지역임업 국제세미나: 선진국과 개도국의 경험 공유
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(3) 머 리 말. 우리나라 산림 정책은 국토 녹화와 자원보존을 목적으로 추진되어 왔으며, 전쟁으로 황폐해진 국토를 세계 어디에서도 유래를 찾아볼 수 없을 정도로 짧 은 기간에 성공적으로 복원해 내었다. 하지만 이 같은 정부 주도의 산림 관리 는 산림의 경제적 활용을 위축시키고, 산촌 지역의 소득 불평등을 심화하는 등 의 부작용도 함께 가져왔다. 산림청은 보호 위주의 산림 정책이 가지는 한계점을 인식하고, 산림경영 활성 화를 위한 정책을 다각도로 추진하여 왔으나 현재까지 성과는 가시적이지 않다. 이에 우리 연구원은 「지역임업 국제세미나 : 선진국과 개도국의 경험 공유」를 개최하였다. 이 세미나는 우리나라 산림 정책이 지향해야 할 새로운 방향을 모 색하기 위한 첫 걸음이라고 할 수 있다. 지역 주민의 참여를 기반으로 하는 지역임업은 산림의 지속가능한 경영을 실현하기 위한 수단으로 스웨덴, 캐나다 등 선진국을 비롯하여 인도, 부탄 등 개발도상국에서도 도입하고 있는 산림 관리 패러다임이다. 우리 연구원은 지역 임업 활성화를 위한 연구를 진행해 오고 있으며, 이번 세미나는 이러한 노력의 첫 결과물이자 방향을 제시하기 위한 시작이 될 것이라고 생각한다. 이 자료집은 「지역임업 국제세미나 : 선진국과 개도국의 경험 공유」에서 발표된 스웨덴, 캐나다 등 선진국과 필리핀, 부탄 등 개발도상국에서 실행하고 있는 지역임업의 사례 발제와 토론 결과를 정리한 것이다. 발표해 주신 모든 연구자들의 의견을 귀 기울여 듣고, 각 국가별 지역임업 사례를 참고해서 한국형 지역임업의 모델을 만드는 데 소중한 자료로 활용하겠다. 좌장을 맡아주신 서울 대 윤여창 교수와 토론을 해 주신 산림청 임상섭 과장에게 깊이 감사드린다. 2014. 12. 한국농촌경제연구원장. 최. 세. 균.
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(5) iii. 차. 례. 제1장 세미나 요지 1. 발표문 요약 ··································································································· 1 2. 토론 요약 ······································································································ 9 제2장 발표 논문 1. Community-Based Forest Management: Swedish Lessons from a Long Enduring System (By Dr. Lars Carlsson, Professor from Luleå University of Technology in Sweden) ···· 11. 2. Past, Present and Future of the Community-Based Forest Management Program in the Philippines (By Dr. Leni D. Camacho, Professor from University of the Philippines Los Banos) ···· 19. 3. McBride Community Forest in British Columbia, Canada (By Mr. Marc von der Gonna, General Manager from McBride Community Forest Corporation in Canada). ··········································· 55. 4. Community Forestry in Bhutan : Movement and Prospects (By Mr. Sonam Phuntsho, Research Officer from Ugyen Wangchuck Institute for Conservation and Environment, Royal Government of Bhutan). ····························· 73. 5. Decentralization of Forest Governance and the Status of Community Based Forest Management in Ethiopia (By Mr. Fekadu Tarekegne Teshale, Lecturer from Adama University in Ethiopia) ······ 99.
(6) iv 6. Community-Based Forest Management in Korea (By Dr. Kyung-Taek Min, Senior Research Fellow, Korea Rural Economic Institute) ···· 113. 행사 사진 ·········································································································· 121.
(7) 1. 제. 1. 장. 세미나 요지. 1. 발표문 요약. 1.1. 지역임업: 스웨덴의 오랜 전통에서 배우는 교훈 (Dr. Lars Carlsson, Professor of Lulea University of Technology) ○ 스웨덴에서 지역임업이 등장한 것은 1861년으로 150년 이상의 전통을 가지 고 있음. - 2014년 현재 33개 지역임업 지역이 있으며, 면적은 80만ha, 참여자 수는 2만5천여 명임. 참여자 가운데 일반 시민이 차지하는 비율은 68%, 기업 은 18%를 차지하고 있고 그 외 형태가 14%를 차지함. 한편, 전체 참여자 가운데 25%는 도시에 거주하고 있는 것으로 나타났음. ○ 현재 스웨덴의 지역임업은 특별법에 따라 관리되고 있는데, 이 법에는 기금, 산림관리 계획, 산림 관련 직업 등이 규정되어 있음. - 지역임업을 통해 생산되는 목재를 팔고 얻게 되는 수익은 주주들에게 분 배되며, 임업 종사자들에게는 보조금 형태로 지급됨. 나머지 금액은 기금 형태로 지역의 공동 이익을 위해 사용됨..
