연구책임자(부) 송영일 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 참여연구원 김윤정 (한국환경정책·평가연구원 전문연구원) 신지영 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 정휘철 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) ✥연구자문위원 (가나다순) ⓒ 2019 한국환경정책･평가연구원 발행인 윤 제 용 발행처 한국환경정책·평가연구원 (30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동 전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr 인 쇄 2019년 12월 26일 발 행 2019년 12월 31일 등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-339-0 93530 인쇄처 (사)아름다운사람들복지회 1833-9650 이 보고서의 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오. 장훈 외(2019), ｢기후변화 적응정책 10년: 현주소 진단과 개선방안 모색을 중심으로｣, 한국환경정책·평가연구원. 값 9,000원 박창석 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 이동근 (서울대학교 교수) 이병국 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 이정호 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 이현준 (환경부 신기후체제대응팀 사무관) 전성우 (고려대학교 교수) 조경두 (인천연구원 센터장) 채여라 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 최희선 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원)
2015년, 국제사회는 파리 협정서(the Paris Agreement)를 채택하여 지구온도 상승폭을 섭씨 1.5℃ 이하로 제한하겠다는 견고한 의지를 표명하였습니다. 이러한 가운데 기후변화 적 응은 기후변화로 인한 부정적 영향과 피해에 대응하고 궁극적으로 취약성과 리스크를 저감하 기 위한 것이며 점차 전 지구적으로 그 중요성이 강하게 피력되고 있습니다. 우리나라는 기후 변화 적응을 위해 전담기관인 국가기후변화적응센터를 설립하고 다방면에서 전방위적으로 적 응활동을 수행하기 위해 힘쓰고 있습니다. 그러나 지난 10년간 국가단위 기후변화 적응활동을 포괄적으로 진단하고 향후 방향을 제시 한 연구사례는 매우 미흡합니다. 하지만 보다 효과적인 기후변화 적응을 위해 국제사회는 이제 국가단위의 적응활동에 대한 전반적인 검토를 수행하고 성공적인 적응을 위한 방향을 제시할 것을 강조하고 있습니다. 이에 본 연구에서는 지난 10년간의 우리나라 적응활동을 대상으로 포괄적 차원의 검토를 수행하고 적응 갭(gap) 분석을 위한 틀을 구축하였습니다. 본 연구는 향후 우리나라의 적응 효과성 증진을 위한 풍부한 시사점을 제공할 것으로 기대됩니다. 책임을 맡아 수행해주신 장훈 국가기후변화적응센터장과 참여연구진으로 수고해주신 국가 기후변화적응센터 연구원들의 노고에 감사드립니다. 바쁘신 와중에도 고견을 나눠주신 서울대 학교 이동근 교수, 고려대학교 전성우 교수, 인천연구원 조경두 센터장, 환경부 이현준 사무관, 우리 원의 이병국 박사, 박창석 박사, 이정호 박사, 최희선 박사, 채여라 박사에게도 깊이 감사 드립니다. 2019년 12월 한국환경정책·평가연구원 원 장
윤 제 용
요 약
Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
❏ 본 연구는 약 10년간의 기후변화 적응성과·현황에 대한 우리나라 ‘적응 갭 보고서 (adaptation gap report)’의 작성을 위해 적응평가 관련 사례연구, 적응 갭(gap) 분석 틀의 구축을 수행하였으며 ‘정보 및 과학적 기반’ 부문을 대상으로 시범분석을 수행 ㅇ 적응성과와 효과성을 평가하는 것은 관련 평가기준의 부재, 정량기준의 부재 등으로 인해 어려우며 과거 적응현황 및 미흡한 점을 요소별로 고찰하고 정책방향을 제시한 사례는 매우 희박한 실정임 ㅇ 이에 따라 본 연구는 우리나라의 과거 10년간의 적응성과를 고찰하고 이를 기반으로 주요 갭과 향후 진전방향을 제시하기 위해 적응 갭과 진척도에 대한 개념 고찰, 적응평가 사례분석, 적응 갭 분석 틀 개발, 시범분석을 수행 ㅇ 본 연구에서 구축한 적응 갭 분석 틀 및 시범분석 수행결과는 향후 우리나라 적응 갭 분석을 위한 기초연구로 활용될 수 있을 것으로 사료됨
Ⅱ. 적응평가의 내재적 특성
❏ 적응평가는 수행하기에 어려운 내재적인 한계가 존재 ㅇ 적응의 범주를 명확하게 정의내리기 어려운 상황에서 성공적인 적응을 통용된 기준으로 평가하는 것은 매우 어려움 ㅇ 온실가스 저감률을 정량적으로 측정할 수 있는 완화(mitigation) 부문과 달리 적응 부문은 모든 기후변화 적응활동을 목록화하거나 정량적 베이스라인을 정하여 적응효과 의 증감률을 측정하기 쉽지 않음ㅇ 또한 각 국가별로 적응활동의 범주와 활동내역이 상이하여 국제적으로 통용된 기준으로 적응성과·적응 갭의 판단기준을 제시하기 어려움
Ⅲ. 적응평가 사례연구 및 적응 갭 분석 틀 구축
❏ 본 연구에서는 적응평가의 한계점을 극복할 수 있는 연구사례로 성공적인 적응에 대한 개념적 지표의 제시 사례, 국가단위 기후변화 적응에 대한 비교 분석 사례, 적응펀드의 성과지표 구축 사례, 국가단위 모니터링 및 평가 지표 구축 사례를 분석하여 제시 ❏ 더불어 2023년 전 지구 이행점검에 대비하여 작성된 UNEP의 2014년, 2017년, 2018 년의 적응 갭 보고서 작성사례를 토대로 적응 갭 분석을 위해 활용될 수 있는 각종 분석 체계 및 방법론을 제시 ❏ 사례의 종합검토 결과, 적응 평가를 통한 적응 갭 및 진척도의 파악은 과정 및 결과기반의 분석 개념을 고려하여 시행될 수 있음 ㅇ 과정 기반의 분석은 적응정책 수립-이행-평가-환류에 이르는 적응 과정을 얼마나 잘 준비하고 이행했는지를 진단 - 과정 기반의 분석요소로 법, 이행체계, 거버넌스, 정보, 이해관계자 참여 등 요소를 검토 ㅇ 결과 기반의 분석은 실제 기후변화 리스크의 감소율을 적응행동에 비례하여 진단하는 것 - 결과 기반의 분석요소로 이행 대비 피해의 발생정도 등 요소를 검토 ㅇ 과정 및 결과 기반의 개념은 종합적으로 고려되어야 하나 먼저 과정기반의 평가가 필요 - 적응을 위한 법, 기관, 제도, 이행체계, 정보 등 적응을 위한 요소가 적합하게 준비되었 는지에 대해 먼저 과정 기반으로 평가가 이루어져야 함 - 적응 준비 정도(적응정책의 준비 및 이행 정도 등) 대비 실제 기후변화로 인한 피해가 저감되었는지에 대해 추후 결과기반으로 분석 필요❏ 본 연구에서는 과정·결과 기반 적응평가 요소에 대한 사례조사 결과를 토대로 적응 갭 분석 틀을 ‘주류화, 기관, 이행, 정보 및 과학적 기반, 국제적 지원 및 원조’의 5가지 분석항목으로 제시 ㅇ 이는 앞서 검토된 각종 적응평가 사례를 토대로 선별된 것으로 적응정책의 수립, 정책 및 관련 프로그램의 이행, 이행에 대한 이행점검, 분석결과의 환류 등 일련의 적응과정을 포괄 ㅇ 구체적으로 주류화는 기후변화 적응이 우리나라의 정책 전반에 주류화 되었는지를 검토 하기 위한 항목이며 이외 적응을 위한 리더십과 전담기관의 구축, 적응 이행현황, 과학적 기반의 적응을 위한 정보의 제공 및 활용, 전 지구적 차원의 적응을 위한 노력의 정도를 우리나라 적응 갭의 진단항목으로 도출 ㅇ 5개 분석항목 중 ‘이행’은 특히 결과 기반의 분석을 혼용하여 수행 - 각종 이행지표(홍수 관련 중점과제의 이행 개수 등) 대비 피해의 발생 정도(침수가구 수 등)를 반영하여 분석을 수행할 것을 제안 ❏ 5개 분석항목에 대한 평가방법론으로 정량적 지수, 지표, 체크리스트 기반의 질문 제시, 서술형의 시사점 제시 등을 고려할 수 있으나 본 연구는 자료의 가용성, 분석의 용이성, 결과의 직관성 등을 고려하여 체크리스트 기반의 분석방법론을 적용 ㅇ EEA(2014)의 사례와 같이 항목별 체크리스트 및 하위지표를 제시하고 등급 형태로 결과가 도출되도록 적응 갭 분석 틀을 구축 ㅇ 각 5개 항목의 체크리스트 구축을 통해 과정 및 결과 기반의 질문을 제시 ㅇ 본 분석 틀은 우리나라의 주요 갭을 진단하기 위한 평가기반으로 활용될 수 있음
Ⅳ. ‘정보 및 과학적 기반’ 항목 시범분석
❏ 도출된 분석 틀을 대상으로 ‘정보 및 과학적 기반’ 항목에 대한 시범분석을 시행 ❏ 본 시범분석에서는 ‘취약성/리스크 분석정보가 제공되고 있는가?’, ‘취약성/리스크 분석정보가 적응과정에 활용되고 있는가?’, ‘과정/결과 기반의 적응 모니터링 정보가 제공되 고 있는가?’, ‘과정/결과 기반의 적응 모니터링 정보가 적응에 활용되고 있는가?’의 4가 지 질문에 대한 하위 체크리스트를 구축하여 분석을 수행 ㅇ 분석 결과, 일반적으로 2008년 기본계획 수립 및 이행점검 시기에 비해 최근의 적응대책 수립 및 이행점검 시기로 갈수록 점차 정보의 제공측면이 강화 ㅇ 취약성/리스크 정보의 제공·활용 강화를 위해 리스크 분석개념에 기반한 정보 확대, 과학적 고도화, 과거 현황정보 확대, 정보공개범위 확대가 필요한 것으로 분석되었음 ㅇ 과정/결과 기반의 모니터링 정보 제공과 관련하여 결과 기반의 분석정보를 확대하고 적응정책 현황정보에 대한 정보접근성을 강화할 필요가 있음을 제시
