결론

본 논문은 우리나라 규제영향분석의 발전을 위한 방안을 이론과 실무적 기법의 적용의 차 원에서 살펴보았다. 특히 미국과 우리나라의 규제영향분석서를 사례로서 관찰하고 그 함의 를 도출해 보고자 하였다. 그 결과 비례의 원칙의 적용과 활용, 불확실성의 처리, 비용과 편 익의 확인과 측정, 할인율의 결정, 민감도 분석, 준수율의 고려, 분배적 가중치의 적용 등의 부문에 있어 우리나라 규제영향분석의 실질적인 개선이 절실함을 지적할 수 있었다. 이에 본 장에서는 상세한 기법적인 내용에 대한 토론보다는 그러한 기법적인 개선을 담보할 수 있는 규제영향분석제도상의 몇 가지 개선점을 제시하므로써 결론에 갈음하고자 한다.¹⁴⁾ 우선 미국의 사례를 관찰하면 규제영향분석자의 전략적 선택이 눈에 띄는데, 우리로서도 배울 점이 많다. 비중요규제에 대해서도 상당한 수준의 분석을 행하는 비례의 원칙의 전략 적 활용, 비용과 편익의 항목을 선정하고 측정하는 과정에서의 합목적적인 선별, 계량화노력 14) 이러한 규제영향분석 제도상의 개선방향 역시 본 논문의 제II장에서 제시된 개념적 틀과 방 향성에 기초하고 있다. 다만 본 논문의 주된 의도가 규제영향분석 기법상의 이슈에 대한 토론 에 있었기 때문에, 본 결론에서의 제도상의 개선방향에 대한 논의는 그 논리적 전개에 다소 미흡한 점이 있음을 아쉽게 생각한다.

의 선별적 적용 등이 그것이다. 즉 규제영향분석의 목적을 충족시키기는 범위내에서는 규제 영향분석가가 상당한 정도의 재량권을 갖고 기법을 선별적으로 적용할 수 있다는 것이다.

두 번째, 예비분석제도를 어떠한 형태로라도 우리나라의 규제영향분석 실무에 적용해야 할 것으로 보인다. 중요한 규제의 경우, 입안의 최초단계에서부터 부처와 규제개혁위원회간의 긴밀한 협조가 예비분석의 형태로 실현되어야 하며, 부처내에서도 마찬가지로 이러한 예비 분석이 시행되어야 한다. 더 나아가서는 행정부와 국회 사이에도 그러한 형태와 내용의 예 비분석 협조체제가 마련되어야 한다. 셋째는 규제영향분석서에 대한 외부검토제의 도입이다.

외부검토제가 도입되어 부처가 작성한 분석서에 대하여 객관적인 토론이 이루어지면, 규제 영향분석의 괄목할 발전을 기대할 수 있다. 마지막으로 분배적 관점에 대한 강조이다. 전술 한 바와 같이 규제영향분석의 핵인 비용편익분석은 분배적 관점에 대하여 중립적이기 때문 이다. 미국의 경우에는 의회가 행정부의 정책에 대해서 수많은 분배적 관점의 보고서를 법 률을 통해서 요구하고 있고, 또한 규제영향분석에서도 분배적 관점에서의 접근을 요구하고 있다. 따라서 우리나라 규제영향분석제도가 합리적인 규제심사제도로서 정착되기 위해서는 분배적 관점에 대한 성실한 언급이 필수불가결하다고 본다.

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진입규제완화를 통한 정부조세지원제도의 효율화 방안

이경락(천안대 정경학부 전임강사)