(8) 2 - 현재까지 “공유지의 비극”이 나타난 사례가 보고되지 않았고, 수익성이 좋은 것으로 조사되었음. ○ 지역임업의 실질 주체는 지역 주민들과 임업인이지만, 이들이 효율적으로 지역 산림을 경영하기 위해서는 주 정부의 지원 역할이 중요함. - 특히 정부는 재산권 관련 갈등이 생겼을 때 해결하는 역할을 잘 수행해 야 함. 한편, 지역 공동 자산인 산림을 지역 사회 건설에 활용하는 데 모 든 참여자들이 동의해야 한다는 점에서 거버넌스 형성의 문제로도 불 수 있음.. 1.2. 필리핀 지역임업의 과거, 현재, 미래 (Dr. Leni D. Camacho, Professor of University of the Philippines Los Banos) ○ 필리핀의 산림정책은 1971년부터 1980년까지의 산림회복운동, 1981년부터 1989년까지의 지역기반 산림관리 프로그램 도입기, 1990년부터 현재까지의 지역기반 산림관리 프로그램의 확산기로 구분할 수 있음. - 1995년 7월에 지역기반 산림관리 프로그램이 국유림에 대한 지속가능한 국가 관리 전략으로 채택되었으며, 사회적 평등의 실현, 경제적 지위 향 상, 산림의 지속가능성 향상을 주요 목적으로 함. ○ 지역기반 산림관리의 대상은 크게 비목재 자원의 단기 채취와 재배가 가능 한 지역, 다목적 이용 지역, 완충지역, 보호지역 등으로 구분되며 지역별로 이용 범위가 제한됨. - 정부는 산림에 대한 종합적 관리 책임을, 지역 주민은 이용 후 보고 의무 를 지님. - 관습으로 관리하던 지역은 정부에서 별도로 권한을 부여해서 예외적으 로 자율 관리를 허용함..
(9) 3 ○ 필리핀의 지역기반 산림관리 프로그램은 “사람을 최우선으로, 지속가능한 산림 관리가 그 다음”을 원칙으로 설정하고 있으며, “지역 선정 → 조사 및 경영계획 수립 → 사용 승인 → 지역조직 구성 → 권한 부여 → 종합적 관리 및 경영 → 모니터링 및 평가”의 과정을 거쳐 프로그램 주기가 완료됨. ○ 프로그램의 경영 규모에 따라 종합적 자원 경영, 실질적 산림 개발, 개별적 산림 이용의 세 가지로 구분하기도 함. - 산림 관리의 주요 활동은 목재 수확, 작물 재배이며, 현재까지 주민들의 적극적 참여를 통한 성공 사례가 많이 보고되고 있어 프로그램을 확대해 나갈 계획임.. 1.3. 캐나다 브리티시 컬럼비아 주의 지역임업 (Mr. Marc von ger Gonna, General Manager of McBride Community Forest Corporation) ○ 캐나다 브리티시 컬럼비아 주에서는 1945년부터 지역임업을 시작하였으며, 1990년대부터 경제 활성화를 위한 성장 동력으로 기업에 산림 사용 허가증 을 발행하는 등 다양한 변화가 있었음. - 현재 지역임업의 최종 목표는 산림의 유연한 활용을 통해 지역사회에 다 양한 기회를 창출하고 지역의 가치를 높이는 것이며, 이를 통해 자연 환 경의 이용 가능성을 지역 발전과 연계시키고자 하는 것임. ○ 주요 활동은 목재의 생산과 판매를 통한 경제적 이익 창출이며, 사회적으로 는 지역 자원에 대한 경영 활성화 프로그램을 개발, 운영하고자 함. - MCFC라고 하는 기업 형태로 운영하고 있으며, 5명의 이사와 3명의 스 태프가 핵심 역할을 수행하고 있음. 이들은 산림 관리 정책의 수립, 관리 방향 제시, 활동계획 검토, 수익 배분 등을 담당함..