Ⅴ. 결론
❏ 본 연구에서 제안한 갭 분석 틀 및 시범분석 수행사례는 향후 우리나라의 적응 효율성 및 성과 증진을 위해 활용될 수 있음 ㅇ 일부 부문 및 일부 지표를 대상으로 한 기존의 기후변화 적응 평가사례와 달리 본 연구에 서 제시한 포괄적 차원의 갭 분석 틀은 지난 10년간의 진척사항을 검토하고 향후 보완해 야 할 주제를 제시하는 데 기여할 것으로 사료됨 ❏ 본 연구는 체크리스트의 도출 및 분석과정에서 전문가 참여에 의한 검증 작업이 미흡한 점, 모든 항목을 대상으로 분석이 수행되지 않은 점 등 한계가 존재 ㅇ 본 연구는 3개년도 중 1개년도의 연구로 향후 후속연구를 통해 관련 전문가 참여과정 확대 및 평가항목의 분석확대를 수행 예정 ㅇ 그럼에도 불구하고 본 연구는 지난 10년간의 기후변화 적응에 대한 포괄적 차원의 검토 가 전무한 상태에서 이를 판단할 수 있는 적응 갭 분석 틀을 구축하고 시범분석을 수행하 였다는 데 그 의의가 있음 주제어 : 기후변화 적응, 적응추적, 적응 갭 분석, 적응 진척도, 적응평가요 약 ···ⅰ 제1장 서론 ···1 1. 연구의 필요성 및 목적 ···1 2. 연구의 내용 및 수행 체계 ···3 제2장 기후변화 적응 갭 분석을 위한 적응평가 특성의 고찰 ···5 1. 기후변화 적응평가의 내재적 특성 ···5 2. 기후변화 적응에 대한 국제적 초점 변화 ···7 3. 적응 갭 분석을 위한 과정 및 결과 기반 개념 고찰 ···10 4. 적응 갭의 정의 ···15 제3장 적응 진척도 및 갭 분석 관련 사례분석 ···18 1. 성공적인 적응에 대한 분석요소 ···18 2. 국가단위 적응 진척도 및 갭 분석 사례 고찰 ···22 제4장 적응 갭 분석 틀의 구축 ···49 1. 선행사례의 고찰을 통한 분석방법의 제시 ···49 2. 적응 갭 분석 틀 ···53 제5장 적응 갭 시범분석: 정보 및 과학적 기반 ···59 1. 개념의 정립 ···59 2. ‘정보 및 과학적 기반’ 부문 분석체계 ···62 3. 취약성/리스크 평가정보 제공 진척도 및 갭 ···64
제6장 결론 ···98
참고문헌 ···101
<표 1-1> 연차별 주요 연구내용 ···3 <표 2-1> 기후변화 적응 및 완화의 분석특성 비교 ···6 <표 2-2> 국제논의동향의 초점 변화 ···8 <표 2-3> 과정 및 결과기반의 적응진척도 분석 개념 ···10 <표 2-4> 과정 및 결과기반 개념 특성 ···11 <표 2-5> 적응 갭의 정의 ···15 <표 3-1> 초기에 논의된 성공적 적응 관련 개념적 요소 ···18 <표 3-2> 성공적 적응의 고려요소 ···20 <표 3-3> EEA(2014)의 적응 진척도 및 갭 분석을 위한 체크리스트 ···32 <표 3-4> EEA(2014)의 주요 갭 진단결과 ···34 <표 3-5> UNEP 적응 갭 보고서(UNEP, 2014)의 적응 갭 분석요소 및 분석방법 ···39 <표 3-6> UNEP 적응 갭 보고서(UNEP, 2017)의 적응 갭 분석요소 및 분석방법 ···41 <표 3-7> UNFCCC 적응기금의 주요 성과지표 ···43 <표 3-8> GEF 적응기금의 주요 성과지표 ···44 <표 3-9> 국가별 모니터링 및 평가의 수행방법 ···46 <표 3-10> 영국의 M&E 평가지표 예시 ···47 <표 4-1> 분석항목별 과정/결과 기반 적응추적 개념의 적용방안 ···56 <표 4-2> 요소별 체크리스트의 주요 질문 ···57 <표 5-1> VESTAP의 신규구축 과정(2014년)에서의 주요 문제점 보완사항 ···68 <표 5-2> VESTAP의 주요 고도화 및 정보제공 개선사항(2014~2018년) ···69 <표 5-3> 취약성/리스크 정보제공현황 체크리스트 ···72 <표 5-4> 검토대상 사업보고서 ···72 <표 5-5> 검토 결과: 취약성/리스크 분석정보가 제공되고 있는가? ···73 <표 5-6> 검토 결과: 취약성/리스크 평가정보가 적응과정에 활용되고 있는가? ···78 <표 5-7> 제1차 국가기후변화적응대책 이행점검 지표(1차) ···83
<표 5-10> 국가제공 평가도구를 통한 모니터링 정보의 구축현황 국내‧외 비교 ···87 <표 5-11> 취약성/리스크 관련 정보유형별 모니터링 정보 활용국가 ···88 <표 5-12> 참조국가(호주, 영국, 독일)의 유형별 성과지표 활용개수 ···89 <표 5-13> 참조국가(호주, 영국, 독일)의 과정‧결과론적 평가지표 현황 ···89 <표 5-14> 국가제공 평가도구 내 우리나라의 과정‧결과론적 정보 제공현황 ···90 <표 5-15> 과정/결과 기반 모니터링 정보제공현황 체크리스트 ···90 <표 5-16> 검토대상 사업보고서 II ···91 <표 5-17> 검토결과: 과정/결과 기반의 적응 모니터링 정보가 제공/활용되고 있는가? ···93
<그림 1-1> 1차 연도 연구 수행체계 ···4 <그림 2-1> 국제적 논의동향의 초점 변화 ···7 <그림 2-2> GIZ의 과정 및 결과 기반 분석의 개념도 ···14 <그림 2-3> 적응 갭의 개념적 틀 ···16 <그림 3-1> NC2 및 NC3의 적응/기후변화 영향 고려비율 ···23 <그림 3-2> NC2 및 NC3의 적응 고려수준 분석 ···25 <그림 3-3> NC5 및 NC6의 적응 고려수준 분석 ···26 <그림 3-4> NC5 및 NC6의 부문별 이니셔티브(시행계획 등) 언급 수 ···28 <그림 3-5> NC5 및 NC6의 취약계층 고려 수준 ···29 <그림 3-6> EU의 분석 대상국가 및 적응 정책/계획 현황 ···31 <그림 3-7> EU의 취약성과 리스크 분석을 위해 필요 및 부족 정보 ···35 <그림 3-8> EU의 정책 이행과정에서 도구의 활용 유형 ···36 <그림 3-9> 적응 갭 분석을 위한 국가-전 지구 단위의 연계 개념 ···41 <그림 3-10> 영국의 모니터링 및 평가 예시 ···47 <그림 4-1> 분석방법론 I ···50 <그림 4-2> 적응과정의 예시 ···51 <그림 4-3> 분석방법론 II ···52 <그림 4-4> 우리나라 적응정책 현황(2005~2012) ···54 <그림 4-5> 통합 분석 틀의 적용 예시 ···58 <그림 5-1> 과학적 기반의 기후변화 적응 개념도 ···60 <그림 5-2> 과학적 기반의 기후변화 적응 개념도 ···62 <그림 5-3> 정보 및 과학적 기반 부문 분석 개념도 ···63 <그림 5-4> 지자체 기후변화 적응 세부시행계획 검토기준 ···65 <그림 5-5> CCGIS 개발을 위한 영향인자 선별사례 (2008년) ···66 <그림 5-6> LCCGIS 개발을 위한 기초지자체 단위 영향인자 선별체계 ···67
<그림 5-9> 기후변화 리스크분석의 개념도 ···74 <그림 5-10> 정보 및 과학적 기반 부문 주요 검토결과 I ···79 <그림 5-11> 주요 갭 검토결과 I ···80 <그림 5-12> 초기 이행점검 체계(2010) ···81 <그림 5-13> 제2차 국가기후변화적응대책 외부평가단 운영체계 ···85 <그림 5-14> 제2차 국가기후변화적응대책의 리스크 저감 가능성 분석사례 ···86 <그림 5-15> 제2차 국가기후변화적응대책의 언론언급 결과/ 과제 수 비교사례 ···86 <그림 5-16> 정보 및 과학적 기반 부문 주요 검토결과 II ···94 <그림 5-17> 주요 갭 검토결과 II ···95
제1장
서 론
1. 연구의 필요성 및 목적
기후변화로 인한 각종 리스크가 점차 증가할수록 ‘적응(adaptation)’에 대한 관심은 커지고 있다. 적응은 기후변화 정책과 연구에 중심 요소로 대두되었으며 기후변화 리스크에 근본적으 로 대응할 수 있는 방안으로 사료된다(Pielke et al., 2007; Moser and Ekstrom, 2010; Berrang-Ford, Ford, and Patterson, 2011; Smith et al., 2011; Ford et al., 2013). 적응 에 대한 국제적 목표는 파리협정서를 통해 선언되었다. ‘파리협정서의 온도 목표를 지키기 위한 적절한 적응 방안을 도모하고 지속가능한 발전을 지지하며 취약성에 대한 취약성 감소, 회복력(resilience) 증진, 적응능력의 증진을 꾀함’이 그것이며 기후변화 적응을 전 지구적·국 가적·지역적 차원에서 전방위적으로 이행할 것을 강조하였다(UNEP, 2018). 기후변화 적응에 대한 중요성은 이처럼 지속적으로 강조되어 왔으나 적응의 효과성, 성과에 대한 ‘적응 추적(adaptation tracking)’은 대체적으로 미흡하다. 특히 파리협정서 제14조에 의해 적응에 대한 전 지구적 성과 진단을 위한 ‘전 지구적 점검 2023(Global Stocktake 2023)’을 시행할 것을 명시하였으나 이의 수행을 위한 적절한 분석체계, 분석정보 등이 충분하 지 않다. 이와 더불어 적응에 대한 추적분석은 개발도상국에 대한 적응재정 지원에 대한 성과 분석을 수행하는 것이 필요하다는 논의와 더불어 강조되고 있다(UNEP, 2018). 기후변화 적응 이행성과를 모니터링 및 평가할 수 있는 체계와 방법론에 대한 연구는 극히 적은 편이다(Ford et al., 2011). 적응의 진척(progress)과 성공적인 적응을 위해 필요한 수준 대비 한계점, 미흡한 사안으로 작용한 각 요소별 갭(gap)1)이 무엇이었는지를 판단하기는 쉽지
1) 본 연구에서는 적응 갭을 ‘적응 진척도, 적응 효과성과 반대되는 개념으로 목표한 적응의 수준, 적응 필요성, 적응 가능성과 현재의 적응 노력 간 차이’로 정의.