1. 연구의 목적

內在的 租稅(implicit tax)는 세제상의 혜택(tax subsidies)으로 인해 시장에 경쟁기업들 이 참여함으로써 세제상 혜택을 받고 있는 기업들이 경험하게 되는 세전수익률(pre-tax returns)의 감소현상을 말한다. 1992년에 Scholes & Wolfson(1992)이 제시한 새로운 연구 주제들 중 내재적 조세에 관한 고려는 세법규정에 의한 明示的 租稅(explicit tax)로서는 설 명할 수 없는 중요한 경제적․정책적 의미를 제공하게 된다. 내재적 조세의 실현은 조세혜 택을 받고 있는 기업 외에 다른 이해관계자집단인 생산요소의 공급자나 소비자에게로 정부 의 稅金補助金(tax subsidies)이 분배되었음을 의미한다. 예컨데, 조세혜택으로 인해 시장참 여자가 증가하게 되면 생산요소에 대한 수요증가로 인해 생산요소의 가격이 상승하게 되는 데 이로 인해 조세혜택을 받은 기업들의 富(세제혜택)는 생산요소의 공급자들에게로 移轉 된다. 조세혜택 기업들의 富(세제혜택)는 또한 이들 기업사이의 경쟁으로 인해 생산제품의 가격을 하락시킴으로써 당해 제품을 구매하는 소비자들에게로 이전이 된다. 다시 말해 내 재적 조세의 발생은 정부에 의한 자원재분배정책이 경쟁시장체제 내에서 시장기능(market mechanism)을 통하여 실현되었음을 의미하는 것이다.

국내에서는 내재적 조세와 관련된 연구들(고종권 : 1996, 정운오 : 1996, 이준규․이태희 : 1997, 김갑순 : 1998)이 아직 충분히 이루어지지 않은 상태여서 내재적 조세의 경제적․전 략적 중요성에 비해 그 인식은 일부 연구자들에게 국한되고 있어 전반적인 인지도는 매우 낮은 편이다. 내재적 조세와 관련된 선행연구들에서는 市場構造를 배제시킨 상태에서 단지

「조세혜택-세전수익률」간의 상호관계만을 연구대상으로 하였기 때문에 내재적 조세가설¹⁾ 의 검증결과가 일반적 외적타당성을 가지기에는 미흡한 점이 없지 않았다. 이에 본 연구에 서는 조세혜택으로 인한 세전수익률 하락이라는 내재적 조세가설을 검증함에 있어 전통적 인 산업조직론의 「시장구조(Structure) - 시장행동(Conduct) - 시장성과(Performance)」모 형(S-C-P모형)을 도입함으로써 내재적 조세가설의 기본모형과 산업조직론의 S-C-P모형을 결합시킨 새로운 통합모형을 제시하게 된다. 이 통합모형의 관점 하에서 내재적 조세는 租 稅惠澤과 市場摩擦(market friction)의 상호작용으로 파악이 될 수 있다. 즉, 조세혜택이 상 대적으로 많이 주어진다 하더라도 진입장벽이 높아서 기업들이 조세혜택으로 인한 경제적 이익보다 시장마찰로 인해 발생하는 경제적 손실(시장장벽을 넘기 위해 소요되는 모든 거래 비용)이 더 큰 경쟁시장에서는 내재적 조세는 실현될 가능성이 낮을 것이다. 반면에 조세 혜택이 상대적으로 작더라도 진입장벽이 낮아서 신규경쟁업체의 진출이 용이한 경쟁시장 내 에서는 내재적 조세가 실현될 가능성이 높아진다.

한편, 정부에서 지원하는 조세지원의 효과는 즉시 발생할 수도 있지만 산업의 특성이나 진입장벽의 고저에 따라 일정한 시간이 경과된 이후에 발생할 경우도 있을 것이다. 따라서 조세혜택으로 인한 세전수익률의 하락인 내재적 조세가 진입장벽의 고저에 따라 어느 정도 의 시간적 지연(time lag)을 가지고 나타나는지를 규명해 볼 필요성이 제기된다. 본 연구의 1) Wilkie(1992) 등의 연구를 통해 제기되고 있는 明示的 租稅의 감소(또는 조세혜택의 증가)는

內在的 租稅의 증가(또는 세전수익률의 감소)와 관련되어 있다는 가설을 말한다.

실증분석결과(본 연구에서 예상하는 바와 같이 내재적 조세의 발생이 진입장벽의 크기가 클 수록 늦게 나타나거나, 진입장벽이 높은 산업에서는 나타나지 않는다면)는 정부의 조세정책 입안자에게 중요한 정책적 시사점을 제공할 수 있을 것으로 판단된다. 다시 말해 이러한 연 구결과는 조세정책입안자가 조세지원정책의 시행을 고려할 경우 정책효과를 극대화하기 위 해서는 조세지원을 실시하고자 하는 지원대상(특정 산업, 특정 기업 내지는 기능별 지원)의 시장구조(경쟁구조)에 대한 분석이 선행되어야함을 암시하는 것이다. 경쟁구조에 대한 고려 없이 이루어지는 조세지원정책은 이미 경쟁력을 구축한 우량기업들에게만 특혜를 제공하는 결과를 가져와 시장구조를 더욱 독과점화시키는 비효율을 초래할 수도 있는 것이다. 이러 한 관점에서 본 연구는 조세측면만을 강조하는 기존연구들의 시각을 보다 넓은 경쟁시장 전 체로 확대함으로써 정부의 조세정책입안자나 기업의 세무계획수립자를 포함한 다양한 세무 이해관계자들의 효율적인 의사결정에 기여할 수 있을 것으로 본다.

