택공급방안, 주택 2백만호 건설계획, 주택조합제도, 시정방침, 8․8조치, 골프장 허가 기준/규정/내규, 실업대책, 국어순화운동, 4대강사업 ...

II. 정책의 특징

1) 주체: 권위 있는 정부기관 1. 좁은 의미: 행정부

2. 넓은 의미: 행정부 + 입법부 + 사법부

Cf: Governance, Co-production, 민간부문에 집행 위임

2) 목표지향적: 정부의 개입을 통해 현재보다 더욱 바람직한 상황 추구

3) 인공성: 의도적인 결단·선택 → 정부 의지의 표현 (What & How)

4) 기본방침: 결정권의 위임 → 집행과정에서 구체적 수단 결정

5) 결과의 불확실성: 불확실한 미래 → 정책의 결과에 대한 장담 불가능

6) 지대한 영향력: 공간적으로 광범위, 시간적으로 지속성

7) 공공성

ㅇ 정부의 존재의의 → 국민을 위한 공익 추구 (Public servant) ㅇ 목표 설정 및 수단 선택에 있어서 사회공동체의 공익 고려되어야 (Q) 민간인/사기업도 공익을 추구할 의무 있는가?

8) 자원 소모

ㅇ 정책활동은 필연적으로 사회의 유한한 자원 소비 Ex) 돈, 시간, 인력...

ㅇ 정부의 정책적 개입 ↑ → 민간부문의 영역 ↓

III. 정책의 구성 요소

1) 정책목표(Policy Goal) 1. 개념

ㅇ “정책을 통하여 이룩하고자 하는 바람직한 상태(desirable state)"

ㅇ 미래의 소망 2. 전제

① 현재 상태는 바람직하지 않다.

(가치판단)

② 현재 상태를 그대로 방치해두면 저절로 바람직한 상태로 변하지 않는다.

(사실판단)

3. 정책목표의 기능

① 최선의 정책수단 선정의 기준

② 정책집행에 대한 지침

③ 정책평가의 기준

2) 정책수단(Policy Instrument) 1. 개념

ㅇ 정책목표를 달성하기 위한 수단(course of action) ㅇ ‘정책’이라는 용어와 혼동되어 사용되기도 한다.

2. 정책수단의 선택 → 인과관계 지식의 함수

3) 정책대상자(대상집단, Target group) 1. 개념: 정책의 적용을 받는 사람들 2. 종류

① 수혜자

② 정책비용부담자

IV. 정책의 종류와 유형

1) 실질적 기능별 분류

1. 정부조직이 담당하는 기능별 분류: Ex) 보건정책, 교육정책, 문화정책..

2. 대분류/소분류: Ex) 대외정책(foreign policy) vs. 국내정책(domestic policy)

2) Lowi의 분류

1. 배분정책(Distributive policy)

ㅇ 국민들에게 권리나 이익, 또는 서비스를 배분하는 내용을 지닌 정책

2. 규제정책(Regulatory policy)

ㅇ 개인이나 일부집단에 대해 재산권행사나 행동의 자유를 구속 억제하여 반사적으로 많은 다른 사람들을 보호하려는 목적을 지닌 정책

3. 재분배정책(Redistributive policy)

ㅇ 고소득층으로부터 저소득층으로의 소득이전을 목적으로 하는 정책

4. 구성정책(Constitutional policy)

ㅇ 정치체제의 투입을 조직화하고 체제의 구조와 운영에 대한 방침을 정하 는 정책

※ 규제정책의 종류

1> 경제적 규제(Economic Regulation): 기업의 본원적 경제활동 대상

① 진입규제: Ex) 인허가제, 직업면허, 퇴출규제, 수입규제

② 가격규제: Ex) 공공서비스요금 규제, 희소한 경제적 자원의 가격 규제

③ 품질규제: Ex) KS마크, 표준화

④ 독과점 및 불공정거래 규제:

Ex) 담합금지 → 경쟁촉진, 불법복제금지 → 외부효과 방지

2> 사회적 규제(Social Regulation): 손상될 우려가 있는 사회적 가치 보호

① 환경규제: Ex) 자동차 배기가스, 공장폐수처리, 쓰레기종량제, 그린벨트

② 작업장 안전 및 보건 규제: Ex) 산업재해 예방

③ 소비자 안전 및 보호 규제: Ex) 사기·기만 및 위해제품에서 보호

④ 사회적 차별에 대한 규제: Ex) 성별, 장애, 종교, 출신지 따른 차별금지

⑤ 사회적 법익 보호를 위한 규제: Ex) 음란·외설 규제, 영상물등급제, 청소년보호법

3. 정책의 지향점: 공익

※ 공공성의 개념

1) 사전적 의미: 공공(公共, Public)

- 국가나 사회의 여러 구성원들에 두루 관계되는 것 2) 공공성을 구성하는 특성들

- 공유성: 다수의 사회 구성원들이 공동으로 소유·사용·관리하는 것

- 공개성: 다수의 구성원들에게 보편적 접근이 가능하도록 개방되어 있는 것 - 공중성: 다수의 구성원들에게 두루 영향을 미치는 것

- 정부(행정) 관련성: 각급 공공기관이 주관하는 것

I. 공익(public interest)의 개념 및 주요 구성요소

1) 개념

ㅇ 정책이 지향하는 최고 가치: ‘공익’ → 공공성의 규범적 본질 ㅇ ‘공공의 이익’ 혹은 ‘공동체 전체의 이익’

2) 주요 구성요소

ㅇ 보편화된 가치: 구성원들 사이에 보편적으로 수용되는 가치규범

ㅇ 공동체 자체의 권익: 생존권, 대외적 위신, 이미지, 부, 전통 등의 보장 ㅇ 외부경제성 및 공공재: 시장실패

ㅇ 다수의 이익: 공익 = 불특정 다수의 이익

ㅇ 사회적 약자의 이익: 공익은 형평성(equity) 개념 내포

II. 공익에 관한 학설들

1) 규범설

ㅇ 공익 = 공동선(common good)

ㅇ 공익은 선험적인 성격을 띠고 있으며 양심의 소리에 귀를 기울이는 ‘선의의 소수인’(men of the good will)에 의해 파악된다

ㅇ 단순한 개인적 이익의 집적 혹은 일부 이익집단의 이익과는 질적으로 다른, 하나의 독립적인 실체(a thing of substance)

ㅇ 대중의 ‘참다운’ 이익(true interest)으로서의 공익은 인간이 만든 실정법에는 나타나지 않을 수 있어도 그보다 상위의 자연법에는 반드시 나타난다

ㅇ 비판: 반민주적, 객관성·구체성 결여

2) 과정설

ㅇ 공익은 선험적 개념 아닌 집단과정 통해 사후적으로 나타나는 결과적 산물 ㅇ 사적인 이익들이 정치과정을 통해 공익으로 전환

ㅇ 개별 집단/개인들의 이익과 구별되는 별도의 공익이란 존재하지 않는다 ㅇ 비판: 정책결정의 기준 역할 불가능, 집단간 영향력의 불균형

3) 합리설

ㅇ ‘민심은 천심’: 공익의 근원은 오로지 국민이며 ‘인민의 의지’(will of the people)가 바로 공익을 결정짓는 것으로 간주

ㅇ 공익을 독자적 실체로 이해. But 선험적인 절대의 개념이 아니라 인민의 의 지 속에서 발견되는 상대적 개념으로 이해

ㅇ 비판: 민심 혹은 인민의 의지는 객관적 확인 곤란, 기만·왜곡·조작 가능

4) 공동체의 이익설

ㅇ 국가나 사회는 단순한 개인의 집합체가 아니라 별개의 인격과 가치체계를 갖고 있는 독립된 실체(independent entity)로 존재

ㅇ 구성원 개개인과는 별개의 인격체를 가지고 있는 공동체의 이익이 공익 ㅇ 비판: 공동체 이익의 구체적 확인 곤란, 소수 권력자의 독재, 전체주의 위험