(10) 4 ○ 목재 이외의 주요 사업으로 관광·휴양 프로그램 운영이 있는데, 겨울 스포 츠의 기반을 제공하고, 경관자원과 동식물을 활용한 생태관광 프로그램도 운영하고 있음.. 1.4. 부탄의 지역임업: 태동과 발전 (Sonam Phuntsho, Research Officer of Ugyen Wangchuck Institute for Conservation and Environment) ○ 부탄에서는 1979년 공표한 산림법에서 지역임업에 대한 개념을 처음 포함 하였으며, 1985년부터는 매년 6월 2일을 Social Forestry Day로 지정하여 지 역임업의 발전에 국가적 노력을 기울여왔음. - 1993년에 산림에 대한 관리·감독 권한을 지방정부로 이양하여 지역 특성에 맞는 관리 방법을 도입한 후 산림을 관리하거나, 조림, 산불관리를 시작함. - 지역임업이 성공적으로 운영되기까지 오랜 시간이 필요했고, 정부는 지 역임업의 성공적 정착을 도모하기 위해 2004년 지역임업 매뉴얼을 보급 하였음. ○ 부탄의 지역임업은 산림의 생산 활동 증대, 산림자원 관리 및 보호, 산림의 적극적 활용을 통한 기회의 균등 제공을 목적으로 하고 있음. - 목적 달성을 위한 세부 이행 과제로 “지역의 목재 수요를 충당하고 남은 목재 및 임산물의 판매를 통한 수입 창출”, “지속가능한 산림경영을 통 한 숲의 보호”를 설정하였음. - 지역산림에 대한 의사결정 권한을 지역 주민들에게 이양하여 권한과 책 임을 동시에 부여함. ○ 부탄의 지역임업에서 정의하는 지역림은 마을이나 거주지 인근 숲을 의미 하며, 전통적·관습적으로 관리해 오던 지역도 여기에 포함됨..
(11) 5 그림 1. 부탄의 지역임업 참여 절차 y. 지역임업 참가 신청서를 해당 행정기관에 제출 ↓. y. 행정관, 해당 지역 지역임업 대표자와 함께 현장 답사 ↓. · 지역임업 시행 계획 작성 - 배정받을 산림에 대한 자원 조사 - 자원 이용 수요 조사 및 평가 - 연간 수확 할당량 도출 - 개발·관리전략 수립(조림, 간벌 등) ↓ y. 지역임업 시행 계획 검토 및 평가 ↓. y. 권한 부여 및 허가권 발행. - 이들 지역에 대해서는 정부 차원의 조림 활동이 금지되어 있으며, 지역 산림의 관리 가구수는 최소 10가구로 설정하였고, 목재 생산을 목적으로 하는 산림의 경우 각 가구당 소유 면적을 2.5ha로 제한함. 단, 비목재임 산물에 대해서는 이용 제한이 없음. - 지역임업에 참여하고자 하는 가구는 절차에 따라 권한을 부여받음. 지역 임업 허가권을 부여받은 지역주민은 정해진 세금을 납부하는 등 의무사 항을 이행하면 생산물을 판매할 수 있음. - 2013년 9월 기준 등록된 지역임업 사업소는 556곳이며, 2만3,806 가구 (부탄 인구의 28% 수준)가 참여하고 있음. ○ 지역임업이 보급된 후 대표적인 사회 변화는 지역주민들의 사회적 지위 상 승 및 시민사회 발전, 지역 행정부의 역량 강화, 사회적 유대감 증대, 주민들.
(12) 6 의 책임의식과 주민의식 향상 등임. 경제적으로는 지역임업 기금을 마련하 는 성과를 거두었으며, 환경적으로는 산림자원의 효율적 관리, 산림에서 발 원하는 수자원의 수질 개선, 산불 발생 감소 등의 효과도 나타남. ○ 지역임업 도입으로 사회·경제·환경에 긍정적인 변화가 나타났고, 특히 지역 주민의 빈곤문제 해결에 큰 도움이 된다는 점에서 지역임업을 확대할 계획임. - 모든 가구가 지역임업에 참여하도록 지원 방안을 모색하고 있고, 목재 생산에 대한 정부 지원금은 단계적으로 축소할 계획을 구상 중임.. 1.5. 에티오피아 산림 거버넌스의 분권화와 지역임업의 현황 (Mr. Fekadu Tarekegne Teshale, Lecturer of Adama University) ○ 20세기 초 국토의 35% 정도를 차지하고 있던 자연림은 현재 3% 수준으로 급감하였음. 산림 황폐화의 원인은 농경지와 목축업의 확대, 산불이지만 보 다 근본 원인은 주민들의 빈곤임. 특히 지방 정부가 지역 주민들의 자유로 운 산림 이용을 엄격하게 제한해 불법적 산림 훼손이 빈번하게 일어났다는 점에서 산림 황폐화의 원인은 사회적 요인이라고 할 수 있음. ○ 산림에 관한 법률은 1935년 이탈리아의 지배를 받던 시기에 최초로 마련되 었지만, 이는 자원 수탈을 위한 제도적 장치에 불과하였음. 산림은 1942년 부터 1974년까지 농업 생산을 위해 개간해야 하는 ‘쓸모없는 땅’으로 여겨 졌음. ○ 1975년부터 산림과 야생동물 보호 운동이 일어나면서 소위 ‘황금기’라 불리 는 시기를 지나기도 했는데, 이 기간에 지역 산림을 지역 주민들이 이용하 는 문화가 형성되었고, 2007년 산림 관리의 권한을 지방 정부로 이양하면서 지역임업을 위한 제도적 토대가 마련되었음..