않다. 그러나 적응 갭을 도출하는 것은 지금까지의 적응성과를 확대하고 보다 효과적인 기후변 화 적응을 위해 필수적이다. 어떤 요소로 인하여 보다 효과적인 적응이 불가하였는지를 규명하 는 것은 정책의 효과성·성과 증진을 위해 필수불가결한 사안이다. 주요 한계점의 도출은 향후 의 국가적·지역적 적응방향을 설정하는 데 중요 단초를 제공할 수 있다. 우리나라의 경우, 2008년 기후변화 종합계획이 수립된 이후 지속적으로 기후변화 적응에 초점을 맞춘 국가 대책 및 계획이 수립되어왔다. 제1차 및 제2차 국가기후변화적응대책이 시행 되었으며 지자체, 공공기관, 산업계 등 다수의 이해관계자를 포괄하여 기후변화 적응을 위한 사업, 계획을 도출·이행해왔다. 그러나 우리나라의 경우에도 약 10년간에 걸친 기후변화 적응 에 대한 이행성과를 포괄적으로 판단하고 분석하는 것은 어려운 일이다. 예컨대 제1차 및 제2차 국가기후변화적응대책 등 국가 및 지역적 적응계획에 모니터링 및 평가를 수행할 것이 명시되 었으나 적응의 준비과정, 이행체계, 성과분석 및 차기 대책을 위한 환류 등 전 절차를 종합한 보다 포괄적인 차원의 분석은 수행된 바가 없다. 또한 성과분석을 수행하더라도 일반적으로 사업의 이행여부, 이행률에 초점을 맞춘 모니터링 및 평가가 진행되어 전체적인 차원에서의 적응 갭을 검토 및 도출하기 어려웠다. 따라서 차기 제3차 국가기후변화적응대책 등 향후의 신규 대책 및 계획을 도출 시 포괄적 차원의 적응 갭을 고려하는 것은 현재 어려운 상황이다. 그러나 앞서 논의된 바와 같이 적응 갭의 분석이 적응 추적분석에 대한 알려진 정보의 부족, 분석정보의 미흡 등으로 인해 수행되기 어려운 면모를 지님에도 불구하고 과거 한계점·장벽을 도출하는 것은 우리나라의 기후변화 적응의 효과를 증진하는 데 기여할 것으로 사료된다. 따라서 본 연구는 우리나라의 지난 10년간의 기후변화 적응을 포괄적으로 검토하고 주요 갭을 도출하여 국가적 차원의 ‘적응 갭 보고서’를 제시하는 것을 목적으로 하였다. 본 연구는 3차 연도에 걸쳐 이행되며 본 년도(1차 연도)는 적응 갭의 분석을 위한 분석체계를 제시함을 그 목적으로 하였다. 이에 따라 본 연구(1차 연도)에서는 적응 갭의 도출을 위해 적응 분석을 위해 고려되어야 할 분석요소 추출, 분석사례 조사, 방법론 구축 등을 수행하였으며 적응 갭 분석 틀을 구축하였다. 상기 분석 틀에 대한 적응 갭의 시범분석은 기후변화 적응을 위한 정보/ 지식 측면(정보 및 과학적 기반)에 대하여 수행되었다.
2. 연구의 내용 및 수행 체계
본 연구는 3차 연도에 걸친 사업이며 우리나라의 지난 10년간의 포괄적인 갭을 분석하고 국가 단위 적응 갭 보고서의 구축을 목적으로 하였다. 본 연구의 주요 내용 및 수행체계는 다음과 같다(표 1-1 참조). 첫째, 적응 갭의 분석 틀을 구축하며 이를 위해 적응 분석의 특성, 적응 분석 개념 및 수행사 례 등을 수행하였다. 구축된 분석 틀에 대하여 정보 및 과학적 기반 부문을 대상으로 시범분석 을 시행하였다(그림 1-1 참조). 둘째, 2차 연도에는 갭 보고서의 작성을 위한 분석을 수행하며 전문가 의견수렴을 수행한다. 1차 연도의 구축된 갭 분석 틀을 적용하여 국가단위의 1차 분석이 수행된다. 셋째, 3차 연도에는 2차 분석을 통해 국가 단위 적응 갭 보고서를 작성 및 제시하며 기후변 화 적응의 효과성 강화를 위한 개선점 및 보완점의 도출을 수행한다. 연차 1년차(2019년) 2년차(2020년) 3년차(2021년) 주요 연구내용 ․ 현황 조사 및 기반 연구 ․ 지속가능 적응정책 구축 방안 연구 ․ 지속가능 적응정책 방향 제시 연구 연차별 연구내용 ․ 국내 적응 관련 갭 조사: 제도적, 정보/지식 관련 적응분석 사례 조사 ․ 국제기구, 국가의 적응분 석 사례 조사 ․ 적응 관련 gap 리포트 작 성사례 조사 ․ 적응 갭의 분석 틀 개발, 시범분석 ․ 갭 리포트 시범작성 ․ 갭 분석의 수행 ․ 전문가 및 실무협의회 의 견 수렴 ․ 적응정책 수립 및 이행 관 련 제도적, 정책적 개선방 향 도출 ․ 갭 리포트 도출 및 배포 ․ 개선방향 및 환류체계적 용 방안 도출 ․ 우리나라의 지속가능한 적응정책 수립 및 이행방 향 제시 <표 1-1> 연차별 주요 연구내용 자료: 저자 작성.자료: 저자 작성.