III. 정책의 필요성

1) 정부의 공권력에 의한 정책적 개입의 전제

①　 시민들이 각자 자유롭게 판단하고 행동하도록 내버려두면 사회 전체적으 로 바람직하지 않은 문제들이 발생한다. (시장실패, 민간실패)

②　국민의 公僕(Public servant)인 정부는 사회문제의 해결을 통해 국민의 행 복/공익을 증진시킬 책임이 있다.

2) 시장기구와 ‘보이지 않는 손’ 논리

① 전제

ㅇ 인간은 합리적(rational), 이기적(selfish) 존재

- 자신의 만족 최대화: 효용극대화(Utility maximization) ㅇ 인간의 욕망 충족시키려면 자원(resources) 소모

- 문제해결 위해서는 반드시 자원 소요됨 (공짜 X) ㅇ 가용자원(available resources)의 유한성

- 욕망 충족 위해 쓸만한 자원은 무한하지 않다

※ 최적의 자원 배분을 위한 ‘현명한 선택’의 필요성

→ 최소의 비용으로 최대의 편익 확보

② Market mechanism

- 개인들의 자율적 선택: 개인의 효용극대화 추구 → 수요와 공급의 자동 균형(Equilibrium)

→ 최적의 자원배분: 시장전체의 효율성, 공익 극대화 → 시장기구 정상 작동: 개인과 사회 모두 최대 행복 → 정부의 간섭 불필요

※ “보이지 않는 손” (Invisible Hand) - Adam Smith

(Q) 시장은 항상 성공적으로 작동하는가? 시장은 항상 옳은가?

3) 시장실패(Market failure)

ㅇ 개념: 민간부문(시민 개인)의 자율적 판단과 행동에 방임해 두었을 때, 개개 인의 효용극대화 여부와는 별개로 사회 전체적으로는 바람직하지 못 한 결과가 초래되는 경우

ㅇ “민간실패”

3-1) 경제적 차원의 시장실패: 경제적 효율성 저하 및 시장형성 X

1. Imperfect market conditions : 시장에서의 ‘경쟁’ 제한 ㅇ 불완전 정보 → 정보직접제공, 정보유통망 제공, 정보진실성 규제

ㅇ 거래비용(Transaction costs) → 사회간접자본, 본인증명, 사유재산정의보호

ㅇ 독과점 → 규제

2. 외부효과(Externalities)

ㅇ Positive externality(외부경제, 외부편익) → 지적재산권(IPR) 보호

ㅇ Negative externality(외부비경제) → 규제, 과세

3. 공공재(Public goods) → 정부의 직접 공급 or 보조금 (Ex. 문예진흥기금)

ㅇ 두 가지 특성: 비배제성 + 비경합성 ㅇ 무임승차자(Free rider) 문제 발생

4. 막대한 초기비용(고정비용, Fixed cost) → 정부의 직접 공급 or 보조금

ㅇ 가격↑ → 수요↓ → 공급 X

Cf. 수확체증, 규모의 경제 → 자연 독점

※ 가치재 (Merit goods) → 교육, 예방접종, 문화예술

cf. Paternalism

3-2) 사회적 차원의 시장실패: 경제적 효율성 개념만으로는 따질 수 없는 가치

1. 분배의 형평성(Equity) 문제 → ‘로빈훗 정책’, 누진세율, 영세민 취로사업

ㅇ Pareto optimum과 분배

ㅇ 파이의 확대 vs. 파이의 배분, 절대적 빈곤 vs. 상대적 박탈감

2. 사회규범의 붕괴 → 규제, 단속, 교육, 공익광고

ㅇ 공익 확보위해 마련된 사회적 약속(규범)의 파기

ㅇ 부정부패, 성윤리 타락, 남아선호, 고액과외, 미성년자 흡연·음주..

[참고] 개인의 합리적 선택 ≠ 사회의 합리적 선택 ㅇ Prisoner's Dilemma (죄수의 딜레마)

ㅇ Tragedy of the Commons (공유재의 비극) ㅇ Logic of Collective Action (집합행동의 논리)

3-3) 정치적 차원의 시장실패: 정책결정과정에서의 불평등

ㅇ 사회집단간 권력 분포의 불균등 → 정책과정에서의 정치적 영향력 불균등

ㅇ 정치적 자유주의, 다원주의의 논리와 한계 → 사회구조적 합리성 전제 But 과연 그러한가? Ex) 소수 기득권층의 불비례적 권력

ㅇ 다수결제도 → 다수의 횡포 가능

ㅇ “Market as Prison”

- 시장경제체제에서는 기업인들이 특권적 지위 보유 - Automatic punishing recoil

- Businessmen ≠ Bourgeois class Cf. Marxism

* 정부대책: 공청회, 신문고, 민원함, 인터넷 홈페이지

※ 민간실패에 대한 국가의 정책적 개입?

ㅇ 전제 1: 민간실패 확인 (확실히 민간실패 발생 혹은 발생할 우려) ㅇ 전제 2: 정부의 책임 (정부 = 국민의 행복을 위해 섬기는 청지기) ㅇ 전제 3: 정부의 능력 (정부 = 시장실패 방지·치유할 수 있는 능력자)

(Q) 과연 그러한가?

* 정부실패 → Part 12

※ 참고 자료: 죄수의 딜레마, 공유재의 비극, 집단행동의 논리

< 죄수의 딜레마: Prisoner's Dilemma >

1) 보상구조(Payoff matrix)

※ Joint payoff 크기: CC > CD=DC >DD

2) Rational actor인 A, B의 최선의 전략: “배신”

→ 결국 자신의 이익도 극대화되지 못하고 공동체 이익도 최소 수준

3) 개인들의 이기적 동기에 의한 선택 → 사회적 합의 파기

→ 공동체 이익의 최소화, 공익 저해 → 정부의 정책적 개입 필요

< Tragedy of the Commons: 공유재의 비극 >

ㅇ 비배제성 + 편익감소성

ㅇ 남들이 다 써버리기 전에 내가 먼저 소비해야 이익 ㅇ 자원의 남용 & 고갈

< Logic of Collective Action: 집단행동의 논리 >

ㅇ 집단: 비배제적인 편익(공공재/집합재) 제공: 편익은 공유, 비용은 개별분담

ㅇ 공동이익이 존재한다고 해서 그것을 성취하기 위한 집단행동이 자동적으로 이루 어지는 것은 아니다.