(13) 7 ○ 지역 산림에 대한 모니터링과 관리는 모든 참여 주체들이 이행하고 있음. 지역 주민들로 구성된 순찰대는 지역 산림을 매일 순찰하고, 정부의 산림 관련 대표부는 2개월마다 순찰대를 파견해서 지역 산림 이용 내용을 점검 함. 또, NGO는 독립적으로 지역 산림을 매월 모니터링하고 있으며, 지역구 의원(DA)의 대표단은 6개월마다 산림 이용 현황을 점검하고 있음. ○ 지역 주민들은 양봉, 산나물 재배, 혼농임업(agroforestry), 연료용 땔감 수확 등의 목적으로 지역림을 이용하고 있으며, 현재까지 지역 주민들이 공유 자 원에 대한 관리와 이용 사이의 균형을 비교적 적절히 조절하고 있어 산림관 리에 긍정적인 기여를 하는 것으로 나타났음. ○ 하지만, 지역임업에 대한 법적 권한과 전통적으로 이용해 오던 관습의 충돌, 지역림에서 얻을 수 있는 소득 수준의 한계, 지역 사회에 퍼져 있는 불신 등을 극복하기 위한 노력이 필요함.. 1.6. 한국의 지역임업 (Dr. Kyung-Taek Min, Senior Research Fellow of Korea Rural Economic Institute) ○ 우리나라는 한국전쟁 이후 산림이 극심하게 황폐화되었으나, 1967년 산림 청을 신설하고 땔감용 나무의 식재와 토양 유실 방지 사업을 시작하면서 산 림녹화를 위한 본격적인 노력을 기울이기 시작하였음. 1973년부터 1987년 의 1, 2차 조림사업 결과 1980년대에는 국토 대부분이 녹화되었음. - 우리나라 산림녹화가 짧은 기간에 성공할 수 있었던 것은 정부의 강력한 의지, 국민들의 적극적인 참여, 새마을운동 등 관련 계몽 노력, 경제성장 등이 복합적으로 작용한 결과로 볼 수 있음..
(14) 8 ○ 한국에서 지역임업이 문헌으로 기록되어 있는 사례는 많지 않지만, 지역임 업과 유사한 개념의 산림계(山林契)가 있었음. - 산림계는 농경문화에서 발생한 주민 상호간 공동협력체와 유사한 사회 조직으로, 1998년 조사 당시에는 1만6,173개의 산림계가 존재하고 있었 고, 여기에 소속되어 있는 회원수는 90만7,000명이었음. - 녹화사업을 시작하던 1962년 당시에 산림계가 연료용 땔감을 보급하여 식재한 기록도 있음. ○ 정부 주도의 산림관리는 단기간에 국토녹화를 달성하는 데 기여하였지만, 지속적으로 산림관리가 이루어지지 않아 숲의 생물다양성이 저하되고, 병해 충과 산불에 취약한 산림 구조가 형성된 원인이기도 함. 또한, 정부 주도의 산림관리 정책을 지속하는 과정에서 재정 부담도 증가하였음. - 정부의 강력한 산림보호정책으로 산림은 소득 창출의 공간이 되지 못했 고, 지역 주민들은 도시로 이주하는 경우가 많았음. ○ 한국에서 지역주민들의 산림 이용 실태를 조사한 결과는 다음과 같음. - 충청남도에는 사유림이 많은데, 이들은 산림을 경영하고자 하는 의지가 낮 음. 한편, 오랜 세월 동안 산림 근처에서 살아온 지역 주민들이 인근의 산림 을 자유롭게 활용하지 못하면서 지역 주민과 산림은 서로 단절되어 있음. - 강원도에는 국유림이 많은데, 지역 주민들이 소득 창출을 위해 자유롭게 산림을 이용하는 데 제약이 있고, 산림청은 국유림을 지금보다 더 높은 수준으로 유지하기 위한 노력을 진행하고 있음. - 지역임업의 형태를 간직한 채로 산림을 이용하는 사례도 일부 조사되었 는데, 영덕 화천리에서는 송이버섯을 공동으로 수확하고, 외부인이 지역 산림에서 송이버섯을 채취하는 것을 금지하는 한편, 거동이 불편해서 수 확에 참여하지 못한 사람에게도 균등 분배하는 문화가 유지되고 있음. 포항의 덕동숲에서는 마을숲에서 창출된 이익을 마을 공동사업을 위해 사용함..