제2장
기후변화 적응 갭 분석을 위한
적응평가 특성의 고찰
기후변화 적응은 수치적 정량목표의 달성여부 분석이 용이한 완화 분석과 달리 정량분석이 수행되기 어려운 측면을 가진다. 이에 본 장에서는 기후변화 적응 갭의 분석방향 도출을 위해 ① 적응분석의 내재적 특성 ② 적응에 대한 국제적 논의 초점의 변화 ③ 과정 및 결과기반의 개념을 고찰하였다. 본 장에서는 적응 분석을 ‘진척(progress)’의 개념으로 분석할 것을 제시 하였으며 적응평가 특성에 기반한 갭 분석에 대한 시사점을 제시하였다. 그리고 적응 갭의 정의를 제시하였다.1. 기후변화 적응평가의 내재적 특성
기후변화 적응 정책과 그 이행성과는 완화와 관련된 이행성과에 비해 분석되기 어렵다. 기후변화 완화가 온실가스의 배출량 저감과 관련된 정량적인 수치가 도출되며 이에 따라 명확 한 저감목표를 설정할 수 있는 것과는 달리 적응은 통용된 기준 또는 수치, 정량적 분석방법론 이 전 지구적으로 부재하기 때문이다(표 2-1 참조). 구체적으로 적응의 효율성, 효용성의 분석 의 모호함은 다음과 같이 나열될 수 있다.<표 2-1> 기후변화 적응 및 완화의 분석특성 비교 구 분 적 응 완 화 목적 ․ 기후변화 대응을 통한 지속가능한 발전 ․ 기후변화의 부정적 영향 회피 ․ 취약성과 리스크의 감소 ․ 레질리언스(회복력)의 증진 ․ 온실가스 발생 저감 및 안정화 전세계 목표 (파리협정서 기준) ․ 취약성의 감소, 레질리언스의 강화 ․ 적응능력의 증진 ․ 산업화 이전 수준보다 전 지구 평균 기온을 2도 증가 이하로 유지 목표의 달성 측정방법 ․ 개념적이며 방법론적인 모호함이 있어 일정한 측정방법을 제시하기 어려움 ․ 온실가스 발생량의 저감량 ․ 대기 중 온실가스의 양 베이스라인 ․ 개념적 모호함으로 베이스라인의 지정 어려움 ․ 특정 년도/기간을 베이스라인으로 지정 가능 자료: Christiansen et al.(2018) 참조하여 저자 작성. 첫째, 성공적인 적응의 판단은 정책결정자, 학자 등 이해관계자와 부문에 따라 상이할 수 있다(Ford and King, 2013). 즉 적응의 성과분석을 위해 사전단계에서 논의되어야 할 성공적 인 적응에 대한 명확한 정의를 내리기 쉽지 않으며 이에 대한 합의를 이끌어내기 쉽지 않다는 면모를 가진다. 둘째, 기후변화 적응의 이행범위, 이행성과의 포함범위를 구분하기 어렵다. 적응의 개념적 특성상 어떤 프로젝트 또는 제도가 적응에 해당되는지에 대한 구분을 어렵게 한다(Christiansen et al., 2018). 셋째, 적응성과의 분석결과는 타깃으로 설정한 시간, 공간 에 따라 변할 수 있다. 이것은 기후변화 적응이 장기간에 걸친 기후변화에 대응하기 위한 것으 로 지속적으로 이행되고 있는 과정이기 때문이다(Christiansen et al., 2018). 넷째, 적응성과 의 분석을 위해 필요한 베이스라인(baseline)의 설정이 어렵다. 성과분석을 위해 적응정책의 이행 이전 및 이후의 차이를 측정하기 위한 베이스라인을 설정하는 것이 필요하나 이의 수행이 어려운 특성을 가진다. 마지막으로 적응성과를 정량적으로 분석할 수 있는 누적된 정보 및 자료가 부족한 특성을 가진다. 결과적으로 기후변화 적응은 효용성과 효율성을 분석하는 데 있어 필요한 합의와 정보를
구축하기 어려운 특성을 가진다. 그럼에도 불구하고 적응에 대한 한계점을 모색하고 이에 대한 개선방향을 구축하는 것은 보다 효과적인 적응정책의 구축을 위해 필수적이다. 이와 같은 맥락 으로 국제사회는 적응의 모호함에도 불구하고 국제적으로 통용된 적응분석지수의 개발 필요성 을 제시하고 개발 중에 있다(Christiansen et al., 2018).
상기 적응평가의 내재적 모호함을 반영하여 적응 분석의 방향은 “진척 및 진척도 (progress)” 및 “갭(gap)”을 분석할 수 있는 적응 추적(adaptation tracking)의 개념으로 분 석될 수 있다. 적응은 어떤 시점에서 완료되는 것이 아니며 지속적인 취약성의 감소를 위한 과정으로 이해되어야 한다.
2. 기후변화 적응에 대한 국제적 초점 변화
기후변화 적응에 대한 논의는 적응의 진척(progress) 분석에 대한 중요성이 강조되는 방향으 로 그 초점이 변화되어 왔다(그림 2-1, 표 2-2 참조). SEI(2017)은 기후변화 적응의 국제적 논의를 1세대에서 4세대로 구분하였으며 세대별 논의의 차이를 <표 2-2>와 같이 제시하였다. 자료: SEI(2017); UNEP(2018)를 따름. <그림 2-1> 국제적 논의동향의 초점 변화<표 2-2> 국제논의동향의 초점 변화
1세대
(UNFCCC 초기) 2세대 (AR3-AR4) 3세대 (COP16)
4세대 (파리협정서, AR5) - 기후변화로 인해 어떤 영향이 있을 수 있는가? - 누가 영향을 받을 것인가? - 적응이 가능한가? - 사회적인 요인이 어떻게 기후변화 취약성에 영향 을 미칠 수 있는가? - 적응역량의 개념과 역할 은 무엇인가? - 어떤 요인이 취약성을 증 가 또는 감소시키는가? - 어떤 데이터가 필요한가? - 제도적, 정책적 개선은 어떻게 이루어질 수 있 는가? - 적응 지원을 위한 우선 순위는 무엇인가? - 적응이 실제로 어떻게 이 루어지는가? - 성공적인 적응정책은 무 엇인가? - 적응정책의 성과를 어떻 게 측정할 수 있는가? - 이행점검,성과측정을 기 반으로 어떻게 실패로부 터 배울 수 있는가? 자료: SEI(2017)를 참조하여 저자 작성. 이에 따르면 적응에 대한 초기논의는 기후변화로 인해 야기될 수 있는 주요 영향과 취약성의 규명에 주로 초점을 맞추었다. 기후변화 취약성의 개념이 기후노출, 민감도, 적응능력의 요소 로 규명되었으며 적응의 개념과 역할에 대한 논의가 주로 수행되었다. 1세대(UNFCCC 초기) 에는 기후변화로 인해 어떤 위해가 있을 수 있는지에 대한 논의가 주로 이루어졌다. 기후변화 가 환경-경제-사회 시스템에 미치는 영향은 얼마나 우려할 수준이며 어떤 유형의 피해가 가해 질 수 있는지에 대해 우선적으로 논의되었다. 본 단계에서는 과연 기후변화는 적응이 가능한 위험인지에 대한 논의가 수행되었다. 2세대는 IPCC의 제3차 및 제4차 분석보고서가 발간된 시기이다. 제3차 분석보고서는 2001년 발간되었으며 제7차 UNFCCC 당사국총회가 개최된 시기이다. 제4차 분석보고서는 2007년 발간되었으며 이와 관련하여 제13차 UNFCCC 당사국총회가 개최되었다. 본 단계에 서는 보다 심층적으로 기후변화 영향의 과학적 기반을 토대로 논의가 수행되었으며 적응능력 의 개념에 대해 논의가 이루어졌다. 구체적으로 기후변화로 인해 어떤 사회경제적인 면모가 영향을 받을 수 있으며 그 영향의 수준은 어떻게 측정될 수 있을지에 대해 논의가 진행되었다. 또한 기후변화 영향분석에서 현재 일반적으로 논의되고 있는 기후변화 취약성 및 리스크의 개념이 보다 심층적으로 접근되었다. 적응역량, 적응능력이 무엇인지에 대한 논의가 수행되었 으며 기후변화에 대처하기 위한 적응대책의 개념에 대해 논의되었다. 본 논의에서 기후변화에 대한 적응은 사회적 요인과 환경적 요인 간의 상호작용에 기반을 두었음이 강조된 바 있다.
적응의 성과(adaptation outcomes)를 고려할 필요가 있다는 논의가 시작되기도 하였다. 3세대에 이르러서는 기후변화 적응대책의 효과성 증진을 위한 논의가 시작되었으며 기후변 화 취약성의 증감요인 파악을 통한 적응 우선순위의 분석에 주력했다. 여기서 3세대는 2010년 제16차 UNFCCC 당사국총회가 개최된 시기를 의미한다. 본 단계에서는 기후변화가 어떤 영 향을 미칠 수 있는지에 대한 논의에서 더 나아가 적응대책의 효과성에 주목하고 있다. 기존에 수립된 혹은 수립 중인 적응대책에 대하여 어떤 정책이 효과적인 적응대책인가에 대한 논의가 진행되었다. 또한 리스크 분석과 재난 위해의 경감(disaster risk reduction)에 대해 주목하여 논의가 진행되었다. 4세대는 가장 최근의 논의로 2015년 파리협정서, 2014년 IPCC의 제5차 분석보고서 발간 이 이루어진 시기이다. 지금까지 기후변화에 대한 영향을 어떻게 분석할 수 있을지 또한 어떤 영향이 있을지에 대한 논의와 어떤 적응대책이 있을 수 있을지에 대해 논의가 이루어졌으나 본 단계에서는 어떻게 적응의 성과를 측정할 수 있을지에 대해 보다 심도 있는 논의가 이루어 졌다고 할 수 있다. 적응정책의 성과를 적응대책의 이행여부를 단순 점검하는 것에서 더 나아 가 실제 적응행동으로 인한 기후변화 위해의 감소효과를 점검하는 것이 필요하다는 논의가 진척되었다. 적응행동으로 인한 기후변화 위해의 감소효과를 정량적으로 분석하는 것은 아직 해결해야 할 과제로 여겨진다. 적응대책의 실제 이행률(%)을 정량적으로 제시할 순 있어도 이러한 적응대책 이행으로 인한 기후변화 피해의 실제 감소율(%)은 제시하기 어려운 난제이다. 결과적으로 최근의 논의는 그간의 적응대책 수립 및 이행성과를 점검하고 진척도의 분석에 초점을 두고 있다. 이와 같은 변화는 2023년 제시될 ‘Global Stocktake’에 앞선 논의로 점차 적응의 효과성 등 성과 분석을 위한 논의가 이루어지고 있다. 이러한 논의동향의 초점 변화를 고려하여 적응 우선순위의 적합성, 이행률의 분석, 적응대책의 수행으로 인한 개선부문의 분석 을 포괄한 분석의 수행이 필요하다. 그러나 적응의 효과성을 분석하고 갭을 진단하는 것은 국제적 논의흐름의 변화에서도 살펴 볼 수 있듯이 아직 초기단계에 있다고 할 수 있다. 4세대에 이르러 이행점검, 적응대책의 성과 점검을 통해 어떻게 실패로부터 배울 수 있는가에 대한 논의가 진행되었다. 이것은 적응대책의 실패를 점검할 수 있는 명확하며 국제적으로 일반화된 측정 방법론이 부재한 상황에서 진행될 수 있는 초기의 논의라 할 수 있다.