ㅇ 집단구성원의 수 ↑ → 최적의 집단행위 가능성 ↓ ㅇ 집단편익 확보 위한 해결방안

1. 소수정예화 (Ex: 사명감 충만한 특공대/전위부대 투입, 선동대 활동) 2. 편익의 배분구조 변경 (Ex: 적극적 동참자에게 인센티브 부여) 3. 인위적인 조직화(강제 비용분담) (Ex: 세금 징수, 투표 의무화)

4. 정책의 논리적 구조와 속성

I. 목표와 수단의 계층제

ㅇ 어떤 정책의 목표는 보다 상위목표를 달성하기 위한 수단이 된다.

2) 목표와 수단의 계층제는 대개 조직 계층제와 대응 ㅇ 상부: 추상적·포괄적

ㅇ 하부: 구체적

(Ex) 장애인 복지

장애인 복지 ↗ ↖

재활교육 공공시설 이용편의 ↗ ↖ ↗ ↖

시설확충 교육기자재 개발 이동시설 요금할인

목표 

수단 (목표)  (수단)

II. 가치전제와 사실전제

1) 가치전제(Value premise)

1. 가치판단은 善惡(good/bad), 當爲(Sollen)의 문제

→ 객관적 판정 X: 과학적 검증의 대상 아님. 철학적·윤리적 차원의 논제.

(Q) 모든 가치는 상대적인가? 시공을 초월한 불변의 가치 있는가?

2. 주로 정책의 목표설정과 관련: “What is desirable and what is not?”

→ 현재 상황 및 미래 방향에 대한 가치판단

2) 사실전제(Factual premise)

1. 사실판단은 正誤(true/false), 存在(Sein)의 문제

→ 과학적 검증의 대상: 경험적으로 T/F 여부를 판단할 수 있음 2. 문제의 분석 및 정책수단의 선정과 관련

3. 정책목표의 달성 여부는 ‘의도’보다는 ‘인과관계’에 의해 좌우됨

3) 정책처방(Policy prescription)

1. 가치판단 + 사실판단 → 처방(How?)

2. 특정한 목표(가치) 전제 → 그 목표 달성 위한 최선의 수단 제시 3. ‘올바른(right) 처방’은 ‘선한 가치판단’ 및 ‘정확한 사실판단’ 전제

Ex) 나치의 유태인 학살, DJ정부의 햇볕정책

(Ex) 농업정책

1. Value premise: 農者天下之大本

2. Factual premise: 외국농산물 수입 → 국내 농업 타격

3. Policy prescription: 농민들을 잘살게 하기 위해서 외국농산물 수입제한

※ 정책수단의 선정과 가치판단

Ex) 무허가주택 철거, 성범죄자 전자발찌, 태형, 회교율법

III. 정책명제 (Policy Proposition)

1) 정책명제의 일반 형식

ㅇ “목표 Y를 달성하기 위해서는 수단 X를 취하면 될 것이다.”

ㅇ “수단 X를 취하면 목표 Y를 달성할 수 있을 것이다.”

2) Martin Landau

ㅇ “모든 정책은 가설(hypothesis)과 같다.”

3) 가설과 오류가능성 1. 가설의 일반형식

Y =

f

2. 가설의 오류가능성

ㅇ 가설은 아직 참/거짓 여부가 확인되지 않은 명제

ㅇ 경험적 검증을 마친 후에야 가설의 진위 여부를 판단할 수 있다.

4) 가설로서의 정책

1. 정책수단의 선택은 인과관계에 관한 사실전제에 기초 ㅇ 인과관계의 지식체계가 다르면 선택도 다르게 된다.

ㅇ 인간 지식의 불완전성 → ∴ 선택의 결과를 미리 알 수 없다.

ㅇ 여러 개의 가능한 선택들 중 어떤 것이 ‘맞는 답’인지 미리 알 수 없다.

2. 정책의 가설적 지위

ㅇ 결정은 지금 내리지만 그 결과는 미래에 가서야 확인할 수 있다.

ㅇ 시행해보기 전까지는 정책수단 선택의 정오 여부를 미리 알 수 없다.

ㅇ 정책수단을 시행한 후 목표로 했던 가치가 달성되면 그 때야 비로소 그 선택이 ‘참’이었던 것으로 판명된다.

ㅇ 결정 당시에는 아무리 그럴듯해 보이는 정책이라도 시행 후 목표달성에 실패한 ‘잘못된 선택’으로 판명될 수 있다. → 정책오류(Policy error)

5) 정책의 오류가능성(error-proneness)의 함의

ㅇ 인간 지식의 한계로 인해 어떤 정책결정도 ‘틀릴 가능성’을 배재할 수 없다.

ㅇ 정책결정/집행시 항상 틀릴 가능성이 있음을 인식/인정할 필요

Cf. Karl Popper, "Falsifiability" (반증가능성)

ㅇ 한번 결정된 정책이라도 계속적인 모니터링 필요

IV. 문제해결로서의 정책

1) 과학적 지식과 가설

ㅇ 과학적 탐구에 있어서 가설은 연구질문에 대한 해답을 찾아나가는 방편 ㅇ ‘정답’이라고 믿어지는 ‘그럴듯한 답안’

2) 지식과 결정

ㅇ 신뢰할만한 인과관계지식이 많이 축적되어 있을수록 ‘정답’(맞는 가설)을 선 택할 가능성은 커진다.

ㅇ 관련된 지식이 별로 없는 경우, 틀릴 가능성은 그만큼 커진다.

3) 사회문제와 정책

1. 정책이라는 가설은 공공문제에 대한 임시적(잠정적) 답변

2. 정책의 질(quality)은 정책결정자의 의도 보다는 동원(이용)가능한 지식의 함수

4) 문제와 해답

1. 정책문제(공공문제)란 선험적으로 주어지는 것이 아니다.

→ 목표설정은 가치판단의 차원

※ 마음의 소산

2. 정책과정에는 “무엇이 해답인가?”에 대한 고민뿐 아니라 “무엇이 문제인 가?”에 대한 고민도 포함된다.

3. 정책과정 = 문제의 모색(What to solve?) + 해답의 모색(How to solve?)

5. 정책과정과 참여자

I. 정책과정(policy process) cf: 정책결정과정(policymaking process)

1. 문제인식단계(정책의제설정) 2. 문제정의단계

2) 결정단계 1. 대안탐색 2. 대안비교 3. 대안선택 3) 집행단계

4) 평가단계

5) 종결 및 수정단계

II. 공식적 참여자

1) 입법부(의회)

1. 의회의 기본 역할: 입법 활동

ㅇ 중요한 정책은 대개 법률의 형태를 취한다.

2. 정책과정에 대한 의회의 영향력

① 예산 심의

② 정책평가

③ 국정조사 및 대정부 질의

3. 의회의 상대적 권한 약화

※ 골격입법(skeleton legislation)

① 행정국가의 등장: 국가기능의 다양화/복잡화 → 의회의 전문적 대응 한계

② 한국의 정치적 상황: 국토분단과 안보, 급속한 경제발전, 권위주의 문화

2) 행정부

1. 고유 권한: 정책 집행 2. 행정부의 상대적 권한 강화

ㅇ 정책의제설정을 비롯한 정책과정 전반에 걸쳐 주도적 역할 수행

3) 대통령과 대통령비서실

1. 대통령중심제 하의 대통령의 지위

① 행정부 수반

② 국가원수

2. 우리나라의 경우 대통령 1인에게 과도한 권력집중 현상 ㅇ 정책의 전 과정에서 결정적인 영향력 행사

3. 대통령비서실

ㅇ 막료(staff): 결정권한은 없으나 대통령에게 정책자문, 아이디어 제공 ㅇ 최고 권력자를 항상 가까이서 보좌하면서 실질적으로 상당한 권력 행사

4) 사법부

1. 고유 권한: 법률 해석에 관한 최종적 판단

2. 적극적으로 정책과정에 참여하기보다는 사법적 판결을 통해 사후적으로 영 향을 미친다.