2. 내재적 조세의 기본개념

1)내재적 조세의 의의

내재적 조세에 관한 연구는 Scholes & Wolfson(1992)의 저서인 「조세와 경영전략 : 계 획적 접근법(Taxes and Business Strategy : A Planning Approach)」에서 내재적 조세의 이론적 배경이 체계적으로 소개되면서 시작되었다고 할 수 있다. 내재적 조세의 기본개념 을 租稅惠澤, 市場摩擦 그리고 稅前收益率간의 상호관계를 통해 설명하면 다음과 같다. 특 정 산업․기업․거래에 조세감면혜택이 부여되면 조세부담이 줄어드는 만큼의 超過稅後利益 이 창출된다. 만약 시장장벽이 낮아서 초과수익을 기대하는 세금우대활동으로의 신규시장 진입이 쉽게 이루어질 수 있다면 경쟁이 가중되어 생산요소에 대한 수요와 생산물의 공급이 증가하고, 이러한 수요나 공급이 가격에 대하여 완전탄력적이지 못하면 단위당 생산요소 가 격의 증가와 단위당 제품가격의 하락이 이루어진다. 이로 인해 조세감면이 부여되는 산 업․기업․거래의 세전수익률은 조세감면혜택이 부여되지 않는 산업․기업․거래의 세전수 익률보다 줄어들게 된다. 완전경쟁하에서는 세전수익률의 감소가 조세혜택을 완전히 상쇄 시키는 수준까지 계속되어 그 결과 모든 기업들이 동일한 세후수익률을 얻게 된다. 다시 말해 조세혜택이 부여됨으로 인해 균형상태가 무너지게 되면 시장은 새로운 균형상태를 만 들어내기 위해 기업 · 자산간 세전수익률의 변화를 일으키게 된다. 그러므로 內在的 租稅는 租稅惠澤으로 인해 發生하는 企業의 稅前收益率의 變動(the tax subsidy-induced adjustment in pre-tax returns)으로 定義할 수 있다.

내재적 조세는 또한 자산가격결정모형(Asset Pricing Model)을 통해서도 설명이 가능하 다. 동일한 稅前現金흐름을 창출하고 있는 두 개의 자산이 있다고 가정하자. 이들 중에서 한 자산에 대해 조세혜택이 부여된다면 이 자산에서 창출되는 현금흐름에 대한 과세가 조세 혜택이 부여되지 않는 다른 자산에서 창출되는 현금흐름에 대한 과세보다 더 가볍기 때문에 조세혜택을 받고 있는 자산에 대한 수요가 증가하게 된다. 이로 인해 조세혜택이 부여된 자산의 가격이 조세혜택이 부여되지 않은 자산의 가격보다 높게 형성될 것이다. 이로 인해 두 자산의 세전현금흐름은 동일하나 두 자산의 가격은 다르게 형성되므로 조세혜택이 부여 되는 자산의 세전투자수익률은 조세혜택이 없는 자산의 세전투자수익률보다 낮아질 것이다.

결과적으로 조세혜택 자산의 투자자는 조세비혜택 자산의 투자자보다 명시적인 조세는 덜 부담하는 대신 세전투자수익률의 하락를 통하여 內在的으로 조세를 납부하고 있는 것이다.

즉, 내재적 조세는 차별과세로 인해 발생하는 세전투자수익률의 차이를 말한다.

물론 위의 논의들은 시장이 완전하다는 것을 전제로 하고 있다. 즉, 투자자가 투자에 착 수하고 관리하는데 거래비용(transaction costs)이 소요되지 않고, 모든 투자자들은 대체적인 투자안으로부터 기대되는 미래의 현금흐름에 대해 동일한 정보를 소유하고, 정보를 취득하 는데 추가적인 원가가 발생하지 않으며, 투자자들은 價格順應者(price taker)이므로 이들의 개별 행동이 거래되는 자산의 가격결정에 어떠한 영향도 미칠 수 없다는 것을 전제로 한다.

