사례의 주요 항목별 비교․분석

본 절에서는 우리나라 규제영향분석에의 함의를 도출하기 위하여 위의 사례를 비교, 분석 하고자 하는데, 그 토론의 구성요소로는 제II장에서의 개념적 토론의 틀을 활용하고자 한다.

즉 비례의 원칙과 그 활용, 부처차원의 분석전략, 대안들의 망라, 비용과 편익의 분석, 할인 율, 불확실성의 처리, 계량화, 준수율 등의 주요 항목별로 사례들을 비교, 분석하게 된다.

(1) 비례의 원칙과 그 전략적 활용

시간과 비용의 제한 때문에 규제영향분석의 실행 계획에 있어서도 전략적 자원배분이 필 요하다. 즉 중요규제로 판단되는 경우에는 분석의 정교성을 확보하기 위해 상당한 비용부담

을 감수할 수 있지만 중요하지 않은 규제에 대해서는 상대적으로 개략화된 분석기준을 적용 하여야 한다. 규제의 집행으로 인해 발생하는 순편익을 상회하는 분석비용은 정당화 될 수 없기 때문이다. 또한 중요규제의 경우에도 사안의 경중에 따라 분석의 수준을 조정해야 한 다. 본 연구의 미국 사례들에서 이러한 기본원칙이 기본적으로는 잘 지켜졌으며, 한편으로는 행정기관의 규제 입안상의 전략적 차원에서 동 원칙이 잘 활용되고 있음도 관찰되었다.

중앙 쓰레기처리산업의 유출 제한에 대한 경제 분석인 [사례5]의 경우 비례의 원칙을 전 략적으로 잘 활용하였다. 즉, 규제의 편익으로서 여러가지 직접적 비용의 경감은 물론, 가족 들의 수입감소, 정부지출 증대, 고용주의 부담 증가의 간접적 비용의 경감이라는 편익 항목 들을 비계량화 편익 으로 제시하고 있지만 구체적으로 측정하려는 노력을 하지 않았다.

왜냐하면 편익의 최대 구성 요소인 발암률의 감소라는 항목만으로도 순편익이 충분한 규모 의 숫자가 된다면 구태여 여타의 항목을 평가․측정할 필요가 없다는 판단에 기인한 것으로 보인다. 지방자치 차원의 하수침전물 관리방안에 대한 규제영향분석인 [사례7]의 경우 비용 과 편익의 항목을 확인하는데 있어, 상당한 정도의 치밀함을 보이고 있다. 비용을 산정 함에 있어서 처리장의 소유형태나 소재에 따라 비용부담이 상이한 것을 파악하고 비용 계산을 독 립적으로 수행하였다. 편익에 있어서도, 발암률 감소를 중심으로 편익항목을 구성하였으나, 여타 비용절감, 비계량화된 잠재적 편익도 인식하였다. 한편 규제 입안자의 입장에서는 제 안한 규제의 채택에 상당한 관심이 있다면 규제영향분석, 특히 비용편익분석에 많은 자원을 투입하는 것도 하나의 방법이 된다. 디젤입자와 관련된 건강기준에 대한 예비경제분석인 [사례4]의 경우 그 경제적 효과가 1억 달러를 넘지 못하고 있기 때문에 비중요규제로 분류 되었지만 상당한 수준의 비용편익분석을 수행하여 규제의 타당성을 확고히 하였다. 강도완 화 에어백에 관한 규제분석인 [사례3]의 경우에도 비중요규제로 분류되었음에도 불구하고 규제의 정당성을 입증하기 위해서 상당한 수준의 분석을 행하였다.

(2) 부처차원의 비용편익분석 전략

각 정부 부처가 추구하는 일반적인 목표나 가치가 비용편익분석에 반영되어야 함에도 불 구하고, 그 평가와 측정이 어렵기 때문에 규제를 도입할 때마다 그 목표나 가치를 매번 평 가할 수는 없을 것이다. 부처의 입장에서는 이런 경우 장기적인 계획 하에 부처의 목표 내 지는 가치를 각각 단계적으로 평가해나가는 방안도 중장기 규제영향분석서 작성 전략이 될 수 있다.