(15) 9 ○ 현재 한국은 정부 주도의 산림관리 정책의 한계점을 극복하기 위한 새로운 산림관리 패러다임의 등장이 필요한 상황임. - 마을숲을 중심으로 전해져 내려 온 지역임업 형태의 사례를 적극 발굴해 서 한국형 지역임업의 모델을 제시하기 위한 노력을 진행해야 함. - 또한, 부재 산주의 사유림을 지역주민들이 이용하면서 관리할 수 있도록 정책적 유인책을 마련해야 함.. 2. 토론 요약. ○ 국가별 산림 활용과 관리 사례를 살펴보았고, 한국형 지역임업 모델 형성에 많은 시사점을 얻을 수 있음. - 스웨덴 사례로부터 지역임업의 성공을 위해서는 장기적 관점에서 지역 주민들과 정부가 산림 관리에 대한 생각을 공유하는 것이 중요하다는 것 을 확인함. - 필리핀 사례에서는 지역 주민들이 관행적으로 이용해 오던 마을숲 문화 보존에 대한 시사점을 얻을 수 있었는데, 현재까지 이어져 오는 마을숲 이용 문화에 대한 홍보 등으로 숲 보전을 이어 나갈 수 있을 것임. - 캐나다 사례에서는 현대적 의미에서 지역 산림을 관광 자원으로 활용할 수 있도록 산림에 대한 이용 완화가 필요함을 알 수 있었음. - 부탄 사례를 통해서는 지역 주민들과 정부 간 협력 체계 구축의 중요성 을 배웠으며, 이에 대해서는 향후 한국농촌경제연구원과 부탄 산림국의 지속적 교류를 통해 구현 방안을 마련할 수 있을 것으로 기대함. - 에티오피아 사례에서 관행적 산림 이용과 지역임업의 갈등이 해결되지 않을 경우 지역임업 활성화에 오랜 시간이 걸릴 수 있다는 사실을 확인 하였음..
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(17) 11. 제. 2. 장. 발표 논문. Community-Based Forest Management: Swedish Lessons from a Long Enduring System. Dr. Lars Carlsson Professor, Luleå University of Technology, Sweden.
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(25) 19. Past, Present and Future of the Community-Based Forest Management Program in the Philippines. Dr. Leni D. Camacho Professor, University of the Philippines Los Banos, Philippines.
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(61) 55. McBride Community Forest in British Columbia, Canada. Mr. Marc von der Gonna General Manager, McBride Community Forest Corporation, Canada.
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(79) 73. Community Forestry in Bhutan: Movement and Prospects. Mr. Sonam Phuntsho Research Officer, Ugyen Wangchuck Institute for Conservation and Environment, Royal Government of Bhutan.
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(105) 99. Decentralization of Forest Governance and the Status of Community Based Forest Management in Ethiopia. Mr. Fekadu Tarekegne Teshale Lecturer, Dept. of Wood Science and Engineering, Adama University, Ethiopia.
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(119) 113. Community-Based Forest Management in Korea. Dr. Kyung-Taek Min Senior Research Fellow, Korea Rural Economic Institute.
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(127) 121. <행사 사진> <원장님 개회사 >. <개회사 전경 >. <Dr. Carlsson>. <Dr. Camacho>. <Mr. Phuntsho>. <Mr. Teshale>. <토론회 전경 >. <단체사진 >.
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(129) M130 연구자료-3. 국제세미나 발표자료집 지역임업 국제세미나: 선진국과 개도국의 경험 공유 등 록. 제 6-0007호(1979. 5. 25.). 인 쇄 발 행 발행인. 2014. 12. 2014. 12. 최 세 균. 발행처. 한국농촌경제연구원 130-710 서울특별시 동대문구 회기로 117-3 02-3299-4000 http://www.krei.re.kr. 인 쇄. 동양문화인쇄포럼 02-2242-7120 E-mail: [email protected]. ISBN 978-89-6013-726-4. 93520. • 이 책에 실린 내용은 한국농촌경제연구원의 공식 견해와 반드시 일치하는 것은 아닙니다. • 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다..
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