3. 적응 갭 분석을 위한 과정 및 결과 기반 개념 고찰
적응 갭 분석은 단순히 계획된 적응대책의 이행여부, 이행률의 분석으로 수행될 수 없다. 적응은 앞서 논의된 기후변화의 모호함을 반영하여 다각도의 관점에서 과정 및 결과 기반으로 수행될 수 있다(표 2-3 참조). 구분 개념 (OECD, 2007) 분석요소의 예시 (Christiansen et al., 2018) 과정 기반 재정 및 인적 자원 배분, 정책 마련을 통한 전략 및 계획의 실행 계획에서의 정책 주류화 정도 모니터링 국가적응대책 이행 적정성 모니터링 계획된 프로젝트의 이행률(%) 분석 결과 기반 적응 정책 및 계획이 기후변화 리스크 저감에 미친 결과 홍수 피해인구의 감소율 주요 재난의 피해금액 변화추이 <표 2-3> 과정 및 결과기반의 적응진척도 분석 개념자료: OECD(2007); Christiansen et al.(2018)을 참조하여 저자 작성.
이러한 과정 및 결과기반의 적응 진척은 적응대책의 효과성의 점검 개념에서 일반적으로 명시되고 제시된다. 적응대책의 성과와 실패를 어떻게 측정할 것인가는 어렵고 모호한 문제이 나 선행 연구자들은 이에 대한 해결책으로 과정, 결과 기반의 분석 개념을 제시해왔다(Ford et al., 2013). 과정, 결과 기반의 2가지 개념이 제시된 것은 적응행동이 명확하게 결과론적으로만 해석될 수 없기 때문이다. 적응행동은 ‘적응대책을 수립하는 것’과 ‘적응대책으로 인한 재난 피해금액 의 감소’를 모두 포괄한다. 여기서 적응대책을 수립하거나 관련 인력과 재정을 확보하는 것은 적응대책으로 인해 실제 기후변화 피해 감소율과는 무관할 수 있다. 즉 홍수에 대한 적응대책 이 수립되었다 하더라도 기후변화로 인한 홍수 피해의 증가 속도에 해당 적응대책이 못 미쳐 실제 홍수 피해의 감소는 없을 수 있다. 적응행동 중 적응대책 수립, 적응 관련 인력과 예산의 확보 등은 적응의 결과론적인 결과로 볼 수 없다(표 2-4 참조). 이것은 기후변화 피해를 감소하고 대응하기 위한 준비 정도
(preparedness)로 사료된다. 반면, 실제 기후변화 피해 및 영향이 감소했는지에 대한 성과를 살펴보는 것은 다분히 결과에 기반을 둔(outcome-based) 분석이라 할 수 있다. 이러한 측면 을 고려하여 적응에 대한 분석은 지금까지 일반적으로 과정, 결과 두 가지 측면에 초점을 맞추 어 개념이 제시되어왔다. 적응대책의 성과와 미흡점을 분석하는 것은 여러 적응행동으로 인한 과정 기반 및 결과 기반의 성과가 검토되어야 한다. 구체적으로 과정 기반의 적응 진척은 적응계획의 수립 및 효과적 적응계획의 실천을 위한 정책/제도, 정보/지식의 준비 정도(readiness)를 의미한다. 성공적인 기후변화 적응을 위해 준비되어야 할 재정 및 인적자원의 배분, 제도 및 정책의 적절성을 제도 및 이행체계의 수립과 정에 기반하여 진척도의 변화를 진단할 수 있다(OECD, 2007). 예컨대, 과정 기반의 적응 진척은 기존 정책 및 제도의 기후변화 적응 주류화 수준, 국가적응대책의 제도적 이행 적절성, 계획된 프로젝트의 이행률로 분석될 수 있다. 적응의 과정은 그러나 여러 요소가 연관되어 있는 복잡성을 띤다. 이에 과정 기반의 분석은 <표 2-4>와 같이 여러 개념으로 분석될 수 있다. 본 연구에서는 Ford et al.(2013)의 연구를 바탕으로 과정 기반의 분석 개념을 더 자세히 살펴보았다. 먼저 적응의 준비 정도를 척도로 삼아 과정 기반의 적절성이 고찰될 수 있다. 구분 분석 접근방식 특성 강점 한계점 과정 기반 (Prepared ness-proc ess-, and policy-based) ․ 적응의 준비 정도 ․ 아래 적응 준비정 도에 대한 증거를 살펴봄 ․ 정책적 리더쉽 ․ 기관의 준비정도 ․ 기후변화 정보 ․ 의사결정 기술의 적절한 활용 ․ 적응에 대한 장벽, 한계점의 고려 ․ 재정 ․ 적응 연구 ․ 성공적인 적응에 대한 능력에 초점 을 맞추어 분석 ․ 준비정도를 정량 적으로 분석할 수 있는 지표나 지수 의 미흡 ․ 실제 적응의 성공 과 무관할 수 있음 <표 2-4> 과정 및 결과기반 개념 특성
구분 분석 접근방식 특성 강점 한계점 과정 기반 (Prepared ness-proc ess-, and policy-based) ․ 과정 기반의 접근 ․ 적응의 성공사례 를 기반으로 특성 비교 ․ 성공적인 적응에 주요 요소를 과정 별로 추출하고 이 를 기반으로 함 ․ 성공적인 적응에 대 한 요소를 추출하는 데 대한 어려움 ․ 국가/지역 간 통일 성이 없을 수 있음 ․ 실제 적응의 성공 과 무관할 수 있음 ․ 정책, 프로그램의 분석 ․ 정책, 프로그램의 비교분석 ․ 전 지구를 대상으 로 할 때 적합 ․ 빠른 분석이 가능 ․ 성공이 직관적으 로 분석되지 않음 결과 기반 (Outcome -based) ․ 기후변화의 부정 적 영향의 감소정 도를 분석 ․ 기후변화에 의한 각종 손실, 피해, 치사율 등에 초점 ․ 적응행동 이전, 이 후의 기후변화 위 해의 변화를 분석 ․ 적응의 효과성과 진 척도를 정량적으로 제시할 수 있음 ․ 지수(metric)에 의해 시간에 따른 변화를 제시할 수 있음 ․ 표준화된 자료의 사용이 가능 ․ 결과가 관측가능 한 결과일 때에만 적용이 가능 ․ 적응과 결과 간 명 확한 인과관계를 밝히기 어려움 <표 2-4>의 계속 자료: Ford et al.(2013)을 참조하여 저자 작성. 적응의 준비 정도는 적응행동을 위한 각종 법, 기관, 정보, 재정, 연구 등 요소가 얼마나 적절하게 준비되었는지를 척도로 한다. 성공적인 적응으로 개념적으로 논의된 여러 요소들, 즉 거버넌스, 정보의 수준, 재정 확보 등 여러 성공적인 준비요소들을 척도로 적응 준비정도가 고찰될 수 있다. 그러나 이러한 준비정도를 분석하는 데 필요한 척도 혹은 지표가 명확하게 제시된 바가 미흡한 실정이다. 또한 앞서 명시된 바와 같이 적응의 준비정도는 실제 적응의 효과성과 무관할 수 있다. 여기서 실제 적응 효과성이란 기후변화 리스크와 피해가 결과적으로 저감된 것을 뜻한다. 과정기반의 분석은 또한 과정적 적절성에 기반하여 진행될 수 있다. 본 접근방식은 적응의 성공사례를 과정별로 추출하고 이를 기반으로 효과성을 진단하는 것이다. 본 개념의 적응의 준비정도 고찰방식과 매우 유사하나 과정단위로 이를 고찰하였다는 점에서 차이를 보인다. 그러나 이러한 방식을 통해 추출된 분석요소들은 국가, 지역 간 상이할 수 있다. 또한 실제
적응의 성공여부와는 역시 무관할 수 있다. 정책, 프로그램의 비교분석을 통해 과정 기반의 분석이 이루어질 수 있다. 본 접근방식은 부문별 정책, 프로그램이 제시되었을 때 이를 지역, 국가 간 비교하여 가장 우수한 경우를 선별하는 것이다. 비교분석 대상이 명확하기 때문에 타 접근방식에 비해 빠른 분석이 가능할 것이라 사료된다. 그러나 역시 비교분석을 통해 상대적인 우수군, 취약군을 가려내는 것이므로 실제 적응의 성공정도를 가려내는 분석은 아니다. 또한 성공에 대해 직관적으로 그 결과가 나올 수 없어 한계점을 가진다. 과정 기반의 분석은 이처럼 주요 초점에 따라 분석방식이 달라질 수 있다. 이것은 적응행동 은 광범위하며 적응정책의 수립 이전의 준비과정과 수립 이후의 정책의 수, 정책의 질 및 적합 성, 기관 및 인력의 준비 등이 모두 과정 기반에 속하는 요소인 데서 기인한다. 또한 적응행동의 결과에 대한 진척도 고찰을 위해 결과기반의 적응 진척도가 추가로 고려될 수 있다. 결과 기반의 진척도 분석은 적응 정책 및 계획 결과론적으로 기후변화 리스크 증감에 미친 영향을 고려한다(OECD, 2007). 예컨대 결과기반의 진척도 분석요소로는 적응대책의 이행 이후 홍수 피해의 시계열적 변화, 온열질환자의 시계열적 변화 등 주로 피해와 영향을 대변하는 통계정보에 근거하여 분석될 수 있다. 그러나 이러한 결과 기반의 진척도 점검은 적응행동의 효과가 단기간이 아닌 장기간에 걸쳐 나타날 수 있다는 점, 결과의 비교 시점에 대한 모호함의 문제 등 앞서 논의된 기후변화 적응 분석의 내재적 모호함을 반영하기 쉽지 않다. 즉 결과 기반의 분석결과는 적응의 효과를 우리 가 단기간에 측정할 수 없다는 점을 고려하여 분석하는 것이 필요하다. GIZ2)는 이러한 과정 및 결과 기반의 개념을 <그림 2-2>와 같이 제시하였다. 적응이 실제로 결과로 나타나기까지 각종 인력, 재정 자원과 정책, 계획, 역량강화 등의 준비가 필요하다고 관련 가이드북을 통해 명시한 바 있다. 적응의 준비과정은 이처럼 사회적, 환경적, 경제적 변화 를 모두 포괄하기 때문에 매우 광범위한 특성을 가진다. 결과적으로 과정 및 결과기반의 개념을 고려하여 두 개념을 적용한 종합적인 분석을 수행할 필요가 있다. 즉 적응 및 계획상의 적절성만을 고려하는 것이 아닌 적응능력의 증진에 의한
2) GIZ, “Developing National Adaptation Monitoring and Evaluation Systems: A Guidebook”, http://www.adaptationcommunity.net/?wpfb_dl=268, 검색일: 2019.5.1.
