바. 전망
Ⅲ. EU의 농업문제와 CAP 개혁
1. 생산과잉 문제
○ CAP 태동기인 1950~60년대에 EU는 농업생산성 향상과 식량공급의 보장을 농 정의 중요한 목적으로 설정하고 가격보조와 생산보조를 시행함.
○ 최저가격을 보장하는 개입가격(intervention price)을 국제가격보다 높게 설정 함으로써 생산을 장려하였고 이에 따라 과잉 공급이 초래됨<그림 3-1>.
- 보조가 없다면 EU는 국제가격으로 AB만큼의 곡물을 수입해야 하지만, 국제 가격이나 국내 균형가격(E)보다 높게 설정된 개입가격으로 인해 최소한 CD 만큼의 초과 생산이 발생함.1)
그림 3-1. 가격보조에 의한 EU 곡물의 과잉 공급
공급
수요 국 제 가
개 입 가
E
A B
C D
가격
물량
1) 개입가격은 최저가격을 보장하는 것이므로 실제 시장가격은 개입가격보다 높게 형성됨.
○ 가격보조 덕분에 EU에서 가장 중요한 곡물인 밀은 1960년에 1,157만 톤의 순 수입에서 1974년에 190만 톤의 순수출 품목으로 전환되었고, CAP 개혁 시점 인 1992년에 2,225만 톤의 순수출량 기록을 세움<그림 3-2>.
- 설탕, 쇠고기 유제품 측면에서도 EU는 수입국에서 수출국으로 전환됨.2)
그림 3-2. 밀의 순무역량(수출량-수입량) 추이
주: EU-15 기준임.
자료: USDA PS&D <www.fas.usda.gov/psdonline>
○ 수매기관은 초과 공급물량을 흡수하여 ① 산업용으로 전환하거나 폐기, ② 사료 용으로 공급, ③ 보조에 의한 수출, ④ 국내시장에 유통 등의 방식으로 처리함.
- 수출은 개입가격과 국제가격의 격차를 수출보조로 보전하는 방식으로 이루 어지며, 이에 따라 국제 NGO와 다른 나라들은 EU의 농산물 수출이 덤핑 (dumping)이라고 비난해 왔음(Oxfam 2004).
- 수매한 곡물을 국내시장에 방출할 때에는 개입가격 이상으로만 가능함.
○ 과잉 문제를 없애는 데 이바지한 CAP 개혁 조치로는 ① 개입가격 인하와 직 접지불 도입, ② 휴경제도 시행, ③ WTO 규정의 준수 등을 들 수 있음.
- 1992년 이후 지속적인 개입가격의 인하(곡물 45%, 쌀 50%, 쇠고기 35% 등)를 통해 국제가격과 개입가격의 격차를 줄임으로써 농가의 생산 유인을 억제함.
- 직접지불은 가격보조보다 생산 효과가 낮아 직접지불의 확대 적용은 과잉생 산을 완화함.
- 경지면적의 10%를 휴경하도록 하였는데 실제로 휴경률에 상응하는 생산감소 효과가 나타남(CRER 2001).3)
2) <http://www.ers.usda.gov/briefing/EuropeanUnion/PolicyCommon.htm>
3) EU-15에서 휴경률 10%는 400만 ha가량이며, 2003년에 자발적인 휴경면적이 230만 ha 에 달함. 휴경률은 시장 수급에 따라 변동하는데, 2004년에는 휴경률이 한시적으로 5%
- WTO 농업협정에 따른 관세율과 수출보조 감축은 농가가 시장신호에 따라 생산을 결정하도록 자극함.
○ 공급제한체계로서 휴경 외에도 생산 쿼터가 포괄적으로 적용됨.
- 품목 생산쿼터로써 우유와 설탕 쿼터가 회원국별로 고정되어 있으며, 이는 다시 농가별로 분배되어 있어, 쿼터를 초과하여 생산하면 벌금이 부과됨.4) - 직접지불과 연계한 회원국별 생산쿼터로 최대보장 물량(Maximum Guaranteed
Quantity), 최대보장 면적(Maximum Guaranteed Area), 가축 프리미엄 등에 설 정되고, 쿼터를 초과하면 그에 비례하여 직접지불이 감소함.
- EU 전체 수준에서 설정되는 쿼터로 바나나 등에 적용됨.
- 초과 물량에 대한 회원국별 쿼터로 지중해성 작물(포도주, 공인된 증류물량 사용)에 적용됨.
○ 1984년부터 우유쿼터가 설정되었으나 유제품 소비증가의 영향으로 우유 생산 량은 1985년에 1억 1,000만 톤에서 2000년에 1억 2,000만 톤으로 증가하였으며, 재고량은 1983년에 역사상 최대수준인 2,230만 톤에서 2000년에 500만 톤가량 으로 하락함<그림 3-3>.
- CAP 예산에서 낙농 부문이 차지하는 비중은 1980~2000년에 40%에서 7%로 하락함.
- EU-9의 낙농가 수는 1975년에 220만 호에서 1997년에 60만 호로 줄었고, 젖 소 사육두수도 같은 기간에 2,500만 두에서 1,900만 두로 감소함.