또한, 정부의 간섭이나 시장의 마찰이 존재하지 않아야 한다. 예를 들어 완전시장의 가정 하에서는 주택이나 자가용을 직접 자신의 것으로 소유하는 것과 임차해서 빌려쓰는 것이 동 일한 經濟的 效用(service flow)을 제공하며, 임차인이 소유주와 동일한 방식으로 당해 자산 을 관리한다고 가정한다. 따라서 소유주는 자신이 소유하고 있는 자산을 임대하는데 어떠 한 관리비용이나 정보비용도 소요되지 않는다. 또한, 당해 자산이 매각되더라도 거래자들이 그 시장가치를 파악하는 것이 용이하고 추가적인 비용이 발생하지 않는다고 가정한다.

이와 같이 完全市場의 假定은 이론전개를 위해서는 매우 편리한 가정이지만 그 편리한 만큼 현실상황에 대한 설명력은 갖지 못한다. 이로 인해 Scholes & Wolfson도 이러한 엄 격한 완전시장의 가정을 점차 완화시켜 나가고 있다. 내재적조세균형모형의 근본가정인 완 전시장의 가정이 지켜진다면 모든 기업들은 동일한 危險調整後 稅後收益率을 얻게 될 것이 다. 그러나 이러한 완전시장의 가정이 지켜지지 않는다면, 다시 말해 시장 내에 경쟁제한요 소가 존재함으로 인해 시장의 경쟁상태가 불완전하다면 내재적 조세는 발생하지 않거나 그 크기가 예상한 것에 비해 적을 것이다. 그러므로 내재적 조세의 발생 및 그 크기는 시장의 완전성 정도를 나타내는 지표가 될 수 있다.

2) 내재적 조세의 실현과 시장완전성

내재적 조세의 개념정의를 통해 내재적 조세가 실현되기 위해서는 일반적으로 다음과 같 은 네 가지 조건이 성립되어야 함을 알 수가 있다. 첫째, 조세혜택시장이 형성되어 있어야 한다. 즉, 조세혜택이 부여되는 세법규정(조세감면규정)이 제정되어 있어야 한다. 둘째, 조 세혜택시장으로의 참여가 이루어져야 한다. 예를 들면, 기업들이 세법상의 조세지원혜택을 받기 위해서는 특정 조세감면대상자산을 구입해야 한다. 따라서 세법규정상 조세혜택이 부 여되어 있더라도 조세혜택을 받기 위해 특정 조세감면 대상자산을 구입하지 않는다면 내재 적 조세는 발생하지 않는다. 세째, 완전한 상태의 시장마찰이 존재한다면 내재적 조세는 실 현될 수 없다. 시장마찰은 政府規制(認許可, 價格規制, 營業制限 등), 反競爭的 市場構造(獨 占, 寡占), 私的所有權(特許權, 기타 知的所有權)과 契約權 그리고 다양한 去來費用의 형태로 나타나 완전경쟁을 저해하는 요인으로 작용하게 된다. 예를 들어, 완벽한 진입장벽을 구축 함으로써(예 : 독점기업의 경우) 경쟁업체들이 조세혜택이 부여되는 산업으로의 신규진입과 투자증가가 이루어질 수 없는 상황에서는 조세혜택으로 인한 세전수익률의 감소인 내재적 조세는 발생하지 않게 된다. 이 경우에는 진입장벽에 의해 보호받는 기업들만 조세혜택만 큼의 초과수익률을 얻게 될 것이다. 즉, 시장마찰로 인해 비정상 수익률을 얻는 기업들이 경쟁업체들의 신규 시장진입으로부터 보호받기 때문에 내재적 조세의 실현이 방해를 받게 된다.²⁾ 네째, 가격이 完全彈力的이지 않아야 한다. 요약해서 말하면 내재적 조세의 실현은

2) 내재적 조세는 정의상 시장메카니즘을 통해 실현되는 것으로 보았지만 실제로는 정부의 개입 을 통해 내재적 조세가 발생하는 경우도 있다. 예를 들면, 정부가 가격규제나 영업제한 등을 통해 초과이익을 얻지 못하도록 인위적으로 통제를 가하는 경우에는 내재적 조세가 발생할