Arrow 등이 제시한 규제의 비용편익분석상의 제 원칙들

현재 미국에서 활동중인 전문가 대다수가 참여하여 작성한 Arrow 등(1996)은 규제영향분석 을 위한 비용편익분석의 의의와 그 기법적 타당성 및 적용의 원칙 등을 요약한 논문으로서 16개의 원칙을 제시하고 각각의 원칙의 개요를 서술하고 있다. 본 소절에서는 각각의 원칙 의 정의를 원문 그대로 번역하여 굵은 활자로 표시한 후, 각각의 원칙에 대하여 우리나라의 제도와 현실을 감안한 필자 나름대로의 해석을 첨부하고자 한다.

비용편익분석은 정책의 긍정적 효과와 부정적 효과를 비교하는 유용한 방법이다.

비용편익분석은 정책의 총편익과 총비용을 측정하고 비교할 뿐만 아니라 소비자, 노동자, 경 영자에 대한 분배적 효과를 분석함으로써 의사결정자의 이해를 도와준다. 또한 비록 제시된 수치들에 있어 불확실성이 있다하여도 이러한 수치들은 의사결정을 돕는 훌륭한 근거가 될 수 있다. 따라서 비용편익분석은 꼭 필요한 정책분석도구이며, 특히 분배적 효과와 불확실성 에 대한 정보가 비용편익분석의 유용성을 담보하는 결정적인 개념중의 일부이다.

비용편익분석은 최소의 비용으로 원하는 목표를 달성하는 규제전략을 설계하는데 유용하다.

의회는 행정부가 규제의 개선을 위해 정책의 경제적 편익과 비용을 고려하는 것을 금지하여 서는 안된다. 의회는 최소한 행정기관이 규제의 우선순위를 정하는데 경제적 분석을 사용하 도록 유도해야 한다.

이 원칙은 미국의 경우 의회가 공기정화법(Clean Air Act) 등 몇몇 법안의 일부 조항으로 규제의 편익과 비용에 대한 비교를 명백히 금지하고 있는 행태에 대한 우려에 기인한다. 따

6) 비용편익분석과 관련된 보다 학리적인 논구의 종합적인 토론을 위해서는 Dinwiddy, C. &

Teal, F. (1996), Gramlich, E. (1990), Johansson, P. O. (1993), Mishan, E. J. (1994), Nas, T.

F. (1996), Williams, Alan. (1993), Williams, A. (1983), Zerbe, R. O. & Dively, D. D. (1994) 을, 또한 규제영향분석과 관련된 비용편익분석기법의 이해를 위해서는 김태윤(1998)을 참조.

라서 행정규제기본법하의 우리나라의 경우 이 원칙의 함의는 규제영향분석을 요구하는 행정 규제기본법의 기본정신에 대한 확인과 함께, 규제개혁위원회의 규제영향분석서 심사에 대한 정치적 지지가 확보되어야 한다라는 것으로 해석할 수 있다.

모든 중요한 규제에 대해서는 반드시 비용편익분석이 수행되어야 한다.

행정기관은 지나치게 엄격한 비용편익분석의 요건에 얽매일 필요는 없지만 이용 가능한 비 용편익분석 방법을 고려할 필요는 있다. 특히 기대비용이 기대편익을 상당히 초과하는 규제 에 대해서는 행정기관의 장은 그 규제의 정당성에 대한 명백한 설명을 제시하해야 한다.

Arrow 등이 이 원칙에서 강조한 사항중의 하나는 세대간 혹은 세대내 형평성에 대한 고려 나 복원불가능한 잠재적인 결과 등 비경제적인 요인에 대한 성실한 접근이 필요하다는 것이 다. 즉 비경제적, 비화폐적 영향을 무시해서는 결코 안 된다는 것이다.

환경, 보건, 안전 규제와 관련된 중요한 입법안의 경우에 의회 예산처(Congressional Budget Office)는 의원에게 정보를 제공할 수 있는 예비 비용편익분석을 수행하여야 한다.