로 인하됨. 휴경지에는 에너지 작물처럼 비식용 작물을 재배할 수 있으며 휴경지는 윤 작 대상일 수 있음. 유기농가는 휴경의무에서 제외됨.
4) 이미 초과 공급이 발생하던 1970년대 말에 생산쿼터가 회원국별로 설정되어 생산을 억제하고 예산을 감축하기 위한 노력이 전개됨.
그림 3-3. 1984~2002년에 EU의 우유 쿼터 동향
오스트리아, 핀란드, 스웨덴 포르투갈 통독
스페인 EU-10
백만톤
자료: EU 집행위원회
○ 개입가격, 수출보조 등 시장 관련 보조가 감소하고 단일직불 등 생산과 연계되 지 않은 직접지불이 확대됨에 따라 곡물과 유제품의 과잉생산 문제는 완화될 것으로 전망됨.
- 특히 EU에 중요한 유제품과 관련하여 세계 소비는 증가하여도 EU의 세계무 역 점유율이 계속 하락할 것으로 전망됨<그림 3-4>.
그림 3-4. EU 유제품의 세계무역 점유율 전망
치즈
전 지 분 버터
탈 지 분
자료: European Commission(2007)
2. 농가소득 문제
○ 1992년 농정개혁 이전에 농가소득은 주로 농산물에 대한 공동가격 제도를 통 해 지원됐음.
- 이는 유럽 경제공동체(EEC) 조약 제39조가 명시한 공동농업정책(CAP)의 목 적 가운데 하나인 ‘농가의 수입 증대를 통한 농업 공동체의 공정한 생활수준 보장’을 이룩하기 위한 수단임.
○ 공동가격 제도 아래 개입가격(intervention price), 지역 간 운송비용, 시장요소 등으로 구성된 목표가격(target price)이 설정되었고, 이는 수입한 농산물을 판 매할 수 있는 최저가격인 수문가격(threshold price)이기도 함(Usher 1988).
- 개입가격 제도는 시장가격이 개입가격 미만으로 하락하면 회원국이 개입가 격으로 농산물을 수매함으로써 최저가격을 보장하는 방식임.5)
- 운송비용은 곡물 초과 공급이 가장 심한 지역(Ormes)과 곡물 부족이 가장 심한 지역(Duisburg) 간의 곡물 운송에 필요한 금액임.
- 시장요소는 초과 공급이 가장 심한 지역에서 평년작 아래 시장가격과 개입 가격 간의 격차임.
- 목표가격은 개입가격보다 보통 20~30% 높은 수준에서 결정됨.
- 목표가격과 수문가격은 농가가 실제로 받는 가격이 아니며 산출을 위해 인 위적으로 설정된 가격임(USDA 1999).6)
○ 공동가격 제도 아래 시장가격은 목표가격과 개입가격의 사이에서 수급상황에 따라 변동하게 됨<그림 3-5>.
5) 오늘날까지 개입가격이 적용되는 품목은 곡물류, 쇠고기, 돼지고기, 유제품, 과실류, 채 소류, 포도주 등으로 다양함.
6) 그러나 회원국은 국제시장에서 수입한 농산물을 목표가격보다 낮은 가격에 판매할 수 없는데, 이는 농가가 목표가격을 얻는데 제약하는 것이기 때문임.
그림 3-5. EU의 목표가격과 개입가격의 작동 방식
국제가격
목표가격
개입가격 시장가격
관세
수출보조
세계시장 EU 시장
수문가격
○ 가격보조 중심이던 CAP은 1992년(MacSharry Reform), 1999년(Agenda 2000), 2003년(Mid-Term Review: MTR) 농정개혁을 통해 직접지불 중심으로 전환됨
<표 3-1>.
표 3-1. CAP 개혁의 주요 내용
1992년 개혁 1999년 개혁 2003년 개혁 적용시기 1992~99년 2000~06년(당초)
2002년에 MTR 제시
2004~13년 단일직불(SPS) 은 2005~07년부터 시행 개입가격 감축 곡물 -30%
쇠고기 -15%
곡물 -15%
쇠고기 -20%
곡물 0%
(호밀 폐지, 쌀 -50%) 직접지불 가격 감축분의 100% 가격 감축분의 50% SPS 도입
비연계성
투입 부분적:
면적당·가축두수당 지급
부분적:
면적당·가축두수당 지급
농가 단위로 산출하여 면 적 기준으로 전환
산출 약함: 곡물/유지작물, 천
수답/관개지, 가축별 구분 1992년에 비해 조금 변화 강함: 생산 형태와 독립된 지급
대농에 대한 지급
제한(Modulation) - 회원국 주도 EU 수준
(2007년부터 5% 감액) 상호준수
(Cross-compliance) - 회원국 주도 EU 수준
휴경(Set-aside) 10% 10% 10%
농업환경조치
(AEM) 예산의 4% 예산의 10% 예산의 20%
자료: Jacquet(2003); 임송수(2003)
○ 연이은 CAP 개혁의 배경은 ① 농업 경쟁력 제고, ② 효율적인 소득보전 조치 정착, ③ WTO 협상의 대응, ④ 농업 예산의 절감, ⑤ EU 회원국 확대에 대 비, ⑥ 환경, 식품안전 등 비농업계 관심 사항의 반영 등임.