효과를 단기간에 점검할 수 있다는 측면에서 과정상의 기후변화 적응 적절성과 결과론적인 적응 효과를 함께 고려하여야 한다. 이러한 과정 및 결과 기반의 개념은 일반적으로 포괄적인 적응행동을 대상으로 한 모니터링 및 평가(M&E) 방법론으로 제시되기도 한다. 따라서 본 개념 을 고려하여 적응 갭을 진단할 필요가 있다.
자료: GIZ, “Developing National Adaptation Monitoring and Evaluation Systems: A Guidebook”, 검색일: 2019.5.1.
4. 적응 갭의 정의
적응 평가(적응 진척도 분석, 적응 효과성 분석, 적응 추적 분석 등 총칭)는 적응행동의 성과 외에도 미흡점, 장벽, 한계점을 도출할 수 있다. 여기서 미흡한 점, 장벽, 한계점 등을 통칭하는 단어로 적응 갭(adaptation gap)이 사용될 수 있다. 선행 연구자들의 적응 갭에 대한 정의는 <표 2-5>와 같다. 구체적으로 Chen et al.(2015)은 적응 갭을 현재 존재하는 적응 노력과 적응 필요성 간의 차이로 정의하였으며, Climate Analytics는 적응 노력과 적응 가능성 간의 차이로 정의한 바 있다3). 전 지구를 대상으로 적응 갭 보고서(Adaptation Gap Report)를발간한 UNEP(2014)의 경우, 적응 갭을 적응 노력과 적응을 위해 세워진 사회 목표 간 차이로 정의하였다. 또한 적응 갭의 개념적 틀을 <그림 2-3>과 같이 제시하였으며 적응 갭이 기후변화 영향과 기후변화 적응을 위한 노력 간 간극에 의해 생기는 것임을 제시한 바 있다. 즉 적응 갭의 분석은 궁극적으로 점차 증가하는 기후변화 영향·피해에 대응하여 적응 노력이 증가하고 있더라도 실제 영향을 상쇄하기에 적응 노력이 충분한가를 판단하기 위한 것이다. 적응 갭(adaptation gap)의 정의 Chen et al.(2016) - 현재 존재하는 적응 노력과 적응 필요성 간의 차이 Climate Analytics - 적응 노력과 적응 가능성 간의 차이 UNEP(2014) - 적응 갭을 적응 노력과 적응을 위해 세워진 사회 목표 간 차이 적응 갭이라는 용어를 사용하진 않았으나 갭(gap)을 의미하는 경우 Berrang-Ford, Ford, and Patterson(2011) - 적응 도전(adaptation challenge)의 규모 <표 2-5> 적응 갭의 정의 자료: 저자 작성.
3) Climate Analytics, “Adaptation Gap Assessments [WWW Document]”.
http://climateanalytics.org/what-we-do/adaptation-and-loss-and-damage/adaptation-gap-assess ments, 검색일: 2019.5.3.
자료: UNEP(2014), p.8. <그림 2-3> 적응 갭의 개념적 틀 한편 적응 갭이라는 용어와 유사하게 적응 결핍(adaptation deficit)이라는 용어가 제시될 수 있다. IPCC는 제5차 보고서를 통해 적응 결핍이라는 용어를 언급하였다(IPCC, 2014; UNEP, 2014). 여기서 적응 결핍은 적응 갭의 개념 중 “현재 상태”의 갭에 특히 초점이 있으며 “시스템의 현재 상태와 기후변화 조건·취약성으로 인해 존재하는 악영향을 최소화하는 상태 간의 차이 간 발생하는 갭”(IPCC, 2014)으로 정의되었다. 또한 관련된 적응 갭과 관련된 개념으로 적응 진척도(adaptation progress)가 주로 언급된 다. 적응 진척도는 적응 갭과 반대되는 개념으로 일련의 적응 행동의 수행을 통한 <그림 2-3> 의 각종 적응 노력이 증가한 상태 및 현황을 의미한다. 일반적으로 진척도를 파악해야 갭을 제시할 수 있으므로 진척도와 갭은 적응 분석에서 종합적으로 고려되어야 한다. 앞서 연구된 선행 연구사례를 고려하여 본 연구에서는 적응 갭을 ‘적응 진척도, 적응 효과성 과 반대되는 개념으로 목표한 적응의 수준, 적응 필요성, 적응 가능성과 현재의 적응 노력 간 차이’로 정의하였다. 본 정의에 의하면 적응을 위해 수립한 정책, 기관, 법 및 제도, 재정 및 인력 확보율 등 모든 일련의 적응행동이 목표한 혹은 필요한 적응 수준에 미치지 못하였을
때 갭은 나타난다.
적응 갭에 초점을 맞추어 분석을 수행하는 것은 어떤 측면에서 목표한 또는 필요한 적응 수준에 미치지 못하였는지에 대한 단서를 제공할 것으로 사료된다. 또한 기후변화 영향·피해 를 상쇄하는 데 미흡한 점과 보완이 필요한 사안을 요소별로 도출하는 데 그 의의가 있다.
제3장
적응 진척도 및 갭 분석 관련 사례분석
본 장에서는 적응 갭의 유형을 도출하고 상세 분석요소의 제시를 위해 적응 진척도, 효과성, 갭의 분석사례를 고찰하였다. 성공적인 적응에 대한 요소를 개념적으로 제시하고 연구된 사례 를 보았으며 이를 통해 적응의 분석을 위한 기본요소들을 살펴보았다. 적응 진척도 및 갭의 분석사례로 적응펀드, 국외 국가단위 분석사례를 고찰하였다.1. 성공적인 적응에 대한 분석요소
가. 개념적 연구사례: 주요 선행연구 고찰 성공적인 적응은 제도/정책적 측면, 정보/지식 측면을 포괄하며 기후변화에 대한 취약성 및 적응능력에 대한 개념이 정의되는 과정에서 제시되었다. 구체적으로 Gagnon-Lebrun et al.(2006), Füssel(2008), Smith et al.(2009)은 기후변화 취약성 및 적응능력에 대한 개념 정의 시 성공적인 적응을 위해 필요한 필수 요소들을 <표 3-1>과 같이 제시한 바 있다.구 분 Fussel(2008) Gagnon-Lebrun
et al.(2006) Smith et al.(2009) 제 도 - 명확한 제도적 절차 - 유연한 적응 절차 - 적응옵션의 고려 - 정책 간 시너지 고려 - 정책적 리더십 및 제도적 체 계 구축 <표 3-1> 초기에 논의된 성공적 적응 관련 개념적 요소
구 분 Füssel(2008) Gagnon-Lebrun
et al.(2006) Smith JB et al.(2009)
제 도 - 핵심 이해관계자의 포함 - 현재와 미래 리스크의 균형 된 고려 - 불확실성 관리 - 정량적 리스크 추산이 없는 상태에서의 정책 가이드라인 - 적응 이행의 우선순위화 - 기후변화 적응의 주류화 - 다부처/다부분의 적응 - 적응에 대한 중요 장벽의 분 석 및 규명 - 제도적 메커니즘의 구축 - 기존 정책의 적응 개념 반영 - 적응에 대한 중요 장벽의 분 석 및 규명 - 적정 의사결정체계의 반영 - 재정 확보(Funding) - 적응 기술 개발 - 이해관계자 참여 정 보 - 핵심 적응정보의 규명 - 적합한 시공간 스케일 고려 - 역사적 기후변화 트렌드, 기 후변화시나리오 정보의 규 명 및 고려 - 과거 기후변화 트렌드, 기후 변화 정보의 규명 및 고려 - 적응 연구 확대 <표 3-1>의 계속 자료: Preston et al.(2011) 참조하여 저자 작성. 본 연구에 따르면 효과적인 적응정책의 수립 및 이행을 위해 먼저 적절한 제도적 체계와 의사결정 체계를 구축하는 것이 필요하며 이해관계자 참여, 재정 확보 등 제도와 정보를 아우 르는 다양한 요소를 갖추어야 한다. 본 선행연구들은 지금까지 발표된 기후변화 적응 가이드라 인을 주로 비교·검토하였으며 비교 결과를 통해 효과적 적응을 위한 요소를 <표 3-1>과 같이 제시하였다. 제시된 요소가 각 연구마다 상이한 것은 당시 기후변화 적응에 대한 모니터링 및 평가가 공통된 기준으로 수행하기에는 미흡했던 것을 의미한다(Preston et al., 2011). 그러나 공통적 으로 적응정책의 결과 기반 고려요소보다는 과정 기반 고려요소에 주력을 두었으며, 특히 제도 및 정책적 차원의 적절성 확보를 위한 고려요인이 우세한 것을 살펴볼 수 있다. 예컨대 Füseel(2008)은 적응 정책의 수립절차에 초점을 맞추었으며 타 선행연구의 경우에도 적응정 책 수립과정에서의 거버넌스 적절성, 이행체계의 적절성을 주로 고려하였다. 공통적으로 <표 3-1>에 제시된 연구사례는 기후변화 적응정책의 수립 및 이행을 위해 명확 한 제도적 체계를 구축할 것과 적응부문의 발굴을 위한 기후변화 전망 등 정보를 구축할 것을 명시하였다. 이외 적응정책 수립 및 이행과정에서 이해관계자 참여, 기존 정책에서의 기후변화
적응 개념의 주류화, 정책 간 시너지의 고려 등 주로 적응정책의 준비(readiness) 개념에 주목 하여 다각도의 고려요인이 제시되었다.