규제를 담고 있는 법률의 경우 비록 엄밀한 비용편익분석이 아니라 할지라도 대강의 비용편 익분석을 수행하면 유용한 정보를 제공할 수 있다는 차원에서 예비비용편익분석이 필요함을 강조하고 있다. 즉 규제영향분석을 수행할 책임이 있는 규제기관이 아닌 제3의 기관이 중요 한 규제안의 경제사회적 영향에 대하여 사전에 예비분석을 수행해야 한다는 원칙이다. 따라 서 우리나라의 경우 이 원칙은 규제개혁위원회나 그 관련 조직에서 중요한 규제에 대한 예 비비용편익분석을 수행해야 함을 의미한다.

비용편익분석은 기본적으로 편익과 비용의 전체적 관계에 초점을 두지만 좋은 비용편익분석 은 정책의 분배적 귀결을 밝혀 주어야 한다.

이 원칙은 어떤 규제가 지역간, 소득계층간, 산업간, 직업간 배분 등에 일정한 영향을 미치 는 경우 그 경위와 내용을 제시하라는 것으로서 비용편익분석의 기본적 의의인 첫 번째 원 칙을 보다 명확히 한 것이다.

여타의 다른 규제 정책과 비교하여 제안되는 규제안의 편익과 비용의 차이(the incremental benefit and cost)를 확인하는 것이 중요하다.

규제영향분석은 제안되는 규제안이 그 규제가 없었을 경우나, 또 다른 규제대안과 비교해서 가장 우수한 대안임을 보여주는 분석이다. 따라서 모든 규제영향분석서에는 제안된 규제안, 무규제대안, 차선의 대안이라는 세가지 대안에 대한 비교가 제시되어야 한다.

가능하다면 편익과 비용은 계량화되어야 한다. 최선의 추정치는 관련된 불확실성과 함께 제

시되어야 한다.

비록 불확실성이 크다하더라도 비용과 편익은 그 산정이 가능하다면 계량화되어야 한다. 그 과정에서 어떤 가정이나 전제가 도입되었다면, 그 가정이나 전제는 물론 그들의 비용과 편 익의 측정에 대한 영향까지도 명백히 기술하여야 한다.⁷⁾

규제의 모든 충격이 계량화되거나 화폐화 될 수 있는 것은 아니다. 양적 요소에 대한 지나 친 집중으로 다른 중요한 질적 요소에 대한 고려가 소홀히 다루어지지 않도록 세심한 배려 가 있어야 한다.

비용편익분석의 과정에 있어 계량화는 중요한 과정이지만 계량화가 측정과 평가의 한 방법 에 불과하다는 것은 명백하다. 계량화되지 못할 질적인 요소에 대한 적절한 기술과 표현은 비용편익분석의 또 다른 중요한 과정이며, 특히 그 질적인 요소가 중요한 경우에는 더욱 그 렇다.

더 많은 외부평가(external review)가 적용될수록 분석의 질은 높아진다.

외부평가는 규제영향분석의 객관성을 담보하고 까다로운 작업인 규제영향분석을 보다 충실 히 하는데 필수불가결한 요인이다. 현행 규제영향분석 제도하에서 규제개혁위원회에 제출된 분석서에 대한 외부평가가 절실한 것도 같은 이유이다. 규제개혁위원회 산하에 전문가집단 으로 구성된 자문위원회 등을 이같은 목적으로 활용할 수도 있을 것이다.

경제학적 기본가정들이 환경, 보건, 안전 규제와 관련된 편익과 비용을 측정하는 데 이용되 어야 한다. 사회적 할인율, 사망과 사고 위험의 감소에 따른 가치, 건강의 증진에 따른 가치 등이 이러한 측정의 대상으로서 중요하다.

비용편익분석의 근간이 되는 이론적 토대는 경제학적 접근방식임을 밝힌 원칙이다.