- 개입가격의 인하는 국내외 가격 격차를 줄임으로써 농산물의 국제 경쟁력을 높임.
- 농가소득을 지원하는데 효율이 낮은 가격보조 조치를 무역왜곡 정도가 낮고 소득보전 효과가 높은 직접지불로 전환함으로써 정책의 효율(efficiency)과 정 확도(targeting)를 높임.7)
- WTO 체제 아래 관세감축과 감축대상 보조(AMS) 및 수출보조에 대한 규율 강화에 대비하여 가격보조를 줄이고 직접지불을 확충함.8)
- 개입가격의 감축과 이에 대한 직접지불 보상률의 인하(100%→50%), 휴경제 도를 통한 생산량 감축, 수출보조 절감, 단일직불 도입 등은 예산 절감 효과 를 지님.9)
○ CAP 개혁의 결과로 농업 예산 가운데 가격보조(수매)와 수출보조는 감소하는 반면에 직접지불과 농촌개발은 꾸준히 증가하고 있음<그림 3-6>.
- 2005년에 직접지불이 농업 예산(EAGGF)에서 차지하는 비중은 69%임.
그림 3-6. 농업 예산의 구성 변화
자료: EU 집행위원회(Commission)
7) Dewbre and Short(2002)에 따르면, 시장가격 보조의 무역왜곡 수준은 0.81이고 소득이 전 효율은 0.31인 반면에 면적기준 직접지불은 각각 0.16과 0.47로 무역왜곡 수준이 낮 고 정책효율이 높음.
8) 같은 관세율 아래 개입가격의 인하는 관세감축 여지를 확대하고 수출보조를 줄이는 효과를 나타내며, 가격보조를 직접지불로 전환한 것은 AMS를 줄이고 블루박스(Blue Box)와 그린박스(Green Box) 조치를 더욱 활용하는 효과를 지님. 이에 따라 WTO 농 업협상에서 EU는 블루박스와 그린박스 조치의 유지를 주장함.
9) 직접지불 대상면적을 과거 기준으로 고정한 것은 농업 예산의 안정화(budgetary stabilizer)를 꾀한 조치로 볼 수 있음(OECD 2005).
○ EU 집행위원회 자료에 따르면, 2005년에 EU-15 농가당 평균 직접지불 수준은 6,327€이고, 직접지불 수혜 농가의 74%가 5,000€ 이하로 지급받음.10)
- 2004년 기준으로 농가당 순 농업보조(농업보조+부가세-농업 조세)가 농업 총 소득에서 차지하는 비율은 평균 21%이고, 회원국별로 최저 4%(네덜란드)에 서 최대 78%(핀란드)임.
○ 2005년에 EU-25의 직접지불 규모는 총 325억€이고 이 가운데 작물이 59%, 축 산이 36%, 나머지는 기타 직접지불임.11)
- 직접지불의 수혜 농가수는 695만 호로 전체 농가의 72% 가량임.
○ 2005부터 도입된 단일직불(SPS)은 보조대상 농가가 2000~02년에 받았던 직접 지불 총액 곧 기준액(reference amount)을 대상면적으로 나누어 산출한 수급권 (payment entitlement)에 따라 지급하는 소득보조 조치임.
- 수급권은 양도할 수 있음.
- 생산 작물형태와 연계되지 않음으로 WTO 규율상 그린박스에 해당하는 비연 계(decoupled) 조치임.12)
- 상호준수 조건은 바람직한 농업과 환경조건 아래 농지를 유지하고 동식물 위생 과 복지 등과 관련한 19개 EU 규정(Directives and Regulations)을 지켜야 함.
- 농정개혁이 지속되면서 가격보조나 다른 직접지불이 SPS로 지속적으로 전환 될 것으로 예상함.
○ 가격보조 감축을 통해 농가가 시장신호에 따라 의사를 결정하도록 유도하여 농업 경쟁력을 높이되 농가의 소득 문제는 생산과 연계되지 않은 직접지불로 접근한다는 게 EU 농정개혁의 기본 방향임.
- 회원국 확대(EU-27)에도 불구하고 농업 예산을 고정하는 한편 소비자와 납세 자의 관심 사항을 반영하여 농촌개발과 환경 및 식품안전 등에 예산을 확대 하고 있음.
- 그린박스 조치로 전환함으로써 WTO 규율에 제약되지 않고 농업의 다양한 역할을 인정하는 ‘유럽형 농업(European Model of Agriculture)’을 추구함.
10) <http://ec.europa.eu/agriculture/rica/index_en.cfm>
11) op. cit.
12) AMS와 블루박스 조치를 그린박스 형태로 전환하는 EU는 WTO 국내보조 감축 협상 에서 신축적인 태도를 보이고 있음.