미국 환경청(EPA)은 연방정부의 규제영향분석지침보다도 훨씬 방대한 200여 페이지의 자 체 규제영향분석서 작성지침을 갖고 있는데, 환경규제의 편익을 <표 1>과 같이 항목화하여 제시하고 있다. 즉 <표 1>은 환경청 정책의 편익의 항목을 범주화한 후, 그 세부 개념과 측

정방법을 제시해 놓고 있는데, 여타의 부처들도 자체적으로 추구하는 정책들의 편익 항목의 간단한 리스트를 도출할 수 있다고 본다. 이러한 방식처럼 편익에 대하여 각 부처별로 나름 대로의 지침이나 기준을 개발해 놓는다면 훨씬 효율적인 분석을 수행할 수 있을 것이다.

(3) 대안들의 확인과 분석

분석의 포괄성과 정교성을 위해서 뿐만 아니라 규제영향분석 본래의 목적을 달성하기 위 해서 상정된 규제 대안 이외의 가능한 모든 대안들이 모두 분석되어야 한다. 그러나 분석에 소요되는 자원의 제약을 고려할 때 모든 대안을 고려하는 것은 현실적으로 불가능하다. 미 국의 사례들을 살펴보면 어느 정도 종합적으로 대안이 상정되는 경우도 있었으나 대부분의 사례의 경우 상상가능한 모든 대안들이 분석의 대상으로 상정되지는 않고 있음을 볼 수 있 다. 또한 대체로 대안의 상정이 기술적 가능성의 측면에서 고찰되고 있다. 따라서 규제영향 분석에서 비교되어야 하는 대안들의 수에 대해서는 일반적인 원칙을 본 사례연구에서 제시 하기는 어렵고 분석자가 건전한 상식에 입각해서 제안된 안과 경쟁적인 관계에 있는 대안을 선정하고 분석해야 한다는 원칙에 충실해야 한다는 점만을 재삼 강조할 수밖에 없다.

기존 에어백의 부작용에 따라 기능이 향상된 에어백의 부착을 의무화하는 연방정부 차량 안전기준의 규제영향분석인 [사례2]의 경우 세가지 위험집단을 사용하여 의무적이거나 선택 적인 실험절차를 합성한 세가지 대안들을 제시한다. 각 대안은 대안자체가 갖는 내용적 차 이라기보다는 실험에 있어 각 대안이 통과해야할 난이도의 수준에 따라 대안간의 차이를 두 고 있다는 점에서 그 특징이 있다. 한편 에어백을 완전히 제거하는 대안에 대해서는 교통안 전청이 갖고있는 기존의 연구결과를 통해 대안의 편익을 확인할 뿐 더 이상의 분석은 수행 하지 않았다. [사례3]에서 눈여겨볼 것은 행정기관이 제시한 대안 이외에도 민간 부문이 제 시한 대안도 과감히 수용하고 있다는 사실이며 이는 우리의 규제영향분석의 경우에도 참고 할 만한 사실이라 하겠다.

[사례4]의 경우 위험한 에너지원 통제에 관한 규제방식으로서 폐쇄나 꼬리표 방식이라는 한개의 규제 대안만을 분석하고 있는데 별다른 여타의 대안이 존재하지 않음에 대하여 이견 이 크게 없어 대안의 수를 제한한 것으로 보인다. [사례5]의 경우에는 쓰레기 처리 산업의 유출을 제한하는 규제의 도입과 관련해 쓰레기의 범주(금속, 기름, 유기체)에 따라 약 10개 정도의 대안을 분석하고 있는 데, 이는 쓰레기의 범주는 물론 그 처리 과정상의 기술이 다 양하기 때문이다. 광산 안전과 건강 관리청이 광부들이 지하에서 금속과 비금속 채광시 디 젤 입자에 노출되는 정도를 줄이기 위한 규제를 도입하려는 [사례6]의 경우 대안을 크게 두 가지로 나누었는데 디젤입자에 대한 공기중 농도 제한의 대안과 노동자의 노출에 대한 대안

<표 1> 미국 환경청의 편익의 범주, 서비스 흐름, 가치측정 방법의 예

편익의 범주 서비스 유형의 예 적절한 측정방법 건 강

사망위험율

․회피행태접근법(Averting behaviors)