7) Arrow(1996) 등은 이 원칙에 대한 부가설명을 하는 과정에서 불확실성에 대한 고려를 하는 과정에서 최선의 추정치는 기대값(expected values)를 반영(reflect)해야 한다고 기술하고 있는 데, 이는 다소 오해의 소지가 있어 추가적인 토론이 필요하다. 즉 정부라는 의사결정자는 위험 에 대한 태도에 있어서 위험중립적(risk-neutral)이어야 한다는 주장을 받아들인다면 불확실한 (위험한) 대안의 가치로서 그 기대값이 최선의 추정치임에는 틀림이 없으나, 위험회피적인 의 사결정자에게는 기대값보다는 확정동등치가 최선의 추정치가 된다. 따라서 기대값이 최선의 추정치인가의 여부는 의사결정자의 위험회피정도에 의존하는 문제로서, 일반화된 판단을 하기 에는 다소 어려움이 있다. 그러나 상기한 바와 같이 미국에서의 통설은 정부는 위험중립적인 의사결정을 수행해야 한다는 처방적 이론을 지지하고 있는 것으로 알려져 있다 (정부의 위험 회피정도에 대한 좋은 이론적 소개서로는 Arrow & Lind(1970) 참조). 그러나 필자의 견해로 는 그러한 판단은 미국의 경우에만 해당되는 것이다. 즉 경제규모가 작고, 외부의 환경변화에 대단히 예민한 한국경제의 상황을 고려할 때, 정부가 위험중립적이어야만 한다는 주장의 일반 성은 상당히 제약된다고 본다. 그러나 이러한 논쟁이 본 논문의 의도에 직접적으로 연관을 갖 고 있는 것은 아니기에 더 이상의 논의는 약하기로 한다.

규제영향분석에서 정보는 명확하고 간결하게 제공되어야한다. 비용편익분석이 의사결정자에 게 정보를 주려한다면 투명성은 필수적이다.

모든 중요한 가정과 불확실성이 명확히 기술되고, 실무적 요약과 보고서 본문 자체도 기본 적인 경제학적 지식이 있는 사람이라면 누구나 쉽게 이해할 수 있어야 한다. 또한 중요한 측정치의 근거도 제시되어야한다. 한편 기초 사례에 대한 주요 가정과 결과 그리고 민감도 분석도 제시하여야 한다. 또한 모든 사례의 편익과 비용의 순현재가치와 편익과 비용의 흐 름이 제시되어야 하며, 계량화의 여부를 불문하고 중요 요인들은 명백히 밝혀야 한다. 최종 적으로 서로 다른 대안간의 순편익의 차이도 확인해야 한다.

하나의 독립된 규제기관은 주요변수에 대한 나름대로의 경제적 가치를 사전에 평가해야 하 며, 규제영향분석의 결과를 제시할 수 있는 표준적인 형식을 개발하여야 한다.

규제를 생산하는 부처들이 규제영향분석에 나름대로 사전투자를 수행하여야 함을 지적하는 원칙이다. 부처와 관련된 주요변수, 이를테면 노동부의 경우 노동자의 안전의 가치, 산업안 전의 가치 등을 사전에 포착, 경제적으로 평가해야 한다는 것이다. 또한 부처나름의 표준화 된 규제영향분석 절차와 관례를 개발하여, 부처가 생산하는 규제들에 대한 비교의 편의를 제공해야 한다는 것이다.

편익과 비용을 화폐화하는데 있어 그 근거는 가능한한 노동시장이나 주택시장 등 시장에서 의 직․간접적인 교환(tradeoffs)의 내용과 결과에 기초하여야 한다.

비용편익분석을 수행하는 과정에서 까다로운 과정의 하나는 무형의 가치에 대한 평가일 것 이다. 이러한 경우 개인들의 시장에서의 행태에 대한 관찰에 기초하여 가치에 대한 평가가 이루어지는 것이 바람직하며, 평가자의 주관적인 판단은 배제되어야 한다는 것이 이 원칙의 요점이다. 또한 사망 또는 생명의 가치를 측정함에 있어서도, 특정한 한 사람의 생명의 가치 를 측정하는 것이 아니라, 통계적인 확률에 기초한(예를 들면 백만명중의 한사람) 생명, 또 는 연장된 수명에 초점을 두어 그 가치를 평가해야 한다는 것이다.

할인율에 불확실성이 있다면 할인율 값의 범위를 제시하는 것이 적절하다. 모든 규제 분석 에서 똑같은 범위의 할인율이 사용되는 것이 이상적이다.

경제적 효율성과 세대간 형평성의 차원에서 볼 때 할인율의 결정은 대단히 중요한 판단의 문제이다. 원칙은 개인이 미래 소비의 흐름을 어떻게 현재로 교환하는가에 기초하여 할인율 이 결정되어야 한다는 것이다.