한편 Ford et al.(2013)은 적응에 대한 주요 개념적 논의인 Füssel and Klein(2006), Füssel(2007), Termeer et al.(2012) 등 선행연구를 기반으로 성공적인 적응을 위한 고려요 인을 <표 3-2>와 같이 제시하였다. 구분 분석요소 비 고 분석요소 비 고 제도 정치적 리더십 (political leadership) 법적 관할권 등에 우선하는 리더십의 확보 의사결정 기술의 적절한 활용 (appropriate use of decision-making techniques) 불확실성, 숨겨진 위해를 고려한 최적의 의사결정 과정의 도모 제도적 기관 (institutional organization) 책임 정부부서 및 기관의 존재 적응 장벽의 심도 있는 고려 (explicit consideration of barriers to adaptation) 제약조건 및 갭의 고려 제도 이해관계자 참여 (stakeholder involvement) 다양한 부문의 반영을 위한 이해관계자 참여 독려 적응 재정 (funding for adaptation) 충분한 재정의 도모 정보/ 지식 기후변화 정보 (climate change information) 의사결정자에게 리스크, 우선순위 수요 등에 대한 정보 제공 적응 연구 (adaptation research) 학술적 발전 기술 개발 및 확산 (technology development and diffusion) 적응기술 개발 및 확산 -<표 3-2> 성공적 적응의 고려요소 자료: Ford et al.(2013).
역시 앞서 과정기반의 적응 분석 개념으로 고찰되었던 적응의 준비 정도(adaptation readiness)에 주로 초점을 맞추어 성공적 적응을 정의하는 요소들이 제시된 것을 살펴볼 수 있다. 분석요소로 거버넌스와 관련된 정치적 리더십, 제도적 기관, 이해관계자 참여가 주로 제시되었으며 적응을 위해 우선적으로 적절한 의사결정 체계와 거버넌스를 갖출 것을 강조하 였다. 정보/지식 측면에서 살펴보면 지금까지의 성공적 적응에 대한 필요요소는 주로 적응 기술, 적응 정보, 적응 연구가 얼마나 확산되었는가에 초점을 맞추어 제시되었다는 것을 살펴볼 수 있다. 나. 소결
본 절에서 제시된 Gagnon-Lebrun et al.(2006), Ford et al.(2013) 등의 2006~2013년 간 연구는 그간 IPCC의 분석보고서에서 성공적인, 효과적인 적응을 위해 필요한 개념적 사안 으로 자주 언급된 바 있다. 국제사회는 그간 기후변화에 대한 적응이 어떻게 이루어질 수 있는 가에 대한 논의를 지속적으로 수행해왔으며 이 과정에서 적응역량으로 갖추어야 할 것이 무엇 인지를 성공적 적응에 대한 개념적 연구를 참조하여 제시하였다. 따라서 본 선행연구에 명시된 바와 같이 적응 진척도 및 갭의 분석을 위해선 필수적으로 제도와 정보를 아우르는 다양한 요소들을 고려해야만 할 것으로 판단된다. 구체적으로 공통적 으로 제시된 기후변화 적응 주류화를 위한 의사결정 체계(정치적 리더십, 정책 간 시너지 고려 등), 전담기관의 확보, 이해관계자의 참여 등 제도 및 거버넌스와 관련된 부문이 검토될 필요가 있다. 또한 정보의 제공 측면을 갭 분석의 한 축으로 설정하고 이의 적절성을 검토할 필요가 있다.
2. 국가단위 적응 진척도 및 갭 분석 사례 고찰
가. 국가별 비교분석 연구사례
상기 요소들을 반영하여 실질 분석을 수행한 사례는 전 지구적으로 극히 희박하나 관련 사례 로 Gagnon-Lebrun and Agrawala(2007), Lesnikowski et al.(2016), EEA(2014)의 국가 간 비교분석 사례를 들 수 있다. 먼저 Gagnon-Lebrun and Agrawala(2007) 및 Lesnikowski et al.(2016)의 분석사례는 제2차~제3차, 제5차~제6차의 NC(National communications, 국가보고서)를 대상으로 각 국가별 적응 진척도 및 갭의 추적분석을 시행 하였다.
Gagnon-Lebrun and Agrawala(2007)는 <표 3-2>에 제시된 요소 중 특히 기후변화 영향 분석, 정책 및 제도적 체계의 구축과 관련된 요소를 제시하였다. 본 연구에서는 30개 OECD 회원국을 포함한 41개 선진국을 대상으로 국가보고서의 검토를 시행하였다(그림 3-1 참조). 먼저 기후변화 완화(mitigation) 외 적응(adaptation)과 기후변화 영향(impacts)이 고려되었 는지가 <그림 3-1>과 같이 제시되었다. 여기서 고려비율(%)은 국가보고서의 콘텐츠 분석을 통해 기후변화 적응과 영향에 대한 내용의 수록 비율을 토대로 제시되었다. 대부분의 국가가 기후변화 완화에 대한 내용이 주를 이루었으나 제2차 국가보고서에 비해 제3차 국가보고서에 서 기후변화 적응과 영향에 대한 고려가 증가한 것을 살펴볼 수 있다. 본 연구에서 검토한 바에 따르면 우리나라의 경우, 제2차 보고서에서의 검토비율은 5% 이하였으나 제3차 보고서 에 이르러 10% 이하로 증가한 것을 살펴볼 수 있다. 결과적으로 다수의 국가가 기후변화 영향 과 적응에 대한 내용이 전체 내용의 1/5 수준을 차지하였으며 완화에 대한 내용이 적응에 비해 주를 이루는 국가가 다수를 차지했던 것을 볼 수 있다.
구체적으로 Gagnon-Lebrun and Agrawala(2007)은 ① 적응능력 대안의 분석을 위한 영향 및 취약성의 분석 ② 이행을 위한 제도적 체계의 구축 ③ 실제 이행성과에 대한 내용이 제2차 및 제3차 국가보고서에 수록되었는가에 집중하여 적응 진척도와 갭에 대한 검토를 시행 하였다.