3. 일반 국민생활 뿐만 아니라 행정부와 입법부의 기능 수행에 있어서도 중대 한 영향을 미치기도 한다. Ex) 헌법재판소의 위헌판결

III. 비공식적 참여자

1) 정당

1. 주요 기능: 이익결집(interest aggregation)

ㅇ 사회내의 각종 요구들을 종합/정리하여 정책대안으로 전환 ㅇ 공약사항, 정강정책 등으로 표현됨 → 정책의제설정에 영향 2. 정당의 목적은 정권 획득 → 정당 노선의 수렴 현상

2) 이익집단(interest group)

1. 집단구성원들의 공통의 이익 증진이 목적 (스스로 정권획득 노력 X) 2. 주요 기능: 이익표출/표명(interest articulation)

ㅇ 자신들의 이익을 정부/의회/정당에 요구 ㅇ 로비, 압력집단(pressure group)

3. 이익집단의 영향력을 좌우하는 요인

① 경제력

② 사회적 명성(prestige)

③ 정책결정자와의 친밀한 관계 Ex) 동문/동향/인척 관계, 퇴직관료

④ 집단의 규모

⑤ 집단구성원간의 응집성(cohesion) 4. 민주주의와 이익집단

① 다원주의 시각: 사익(私益)들간의 경쟁과 조정을 통해 공익(公益) 도출

② 엘리트주의 시각: 사회세력들간의 힘의 불균형

3) 비정부단체(NGO; Non-Governmental Organization)

ㅇ 시민사회의 자발적 행동을 기초로 공익을 추구하는 민간기구 ㅇ 다양한 시민들의 의견을 대표하여 정책에 투영하는 대변적 활동

4) 언론(Mass media) ㅇ 여론 형성 및 전달

5) 전문가/지식인

ㅇ 주요 기능: 정책문제의 해결책이나 정책대안을 제시하고 분석 ㅇ 특정 세력의 영향력으로부터 독립성 보장되어야

6) 일반 국민

IV. 국제 사회

1) 국제 규범

Ex) 국제법, 조약(양자간/다자간)

2) 국제기구의 결정 Ex) UN, WTO

3) 외국 ㅇ 협상

ㅇ 영향력/압력

※ 국제사회에서의 규범적 당위성 vs. 현실적 힘의 관계

6. 정책과정(1): 문제형성단계

I. 문제인식

1) 문제인식의 주관성

1. 문제의 인식: 현 상황을 그대로 방임하면 안되겠다는 인식 기대수준(Aspiration Level)

---

↑

｜ Gap > 용인수준(Tolerance Level) ⇒ "問題"(Problem)

↓

--- 현재상태(Present Level)

2. 문제는 객관적으로 주어지는 것이 아니라 사람 마음의 소산

3. 집단 차원의 문제인식: 개인적 가치판단의 차이 → 결국은 정치과정

2) 정책의제설정(Agenda Setting, Agenda Building)

1. 개념: 정부가 정책적 해결을 위하여 사회문제를 정책문제로 채택하는 과정 Cf: Policy → 문제의 해결책은 무엇인가?

Agenda-setting → 어떤 문제들을 해결할 것인가?

2. 정책의제설정의 일반적 과정 (Cobb and Elder)

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① 사회문제: 사회내의 제반 불평, 불만, 요구사항 등 ...

② 사회적 쟁점: Social issue

ㅇ 문제의 정의 및 해결방법 등에 관해 집단간 견해 차이로 인해 갈등 이 발생하고 사회적 논쟁이 상당 규모에 달하여 많은 사람들의 주 목을 받는 사안

ㅇ 주도자(initiator) & 점화장치(triggering device)

③ 공중의제(Public Agenda) 혹은 체계의제(Systemic Agenda) i) 많은 사람들이 관심을 가지고 있거나 알고 있다.

ii) 정부의 조치가 필요하다는 넓은 공감대 형성

iii) 정부의 적절한 고려대상이 되며 정부의 권한에 속한다는 인식

④ 정부의제(Government Agenda) 혹은 공식의제(Formal Agenda) ㅇ 정부가 그 해결을 위해 심각하게 노력할 것을 공식적으로 천명 ㅇ 정치의제, 제도적 의제

3. 주도집단에 따른 정책의제설정의 유형

① 외부주도형 (Outside Initiative Model)

ㅇ 사회문제 → 사회적 쟁점 → 공중의제 → 정부의제

ㅇ 외부집단(국내외)이 여론 조성하고 압력 넣어서 정부로 하여금 정책 의제로 받아들이게 하는 경우

ㅇ 이익집단 정치, 다원화 사회, 세계화

※ Issue Expansion (쟁점확산)

- 소수 집단이 제기한 사안이 주변으로 동조 확산

② 동원형 (Mobilization Model)

ㅇ 사회문제 → 정부의제 → 공중의제

ㅇ 정부 지도자가 미리 해결할 문제를 결정해 놓고 대중을 설득

③ 내부접근형 (Inside Access Model) ㅇ 사회문제 → 정부의제

ㅇ 정책결정자 혹은 관료집단에 쉽게 접근할 수 있는 외부집단에 의해 공중의제화 과정이 생략된 채 바로 정부의제화되는 경우

※ 음모형: 특수 이익집단이 비밀리에 정부의 혜택을 누리려는 경우 대 중에 대한 홍보를 회피

④ 위기(Crisis)

ㅇ 사회적으로 큰 위기 발생 → 주도집단 구분이 의미 없다.

Ex) 70년대 Oil Shock, 낙동강 페놀 방류, 삼풍백화점/성수대교 붕괴

3) 정책의제의 선택적 설정

(Q) Why 사회문제 > 정부의제 ?

1. H. A. Simon: 인간의 인지능력상의 한계(cognitive limits)

ㅇ 인간은 Serial processing system Cf: Parallel processing system ㅇ 주의/관심(attention)도 제한된 자원 → 주의집중력의 한계

2. 체계이론(System Theory)

ㅇ Input → Process → Output 정책요구 정책결정 정책집행

ㅇ 문제해결에는 비용(자원) 소요. But 시스템(정부)의 자원·능력의 제한

→ 시스템의 과부하 방지 필요

ㅇ ‘문지기’(Gate keeper): 정책 요구들을 걸러내는 필터 역할

4) 다원주의 vs. 엘리트주의

(Q) 왜 어떤 사회문제는 정부의제화되고 다른 사회문제는 외면당하는가?