․헤도닉가격법(Hedonic Method)

․현시선호이론(Stated preference)

발병위험율 암, 천식, 메스꺼움 위험의 저감

․회피행태접근법(Averting behaviors)

․질병에 따르는 비용(cost of illness)

․헤도닉가격법(Hedonic Method)

․현시선호이론(Stated preference) 생활편익(amenities) 미각, 후각, 시각의 개선

․회피행태접근법(Averting behaviors)

․헤도닉가격법(Hedonic Method)

․현시선호이론(Stated preference) 생태적 편익

시장: 생산물 음식, 연료, 의류, 목재, 털,

가죽의 공급 ․시장가치법

비시장:

레크레이션과 운동

관광, 낚시, 보팅, 수영, 하 이킹 등과 같은 레크레이 션 기회와 자연경관의 공 급

․생산함수접근법

․회피행태접근법(Averting behaviors)

․헤도닉가격법(Hedonic Method)

․레크레이션 수요함수접근법

․현시선호이론(Stated preference)

간접적 편익:

생태계 서비스

․적정한 기후

․홍수예방

․지하수 보존

․침전물 저장

․토양 보존

․야생종의 수분작용

․Biodiversity

․깨끗한 물

․비옥한 토양

․전염병 통제

․생산함수접근법

․회피행태접근법(Averting behaviors)

․현시선호이론(Stated preference)

비사용가치: 존재가치,

유증가치, 준선택가치 ․현시선호이론(Stated preference) US EPA(1998), pp. 66-67

이다. 세부적으로는 엔진의 통제, 방독면의 사용, 훈련 및 감시의 강화 등이 각각 규제의 세 부대안으로 폭 넓게 검토되고 있다. 그밖에 인력 순환의 대안과 규제 기간을 조정하려는 대 안이 제시되기도 했으나 모두 채택되지는 않았다. 지방자치 차원의 하수침전물 관리를 의무 화하는 규제의 도입과 관련한 [사례7]의 경우 침전물의 활용과 폐기에 적용되는 네가지 규 제 대안들을 포함하고 있다.

(4) 편익의 분석

일반적으로 편익은 규제로 인하여 문제가 감소되거나 제거되는 등 상황의 개선을 의미한 다. 편익의 분석과 관련하여서는 편익항목의 선별, 선별된 편익 항목의 측정, 편익의 수혜자 확인이 주요 이슈가 된다.

1) 편익항목의 선별과 확인

사례를 중심으로 편익의 유형화를 구체적으로 살펴보면 대체로 편익 항목의 선별과정도 대안의 선정과정처럼 상상가능한 모든 편익 항목을 추출하기 보다는 규제도입에 따른 직접 적 편익만을 우선적으로 고려하고 있다. 또한 대부분의 사례들이 무규제대안을 하나의 대안 으로 상정함으로써 규제 도입의 타당성을 밝히고 있다.

[사례1]의 경우 편익의 항목으로 추돌 사고의 감소에 따른 가해차량과 피해차량의 재산 적 손실의 감소 그리고 사고감소에 따른 부상자의 감소와 사망자의 감소 등을 계상하였다.

기능이 향상된 에어백에 관한 연방정부 차량안전기준의 규제에 대한 [사례2]의 분석의 경우 사망감소율만을 편익의 항목으로 선별하였고 유아, 어린이, 성인으로 나누어 편익을 선별하 고 있다. [사례3]의 경우도 강도완화 에어백의 부착에 따른 사망감소율을 편익의 항목으로 제시하고 있는데 [사례2]와는 달리 연령 구분에 의한 항목의 선별이 아니라 좌석의 위치 즉, 운전자석과 조수석에 따라 편익을 구분하고 있다. [사례4]의 경우에는 위험한 에너지원의 통 제에 의해 산업별사고의 감소가 낳는 사망자, 중상자, 경상자의 감소를 편익의 항목으로 선 별하고 있다. [사례5]의 경우 수질 개선의 결과로서 발암률 감소에 따른 건강상의 편익, 휴 양편익, 그리고 규제에 따른 쓰레기처리상의 비용절감을 편익의 항목으로 선별하고 있다.