자료: Gagnon-Lebrun and Agrawala(2007), p.396. <그림 3-1> NC2 및 NC3의 적응/기후변화 영향 고려비율 영향 및 취약성의 분석의 경우, 기후변화 적응대책의 수립 이전 또는 이후의 단계에서 기후 변화 영향분석을 수행하였는지, 또한 수행내용이 국가보고서에 수록되었는지를 위주로 검토하 였다. 또한 기후변화 시나리오에 기반을 둔 기후변화 전망이 검토되었는지를 고려하였다. 검토 결과, 기후변화 영향에 대한 분석은 다수의 국가에서 시행한 것으로 집계되었다. 기후변화 영향의 경우, 과거 관측정보, 기후변화 시나리오에 의한 미래 기상·기후 전망, 취약성 및 리스 크 개념을 반영한 기후변화 영향분석으로 내용적 분석이 이루어질 수 있다. 3가지 요소 중 주로 기후변화 시나리오에 의한 미래 기후전망과 취약성·리스크 분석은 일반적으로 대부분의 국가에서 적응정책 수립 및 이행과정에서 적용하였음을 살펴볼 수 있다. 그러나 본 연구에서는 과거 기상·기후 관측정보에 대한 고려가 타 기후 영향 고려 정도에 비해 미흡한 것을 제시하였다. 적응 대안의 발굴과 정책적 대응 측면에서 적합한 제도적 체계가 갖추어졌는지를 5가지
요소로 고려하였다. 구체적으로 적응 대안의 규명, 적응대책과 시너지가 있는 정책 발굴, 적응 을 위한 제도적 메커니즘 구축, 적응정책의 구축 및 기존정책의 변경, 세부 프로젝트의 구축을 대상으로 국가보고서 내 이에 대한 시행내용을 담고 있는지에 기반을 두어 비교분석을 수행하 였다(그림 3-2 참조). 검토 결과, 적응 대안 규명은 다수의 국가에서 수행하였으나 나머지 요소는 고려가 매우 미흡하였다. 제2차 및 제3차 국가보고서는 각 국가별로 제출시기가 상이하나 이를 감안하더라 도 대부분의 국가가 이전에는 견실한 적응 체계를 갖추지 못한 것을 볼 수 있다. 가장 미흡한 부문은 제도적 메커니즘의 구축과 관련된 것으로 기후변화 적응을 위한 전담 집행기관, 관련 인력과 예산, 적응을 위한 법적 및 제도적 체계 구축과 관련된 것이다. 본 연구에서 수행된 적응 진척도 및 갭의 분석은 제2차 국가보고서와 제3차 국가보고서의 수록내용 변화를 토대로 진단하였다. 그러나 수록내용 자체가 적응보다는 완화에 초점이 있는 경우가 많아 세부 요소에 대한 분석은 제2차 및 제3차 국가보고서를 종합하여 진행하였다. 또한 분석요소와 관련하여 ① 기후변화 영향분석 ② 적응 대안 발굴과 정책적 대응의 2가지 부문으로 요소를 추출한 것을 참조할 수 있다. 본 연구에서 제안된 분석요소는 앞서 검토된 과정, 결과 기반의 분석 개념 중 주로 과정기반에 근거한 분석이라 사료되며 결과 기반의 적응 성과 분석은 이루어지지 않은 것을 살펴볼 수 있다.
자료: Gagnon-Lebrun and Agrawala(2007), p.399.
Lesnikowski et al.(2016)의 분석사례는 NC5 및 NC6을 대상으로 하였으며 2010년 대비 2014년의 기후변화 적응에 대한 국가별 성과를 비교 분석하였다. 본 연구는 기후변화 적응에 대한 논의가 대부분의 국가에서 기존에 비해 87%에 해당하는 괄목할 만한 수준으로 증가하였 다는 연구결과를 제시하였다. 본 연구사례는 총 41개의 선진국을 대상으로 하였으며 적응 분 석을 위해 보다 다양하며 복합적인 분석요소를 제시하였다(그림 3-3 참조). 자료: Lesnikowski et al.(2016), p.262. <그림 3-3> NC5 및 NC6의 적응 고려수준 분석
구체적으로 Lesnikowski et al.(2016)은 성공적인 적응에 대한 초기 개념적 정의를 고려하 여 <그림 3-3>의 10개 요인을 적응 진척도 및 갭의 분석요소로 제시하였다. 본 분석요소는 적응 진척도(adaptation progress)를 전 지구적인 단위에서 공통적으로 제시할 수 있도록 선별된 지수(metric)이다. 제시된 10개의 분석요소를 고려하여 적응 이니셔티브 지표 (Adaptation Initiative Index)가 제안되었으며 기존의 정성적인 분석에 비해 정량적인 지수 로 적응 분석을 진행하였다는 점에 의의가 있다. 분석결과에 의하면 먼저 대부분의 국가에서 수행하고 있는 부분은 기후변화 영향분석과 기 후변화 적응을 위한 개념적 도구 제공 부문으로 사료된다. Gagnon-Lebrun and Agrawala(2007)의 연구와 유사하게 본 연구에서도 기후변화 영향분석 및 관련 정보의 제공 부문은 일반적으로 모든 국가에서 행하고 있음을 살펴볼 수 있다. 또한 기후변화 적응에 대한 연구나 기술의 발전이 증가하였으며 기후변화 적응과 관련된 제도가 증가하였음을 볼 수 있다. 이와 관련하여 제5차 보고서에 비해 제6차 보고서에서 각 부문별 고려정도가 증가한 것으로 집계되었다. 기후변화 적응 부문으로 환경, 물, 농업, 연안관리 부문의 고려가 큰 것으로 분석 되었다.
자료: Lesnikowski et al.(2016), p.263. <그림 3-4> NC5 및 NC6의 부문별 이니셔티브(시행계획 등) 언급 수 <그림 3-4>는 또한 기후변화 적응이 여러 부문 및 부처의 정책·제도에 주류화 되었음을 보여주는 결과이다. 적응이 단독적으로 행해지는 것이 아닌 각 부문·부처의 정책·제도와 연계 되어 시행되는 것을 살펴볼 수 있다. 국가보고서를 기준으로 할 때 총 57%의 적응 관련 이니셔 티브가 기존의 정책·제도에 연계되어 수립된 것으로 판단된다(Lesnikowski et al., 2016). 본 연구에서는 <그림 3-3>에 제시된 분석요소 외 <그림 3-4>에 언급된 모든 이니셔티브(세 부시행계획, 적응대책 등 포괄)가 취약계층을 고려하였는지를 제시하였다. 연구 결과, 취약계 층에 대한 고려는 미흡하였으며 취약계층의 고려 부족을 기후변화 적응에 대한 주요 갭으로 제시하였다. 예컨대 제5차 국가보고서에서는 전체 적응행동 중 4.67%(68개 적응행동)만이 취약계층을 고려하였으며 제6차 국가보고서에서는 2.22%(62개 적응행동) 수준에서 취약계층 이 고려된 것으로 제시하였다. 취약계층에 대한 고려 부족은 취약성 상승 및 형평성 하락을 불러올 수 있으며 이에 따라 본 연구에서는 취약계층에 대한 적응행동이 증가할 필요가 있음을 피력한 바 있다.
자료: Lesnikowski et al.(2016), p.263. <그림 3-5> NC5 및 NC6의 취약계층 고려 수준 요약하자면 영향 및 취약성 평가, 적응정책 발굴을 위한 개념의 진전, 기후변화 시나리오의 고려 등 요소는 대부분의 국가에서 증가한 경향을 보였으나 특히 모니터링 및 평가, 적응 제도 의 개선과 같은 환류체계 관련 요소는 전 지구적으로 미흡한 것을 살펴볼 수 있다. 결과적으로 상기 NC2~NC3, NC5~NC6의 분석사례 고찰 결과, 기후변화 적응대책의 효과성을 분석하고 적응에 대한 국가적 갭을 제시하는 것은 전 지구적으로 미흡한 상태이며 2023년 전 지구적 이행점검에 대비하여 국가적 단위의 갭 도출, 환류체계의 개선을 꾀할 필요가 있다고 판단된다. 적응 평가 방법론의 경우, 두 연구사례 모두 국가별 비교분석을 수행하였다. 분석요소로는 주로 과정기반의 적응 준비정도에 대한 분석요소가 제시된 것을 살펴볼 수 있다. 분석이 주로 제시된 요소들의 국가보고서 내 언급여부로 수행되었기 때문에 정책, 이행체계, 정보 등 분석요 소의 고려여부만이 검토되었다. 그러므로 적응 갭에 대한 고찰은 주로 상대적으로 고려가 없었 던 부분(제도적 이행체계, 적응대책에서의 취약계층 고려 등)을 대상으로 이루어진 것을 볼 수 있다. 적용등급이나 점수화보다는 관련된 보고서 내 언급 수나 이니셔티브의 수로 분석이 되었 으므로 적응 진척도 혹은 갭 역시 고려가 미흡한 점을 대상으로 제시될 수 없었다고 사료된다. EEA(2014)는 EU의 적응 정책 과정들(adaptation policy processes)을 대상으로 현황을 고찰한 바 있다. EU의 30개 국가를 대상으로 각 과정기반의 적응 요소를 체크리스트 형식으로 작성하고 자체 점검조사를 수행하였다. 분석대상 국가와 적응전략 및 계획의 현황은 <그림
3-6>과 같다. 각 국가별로 2005년부터 2014년까지의 적응 현황을 살펴보았으며 국가에 따라 적응 정책 및 제도가 수립이 상이한 상태에서 분석을 시행하였다. 본 사례는 특히 아래 명시된 8개의 과정기반의 요소를 대상으로 평가를 수행하였다. - 적응을 위한 공공 및 정책적 인지도 - 지식 창출 및 이용 - 적응의 계획 - 적응과 관련된 협력 - 이해관계자 참여 - 적응의 이행 - 국가 간 협력 - 모니터링, 보고 및 평가 8개의 과정기반 요소들은 자체 점검조사(self-assessment survey)에서 효과적으로 현황을 점검할 수 있는 형태로 분석하였으며 체크리스트 형태로 각 요소별 세부 체크리스트를 구축하 였다. 8개의 과정기반 분석요소와 체크리스트는 자문회의 및 워크숍을 통해 확정하였다. 자체 점검조사는 온라인상으로 진행하였으며 44개의 질문으로 구성된 설문지를 대상자가 작성하는 형태로 진행하였다. 44개의 체크리스트 형태의 질문은 각 요소별로 <표 3-3>과 같다. 체크리스 트는 등급을 고르거나 객관식 보기 중 선택을 하거나 주관식으로 작성할 수 있도록 구축하였다.
자료: EEA(2014), p.10.