1. 다원주의

ㅇ 사회내 다양한 세력(이익집단)들간의 정치적 게임의 결과 ㅇ Robert Dahl: 미국 Connecticut주 New Haven 시정 연구

- 분야별로 영향력 행사하는 엘리트 그룹들이 다르다. (다두제)

- 엘리트 상호간 정치적 경쟁 통해 일반대중의 선호가 최대한 반영됨

2. 엘리트 이론

ㅇ 정치권력의 불평등 배분 ㅇ 엘리트들은 동질적, 폐쇄적

ㅇ 엘리트들은 오로지 자신들의 이익만 고려

※ C. W. Mills

- 최고정책결정수준에서 Power Elite들의 독점 Ex) 군산복합체

3. 무의사결정(비결정이론, Non-decision theory) → 신엘리트주의

: 엘리트들에게 불리한 이슈는 사회적으로 거론조차 되지 못하게 봉쇄

① Bachrach & Baratz

ㅇ "권력의 두 얼굴" (two faces of power) ⅰ) 권력자에게 유리한 방향으로 정책결정 ⅱ) 권력자에게 불리한 사안은 의제화 억제

ㅇ Non-decision: 의사결정자의 가치나 이익에 대한 잠재적인 도전을 억압하거나 방해하는 결과를 초래하는 결정

② 삿슈나이더: “편견의 동원”(Mobilization of Bias)

③ 무의사결정의 방법 ㅇ 사실의 은폐/왜곡 ㅇ 가치체계의 왜곡

ㅇ 폭력, 협박 Ex) 70년대 노동운동 억압

ㅇ 기존 혜택의 박탈 or 새로운 이익으로 매수 ㅇ 쟁점확산의 억제 Ex) 언론통제

ㅇ 문제의 부정적 성격 강조 Ex) “종북”, “용공”, “국가안보 저해”, “경제회복에 찬물”..

ㅇ 지배적 규범 및 절차의 강조 Ex) 경제>환경/노동/인권, 남/여성우월주의

ㅇ 지연전략

ㅇ 정치체제의 규범/규칙/절차 자체를 수정/개악

5) 정책선도자(Policy Entrepreneur) 1. 개념

: 정책주체로서 정책아이디어를 개발하여 정책의제로 만들고 그 효과적 집 행을 위해 열정을 쏟고 자원을 투입하는 사람

2. 역할

ㅇ 새로운 정책아이디어의 제안/개발 ㅇ 문제에 대한 정의와 인식틀의 설계 ㅇ 정책대안의 구체화

ㅇ 여러 집단들 사이에서 조정과 중개 ㅇ 여론 동원

6) 정책의제설정에 영향을 미치는 요인 1. 주도집단과 참여자

① 정부 내부의 공식참여자

② 외부 주도집단

2. 정치적 요소

① 정치체제의 구조와 운영방식

② 정치적 분위기와 이념

③ 정치적 사건

3. 문제의 특성과 사건

① 문제의 중요성(사회적 유의성)

② 문제의 외형적 특성

③ 문제의 내용상 특성

④ 선례, 유행성

⑤ 극적사건(event), 위기(crisis), 재난(disaster)

II. 문제정의

1) 정책문제의 정의 1. 개념

ㅇ 해결해야 할 문제가 구체적으로 무엇인지 명확히 밝히는 작업 ㅇ 정책문제의 구성요소, 원인, 결과 등의 내용을 정확히 규정

2. 필요성

① 해결책 탐색 및 선정의 기준

② 평가의 구체적 기준

3. 문제정의의 중요성

ㅇ 문제의 본질·범위 등을 규정

ㅇ 정책의 목표설정 및 수단의 탐색·비교·선택을 제약

Cf. 이름짓기(Naming), 틀짓기(Frame)

※ 참고: 프레이밍 효과 (Framing Effect)

ㅇ 표현・묘사 방식 → 믿음, 선호, 도덕적 느낌에 영향

ㅇ 논리적・객관적으로 동등한 문장들이 감정적으로 다른 반응을 야기함으로써 상이한 판단・선택으로 이어지게 됨

Ex) “사망률 20%” vs. “생존률 80%”

ㅇ 언어, 상징, 수사(Rhetoric)의 중요성 → “말의 전쟁”

Ex) 2005년 안기부 'X 파일‘ 도청사건: “불법도청” vs. “정·경·언 유착”

Ex) 1954년 이승만 대통령의 ‘불교 정화유시’: “정화” vs. “법난” vs. “분규”

ㅇ 이슈선점: 한번 정의된 문제는 다른 각도에서 조망하기 어렵게 된다

Ex) 스크린쿼터 축소 논쟁: “문화주권” vs. “산업발전” vs. “밥그릇 싸움”

2) 문제정의의 특성 1. 인공성

ㅇ 인간이 이름을 불러주어야 비로소 정책문제는 존재 ㅇ 문제정의는 인위적으로 문제를 가공·구성해 나가는 과정 2. 주관성

ㅇ 같은 상황이라도 시각/프레임에 따라 문제정의 자체가 달라질 수 있다.

3. 사회적 형성(Social Construction)

ㅇ 정책문제는 사람들간의 관계와 집합적 과정(collective processes)을 통 하여 해석되고 정의된 사회적 형성물(social construct)

3) 문제묘사(Problem Description)의 유형 (Rocherfort & Cobb, 1993)

1. 원인/책임소재

Ex) 홍수 피해: 인재 vs. 자연재해 2. 문제의 본질

Ex) 낙태: 인간 생명 vs. 여성의 권리 3. 대상집단의 특성

Ex) 동성애자: 부도덕성 vs. 인권 4. 문제정의자의 목적-수단 정향

Ex) AIDS 예방 위한 clean needle 배포, * 공창제 논란 5. 해법의 특성

Ex) 미국의 이라크전 한국군 파병 요청: 대안존재? 수용가능? 재정여유?

2) 문제정의의 구성요소

1. 목표변수의 확인 및 값 설정

2. 제약조건 확인

ㅇ 목표 도달과정에서 반드시 충족시켜야 할 조건들 3. 목표 달성에 영향을 미치는 변수들 확인

① 정책변수: 정책결정자의 통제/조정 가능

② 환경변수: 정책결정자의 통제/조정 불가능

5) 문제정의의 이상과 현실 1. 이상적 문제정의

① 가장 중요한 목표의 선정

② 모든 제약조건 확인

③ 모든 통제변수 및 환경변수의 선정·확인 → 완벽한 인과관계 지식?

2. 현실의 한계

① 목표나 제약조건들간의 우선순위선정 및 비용효과분석의 한계

② 문제를 구성하는 요소들간의 인과관계 지식 불완전

6) 문제정의의 구체성(정책목표의 구체화)과 한계 1. 목표 구체화의 필요성

ㅇ 대안 선택, 집행, 평가의 명확한 기준

2. 한계

ㅇ 목표의 구체화는 집행단계에서 가능해질 수 있다 ㅇ 목표의 구체성↑ → 목표의 수정·변경 필요성↑

ㅇ 목표의 구체성↑ → 동조세력의 범위↓

7. 정책과정(2): 결정단계

※ 정책분석(Policy Analysis)

- 보다 현명한 정책을 탐색·개발·선택하기 위해 이성과 증거를 활용하는 분석적 노력 - (문제정의) + 대안탐색 + 대안비교 Cf. 정책평가

I. 대안 탐색

1) 정책대안의 의미

ㅇ 정책목표를 달성할 수 있을 것으로 예상되는 수단 ㅇ 최종적인 정책수단으로 선택될 가능성이 있는 후보

2) 정책대안의 원천(source)

1. 과거의 정책(경험)