Hahn(1999)은 비용 절감의 항목을 비용 편익의 범주와 분리시켜 다루도록 권고하고 있으나 [사례5]의 경우에는 이를 편익의 항목으로 다루고 있다. [사례6]의 경우 디젤입자에 대한 노 출의 감소로 인한 폐암환자 발생 수의 감소를 편익의 항목으로 보면서 기타 편익의 항목으 로 발병에 따른 생산시간의 손실과 임금상의 손해 등의 감소를 선별하고 있다. [사례7]의 경

우도 [사례6]과 비슷하게 하수침전물 제한에 따른 발암률의 감소와 폐기물의 재활용을 편익 의 항목으로 선별하고 있으며 그밖에도 환경적 편익과 일반적인 위생위험의 감소를 편익으 로 상정하고 있다.

2) 편익의 측정

편익의 항목이 결정되면 각 항목의 변화 상태를 양적으로 측정할 수 있는 변수나 척도의 측정 작업이 이루어져야 한다. Hahn & Hird(1991)는 측정의 방법으로 지출연구, 엔지니어링 분석, 프로그램밍기법, 계량경제학적인 과정, 개인에 대한 설문 조사를 소개하고 있다. 미국 의 사례를 조사해 보면, 측정의 주체가 되는 기관에 따라 규제기관 자체적인 측정 방법과 외부위탁 등을 통한 간접적인 측정 방법, 측정기법에 따라서는 실험에 의한 방법과 규제의 수혜자나 비용 부담자를 대상으로 하는 설문지방법이 많이 사용됨을 확인할 수 있다.

비용과는 달리 규제의 편익은 대기 질의 개선, 건강의 향상, 수질의 개선, 예상수명의 연 장 등 계량화하기 극히 어려운 경우가 많으므로 적정한 측정 방법을 결정하는 것이 대단히 중요하다. 이러한 이유에서 편익의 측정이 규제영향분석과정에 있어 기법상 가장 전문적인 분야라고 볼 수 있다. 따라서 규제입안자에게 있어 외부 전문가의 도움이 꼭 필요한 단계이 다. 편익측정의 전문성은 크게 보아 아래와 같은 두 가지 분야에서 요구된다. 첫째, 제안된 규제가 특정한 편익과 어떤 함수관계를 갖고 있는지를 파악해야 한다. [사례4]의 위험한 에 너지원 통제에 대한 규제의 영향분석의 경우 근로자에 대한 교육과 훈련 및 여러 조치들이 작업장 안전사고를 과연 어느 정도 줄일 수 있을 것인가 하는 질문에 대한 해답을 모색하는 것이 첫 번째 전문분야가 된다. 새로운 조치가 미래에 몇 명의 생명을 구할 것인가? 대기오 염을 현재보다 몇 퍼센트 줄일 것인가? 등은 유사한 질문이라 할 수 있다. 보통 공학, 자연 과학, 사회과학적인 지식들이 이러한 규제와 편익수준의 함수관계를 파악하는 도구가 되는 데 규제입안자들이 단시간에 충분히 이해, 적용할 수 없는 복잡한 경우도 많이 있을 것이다.

두 번째는 파악된 편익에 경제적 가치를 부여하는 작업에 관련된 것이다. 전통적으로 이 분 야는 미시경제학적 논거와 발견에 의존해 왔으나 아직까지는 보편 타당한 원리가 도출되고 있지는 않다. 결국 분석자는 편익을 측정하기 위해서 주변 전문가의 도움을 받는 것이 지금 으로서는 가장 현실적인 방안이다. 그러나 이 작업들이 앞서 기술한대로 부처별로 비용편익 분석전략에 입각해 수행된다면 몇 년 후에는 중요한 변수에 대한 지식이 부처에 축적되어서 대부분의 규제영향분석은 일상적인 작업으로 변환될 수 있을 것으로 예상된다.

[사례1] 정지등의 추가 장착에 대한 연방정부 차량 안전기준에 대한 분석의 경우 추돌사 고 감소에 따른 편익을 사고수습과 관련시켜 실제 수리비용과 보험지급 청구액 중에서 어떤 비용의 감소를 편익으로 할 지에 대해 논란이 있었으나 전자를 계량화의 기준으로 최종 결