① 장점

ㅇ 미래의 결과 예측 및 소요비용 계산이 상대적으로 용이 ㅇ 설득 용이

ㅇ 과거 부족했던 문제점 개선 가능

② 단점

ㅇ 상황 변화 → 과거 정책의 적합성 여부 의문 ㅇ 과거에 실패했던 정책의 재등장 가능성 희박

2. 다른 나라 혹은 다른 지방 정부의 정책 ㅇ 장·단점은 과거 정책 경우와 비슷 ㅇ 지역적·문화적 차이의 극복이 관건

3. 과학·기술지식을 바탕으로 한 이론/모델

ㅇ 과거 경험은 없으나 새로운 이론적 지식 활용 Ex) Keynes의 새로운 경제이론 → New Deal 정책

4. 주관적·직관적 방법

① Brainstorming

② Inspiration

5. 정책문제 관련 이해관계 집단

---

II. 대안 비교

1) 정책대안의 결과 예측 1. 예측의 대상

① 기존정책의 결과

- 새로운 정부활동이 없는 경우에 나타날 것으로 보이는 변화를 추정 Ex) 통계청의 인구추산, 노동부의 여성노동인구추산

② 새로운 정책대안의 결과

- 새로운 정책의 시행 이후에 나타날 것으로 보이는 사회변화를 추정 Ex) 오염규제정책을 가정한 에너지수요추산

③ 새로운 정책대안의 내용

- 새로운 정책에서 내용의 변화를 추정

Ex) 한미 FTA 발표에 대처한 관세율인하폭 추정

④ 정책관련자들의 행태

- 새로이 제안된 정책대안에 대한 지지(혹은 반대) 가능성의 추정

2. 예측의 접근방법

① 추세연장

- 과거로부터 현재까지 관찰된 추세를 미래로 연장(귀납적 논리) ㅇ 일단의 시계열자료를 가지고 과거경향을 미래로 투사 ㅇ 투사를 정당화시키는 규칙성과 지속성에 대한 가정 도출

Ex) 주택가격 상승 → 주택가격 상승 예측

② 이론적 가정

- 일반적 진술, 법칙, 명제로부터 특정한 미래 상황 예측(연역적 논리) Ex) 전염성 질병 확산 모델 → 미래 시기별 전염병 확산 추정

③ 식견있는 판단

- 전문가 혹은 지식인의 개인적인 경험과 통찰력에 기초한 지식 - 이론이나 실증적 자료가 없거나 부적합한 경우에 이용

Ex) Policy Delphi

④ 정책실험

- 소규모 시범실시

2) 소망성(Desirability) 기준: 내용적으로 얼마나 바람직스러운가?

1. 효과성(Effectiveness) ㅇ 목표달성의 정도

2. 능률성·효율성(Efficiency) Ex) 비용효과분석(Cost Benefit Analysis) ㅇ 투입(input)과 산출(output)의 비율

ㅇ 공식 : 기대효과·편익(benefit) --- 추진비용(cost)

3. 정책비용(Cost)

① 직접비용

- 정책을 추진할 때 정부 정책담당자가 직접 부담하는 비용

② 사회비용

- 민간부문에서 부담하는 희생

i) 정책대상자(target group)가 부담하는 비용 ii) 정책내용에서 의도하지 않았던 부작용

※ 기회비용(Opportunity cost)

- 대안 A에 자원을 투입함으로 인해 대안 B를 포기해야 하는 경우, 만 약 포기된 대안 B가 시행되었더라면 얻어질 수 있었을 편익

※ 할인(Discount): 현재가치 = 미래 비용/편익 X 할인율

※ 결정비용(Decision cost), 계산비용, 탐색비용, 정보비용

4. 공평성(Equity)

① 수평적 공평성(Horizontal equity)

② 수직적 공평성(Vertical equity)

- 배분적 정의 Ex) 사회적 약자 배려

5. 민주성(Democracy)

ㅇ 국민 의사가 반영·수렴된 정도

※ 어떤 대안이 최선이냐는 어떤 기준에서 보느냐에 따라 달라질 수 있다.

→ 기준들 간의 우선순위, 가중치?

3) 실현가능성(Feasibility) 기준: 실제로 채택되고 충실히 실현될 가능성은?

※ 제약조건(constraints)

1. 기술적 실현가능성 (Technical Feasibility) - 현재 이용가능한 기술로 실행이 가능한가

2. 재정적/경제적 실현가능성 (Financial Feasibility)

- 시행에 필요한 비용을 감당할 정도로 재정자원이 충분한가

3. 행정적 실현가능성 (Administrative Feasibility)

- 시행에 필요한 집행조직, 집행요원, 전문인력 등을 동원할 수 있는가

4. 법적·윤리적 실현가능성 (Legal/Ethical Feasibility)

- 대안의 내용이 기존 법률 및 사회윤리에 위배되지 않는가

5. 정치적 실현가능성 (Political Feasibility)

- 정치적 측면에서 지원받을 가능성이 있는가?

III. 대안 선택 - 여러 가지 정책결정이론들

※ 규범적 모형과 실증적 모형

① 규범적 정책결정모형: 합리적 결정을 위해서는 무엇을 어떻게 해야 하는가?

② 실증적 정책결정모형: 실제 정책결정은 어떤 메커니즘에 의해 이루어지는가?

1) Psychological Approach: 심리학적 접근 1. 기본 전제

ㅇ Policy decision → 인간 두뇌작용·심리과정의 산물 ㅇ 인간의 인지과정(cognitive process)에 대한 분석 필요

2. Emotion, Misperception

3. 장점

ㅇ 감정이입 통한 간접경험 → 실감나는 설명

4. 한계

① 개인의 마음속 파헤치기 곤란

② 정책결정자에 대한 접근가능성 문제

③ 대개 2차 자료 의존

(Q) 상황적 증거에 기초한 추론의 정확성?

2) Organizational Approach: 조직론적 접근방법

▶ 기본 전제

ㅇ Policy decision → 조직과정(organizational process)의 산물 ㅇ 정책결정은 개인 차원의 “作心”과는 다르다.

▶ 분류

① Organization as a unitary actor: 조직 자체를 하나의 의사결정주체로 취급

② Organization as a context: 개인 의사결정자들을 둘러싸고 있는 환경·맥 락으로 조직을 이해

1. 사이버네틱스 모형

ㅇ 행동반응목록(response repertory)에 따른 자동적 반응 ㅇ 비의도적 적응(non-purposive adaptation)

- 목표에 대한 가치판단 혹은 대안의 결과에 대한 고려는 하지 않음 - 주요변수(critical variables)를 주어진 범주 내로 유지하는 데 초점

2. 시스템 이론

ㅇ System = “상호 유기적으로 연결된 요소들의 집합”

ㅇ Living system의 특성(Miller)

① 궁극적 목적은 생존 ② Open system: 환경과 교류(주고받기)

③ Input, Throughput(Process), Output: Matter-Energy & Information

④ Filter ⑤ Memory & Storage

⑥ Genetic materials ⑦ Feedback(환류): outputt → inputt+1

⑧ 환경의 변화와 시스템의 적응

3. 회사모형(Firm Model)

① 기본 가정

ㅇ 회사조직 = 서로 다른 목표를 지닌 구성원들의 연합체

② 갈등의 준해결(Quasi-resolution of conflict) ㅇ 조직구성원들간의 갈등 완전한 해결은 불가능 Ex) 독립된 제약조건으로서의 목표, 국지적 합리성,

받아들일 만한 수준의 의사결정, 목표에 관한 순차적 관심

③ 불확실성의 회피(Uncertainty avoidance)

④ 표준운영절차(Standard Operating Procedure) 혹은 레퍼토리 ㅇ 의사결정시 따라야 할 절차·규칙

ㅇ 단기적으로는 고정, 장기적으로는 적응 & 증가

Cf. - Programmed decision (상례화된 의사결정) - Non-programmed decision

⑤ 요소분해(Factoring)

4. 쓰레기통 모형(Garbage Can Model)

Cf. 정책의 창 모형(Policy window)

① 기본 전제

※ 조직화된 무정부상태(Organized anarchies)

② 세 가지 기본 가정

i) 문제성 있는 선호(Problematic preferences) → 목표 불명확 ii) 불명확한 기술(Unclear technology) → 최선의 수단 불분명 iii) 수시적 참여자(Part-time participants)

③ 의사결정의 네 가지 요소(stream)

※ 각 요소(흐름)의 독자적 움직임

ii) 해결책(Solution) iii) 참여자(Participants) iv) 기회(Opportunity)

④ 점화계기(Triggering event), 초점사건(Focusing event) : 의사결정 4요소를 합치게 하는 우연히 발생하는 계기 i) 문제를 크게 부각시키는 극적 사건 Ex) 대형사고 ii) 정치적 사건 Ex) 정권 변동

⑤ 기타 의사결정 방식

ㅇ 진빼기결정(choice by flight): 관련된 다른 문제들이 스스로 다른 의 사결정기회를 찾아서 떠날 때까지 기다려서 의사결정을 함 ㅇ 날치기통과(choice by oversight): 관련된 다른 문제들이 제기되기

전에 재빨리 의사결정을 함

3) Politics Approach: 정치론적 접근방법

▶ 기본 전제

ㅇ Policy decision → 정치과정(Political process)의 산물 ("Policymaking

IS

ㅇ 조직간/조직구성원간 상이한 목표, 가치, 세계관, 선호, 사고방식

ㅇ 정책결정은 서로 자기 주장을 관철시키고 자기 이익을 확보하려고 권력 (power)을 증대시키려는 정치과정의 소산

1. 의회정치이론

ㅇ 정치인 = Vote maximizer

→ 자신의 당선/재선 위해 국민의 뜻·선호 파악하고 반영하도록 노력 ㅇ 정치인들간의 다툼은 각자 대변하는 이익집단들간의 투쟁 반영

ㅇ Pork Barrel(나눠먹기), Log-rolling(Vote-trading, 담합)

2. 관료정치이론(Bureaucratic Politics Model): Allison

ㅇ 상이한 관점가진 정부 관료들 사이의 타협, 연합, 흥정 통해 정책결정 ㅇ 자기가 소속된 부서에 따라 시각, 관점, 목표 달라진다

→ "Where you stand depends on where you sit."

3. 의회-관료 상호작용이론

ㅇ 의회와 행정부 사이의 다양한 상호작용 통해 정책결정

4. 이익집단이론

ㅇ 사회내 다양한 이익집단들간의 권력게임 결과가 정책결정에 영향

5. Marxism & Elitism

ㅇ 자본가계급 or 엘리트그룹이 정책결정 좌우

4) Problem-solving Approach: 문제해결적 접근방법

▶ 기본 전제

ㅇ Policy decision → 문제에 대한 해결책을 모색하는 과정의 산물 ㅇ "Policymakers not only

power

puzzle

다만 문제의 정의 및 해결책 모색 과정에서 상이한 시각이 노정됨으로 인해 갈등과 정치게임이 발생할 수 있다.

ㅇ 문제해결 → 보다 “합리적인” 해결책을 모색하는 과정

▶ 합리성(Rationality)에 따른 정책결정모형 분류

합리모형 -- 만족모형 -- 점진주의 -- 쓰레기통모형

1. 합리모형(Rational Model), 쇄신모형(Synoptic Model) ㅇ 분석적 의사결정

ㅇ 포괄성(comprehensiveness)

: 모든 대안 탐색, 각 대안의 모든 결과 예측, 최적의 대안 선택 ㅇ One best(optimal) solution 추구

ㅇ 현실적 실현가능성에 대한 비판

2. 만족모형(Satisficing Model) ※ H. Simon

ㅇ “제약된 합리성”(Bounded Rationality) → 의사결정과정의 불완전성 ㅇ 모든 대안들 아닌 몇 개의 대안만 탐색/비교

ㅇ ‘최적의 대안’이 아니라 “만족할만한”(satisfactory, sufficing) 혹은 “그 정도면 괜찮은”(good enough) 대안 선택

ㅇ 결정비용(decision cost): 결정에 소요되는 비용

- 탐색비용(search cost),정보비용(information cost), 계산비용(calculation cost)

3. 점진주의(점증주의, Incrementalism) ※ Lindblom, Wildavsky ㅇ 근본적 방법(root method) 아닌 지엽적 방법(branch method)

※ 정책 = 현존정책 ±

α

ㅇ 분석의 대폭적 제한(limited comparison)

ㅇ 계속적 정책결정(serial and sequential policymaking)

→ 시행착오(trial and error)와 환류(feedback)

ㅇ 부분적·분산적 정책결정(Piecemeal-Disjointed Policymaking)

→ 다원주의(Pluralism): 전체적 차원에서의 통합·조정 존재하지 않음 i) 산발적/중복된 정책대안 분석/평가: 상호독립적인 분석가(개인·기관) ii) 정책결정 자체가 부분적이고 분산적으로 이루어짐

※ 점진주의와 관련된 논쟁

(1) 기술적·실증적 모형 vs. 처방적·규범적 모형?

- 정책결정의 포괄성 여부는 ‘지식’의 함수

- 지식이 부족한 불확실한 상황에서의 바람직한 결정 방식은?

→ “정답 찾기” vs. “오답 지우기”

(2) 점진주의는 반개혁적, 현상유지적 성향?

- 변화의 크기 = 변화의 폭 X 빈도

※ 제비뽑기의 역설?

<보론> 신제도주의(New Institutionalism)

1) 신제도주의의 출발

ㅇ 인간행위 및 사회현상에 대한 원자적 설명 비판 ※ 원자적 설명(방법론적 개체주의, 환원주의)

: 집단의 행동 = ∑ 개인의 행동

ㅇ 제도: 사회 구성원들을 제약하는 거시적 구조, 상위 질서 ㅇ 개인들의 행태/선호가 제도에 의해 구속되는 측면에 초점

2) 합리적 선택 신제도주의

1. 제도

ㅇ 공식화된 규칙이나 제약 또는 통치구조

ㅇ 인간에 의해 고안된 제약 → 인간의 행태/의사결정에 영향

2. 개인과 제도

ㅇ 합리적 개인들의 선택의 결과인 집합행동의 딜레마 해결 위해 제도형성 ㅇ 개인들의 효용 극대화를 위해 각 행위자들의 전략적 계산과 자발적 협

력에 의해 창조되는 것으로 이해 → 행위자의 의도성 강조 ㅇ But 일단 형성된 제도는 개인의 선호/이해관계에 영향

3) 사회학적 신제도주의

1. 제도

ㅇ 특정한 상태나 속성을 획득한 사회적 질서 또는 패턴

ㅇ 비공식적이지만 사회에서 정당한 것으로 인정되어 당연시되는 것 ㅇ 제도는 개인들의 기본적 선호와 정체성에도 영향

2. 조직의 선택과 사회적 정통성(정당성)

ㅇ 제도적 환경의 요구에 순응해야 사회적 정당성 확보

ㅇ ‘적절성’의 논리: 정책결정은 객관적 문제해결 보다는 ‘사회적 정통성'을 제고하는 방향으로 이루어진다.

→ 합리적 해결책 아닌 ‘신화'(myth), ‘의식'(ritual)

4) 역사적 제도주의

1. 제도와 개인

ㅇ 제도: 공식적/비공식적 절차, 관례, 규범, 관습 등

ㅇ 문제해결을 위한 정책결정자의 선택은 기존의 지배적인 제도에 의해 근 본적으로 제약된다.

ㅇ 전략적 계산행위의 산물 아닌 관례/의무이행으로서의 정책결정

2. 경로의존성(Path dependence)

ㅇ 과거의 선택이 현재의 선택을 제약

ㅇ 과거에 형성된 제도가 새로운 제도의 형성과정 제약 ㅇ 제도 형성의 역사적 배경/맥락 파악 필요

3. 제도의 지속성(Institutional persistence)

ㅇ 일단 한번 형성된 제도는 사회환경의 변화에도 불구하고 오랜 기간 유 지되면서 정책과정에 지속적인 제약요인으로 작용한다.

ㅇ 제도의 비효율성 현재의 상황에 가장 적합한 '최적의 적응'이 항상 가능 한 것은 아니다.

4. 결정적 분기점(Critical juncture)과 단절된 균형(Punctuated equilibrium) ㅇ 제도 자체의 근본적 변화 → 단절적, 간헐적

ㅇ 제도의 관성을 깨트릴만한 큰 에너지(Ex: 위기 발생) → 제도 변화 ㅇ 기존의 균형이 단절되고 새로운 제도 정착되면 새로운 균형 형성

8. 정책결정에서의 불확실성과 합리성

I. 문제 성격의 세 가지 차원

1) 모호성(Ambiguity)

ㅇ 문제의 목표 및 관련 요소들에 관해 얼마나 잘 정의되어 있는가?

ㅇ 문제의 범위 및 구성요소들의 명확성 정도

2) 복잡성(Complexity)

ㅇ 문제를 구성하는 각 요소들간의 상호작용(상호의존)의 정도 ㅇ 일반적으로 구성요소의 수가 많을수록 복잡성 증가

ㅇ 복잡한 문제의 해결: 분할(decomposition)

→ 상호작용 관계가 강한 것들끼리 모아서

3) 불확실성(Uncertainty)

ㅇ 미래의 상태를 정확히 예측하기 어려운 정도 ㅇ 적극적 대처 vs. 소극적 대처

II. 불확실성의 해결: 적극적 대처

1) 통제(Control): 자신의 의도에 맞게 환경에 영향을 미침 1. 직접 통제

① 규제(Regulation)

- 강제력 바탕으로 환경요소의 행태 통제

② 대외적 병합(External incorporation)

2. 간접 통제

① 협상(Negotiation)

- 환경과의 협상 통해 변화가능한 범위 설정

② 선전(Public relation)

- 환경에 호소·선전하여 우호적 관계 유지하도록 유도

2) 정보수집(Information): 환경에 대한 정보를 수집하여 환경변화에 대한 예측의 정확도를 높임

1. 정보의 유용성

- 불확실성 감소 → Decision quality 향상 → 보다 나은 문제해결

2. 정보획득 비용

- 정보는 공짜가 아니다. 특히 쓸만한 정보일수록 비싸다.

3. 정보가 가치를 갖기 위한 조건

① 시간성

② 공간성

③ 편의성

④ 진실성

※ 전제: 정보가치 > 정보획득비용

III. 불확실성의 회피: 소극적 대처

1) 불확실성의 무시

ㅇ 불확실성으로 인한 불안감 해소 위해 불확실한 부분을 무시

2) 주관적 확신

ㅇ 객관적으로 불확실한 상황에서 마치 확실한 것처럼 행동

3) 불확실성의 흡수(Uncertainty absorption)

ㅇ 환경에서 입수된 불확실한 정보가 조직내 전달과정에서 원래 가지고 있던 가설적 성격이 사라지고 틀림없는 사실로 받아들여지는 현상

4) 비결정(Nondecision)

ㅇ 결정의 포기 또는 연기함으로써 현상 유지

5) 방어적 회피(Defensive avoidance)

ㅇ 결정의 오류로 인한 책임추궁 및 불이익 피할 수 있는 길을 모색

※ 가외성(Redundancy): 여분을 준비하여 만일의 사태에 대비 ㅇ 꼭 필요한 것 이상의 추가분

ㅇ 중첩성(하나의 기관이 여러 기능 혼합적 수행) ㅇ 중복성(여러 기관들이 동일한 기능 각자 수행)

ㅇ 추가적인 비용이 소요되므로 가외성은 비효율적인 낭비가 될 수 있음

ㅇ But 불확실한 상황에서는 가외성을 통하여 시스템의 신뢰성과 적응성, 그리고 안정적 작동을 확보할 수 있음

IV. 합리적 의사결정의 한계: 인지심리학적 한계

※ 서구의 합리적 인간관

- 자기가 무엇을 원하는지 알고 있다.(preference system, utility function) - 선호간의 일관된 순서를 확립할 수 있다.(선호의 기수적 표현)

- 선호의 성취 방법을 안다.

- 선호를 만족시킬 수 있는 여러 가지 대안들을 알고 있으며 비교가 가능하다.

- 효용을 극대화시킬 수 있는 최적의 선택(optimum choice)을 할 수 있다.

1) 인간의 선호 표현상의 한계 1. 불완전한 선호체계

- 선호의 불명확성, 비일관성

2. 서수에 의한 선호표현 - 가치판단의 주관성

- 집단 차원의 가치판단과 목표설정은?

(Q) 민주적 다수결 원리로 정책목표들간의 우선순위 결정?

 참고: Kenneth Arrow의 ‘불가능성의 정리’ (Impossibility Theorem)

 인간의 선호는 서수적 표현만 가능 → 다수결로 사회적 우선순위 결정 불가능

 정치지도자의 직권적 결단 vs. 정치 게임

2) Information Processing System으로서의 인간 1. 인간은 정교한 컴퓨터와 유사

ㅇ Input → Processing, Memory → Output

2. 정보처리 차원에서 보는 인간의 특성

① 기억(memory) 용량의 한계 Ex) Magic number 7 ± 2

② 선호체계의 일관성 결여

③ 순차적 정보처리 (sequential processing of information)

3. 불확실한 상황에서의 인간의 선택

① 합리적 인간관: 확률법칙에 의한 통계적 기대치의 극대화 ㅇ EV = P × V

Cf. 복권·로또

② But 실제로는 합리적·과학적 의사결정 방식 잘 사용되지 않음

→ 대부분 Heuristics & Biases에 의한 판단

※ Nudge