2005년 08. 04일자로 전부 개정된 지방재정법 제53조 제1항에 따르 면, ‘지방자치단체의 장은 당해 지방자치단체의 재정상태 및 운용결과 를 명백히 하기 위하여 발생주의와 복식부기 회계원리를 기초로 하여 행정자치부장관이 정하는 회계기준에 따라 거래의 사실과 경제적 실 질을 반영하여 회계처리하고 재무보고서를 작성하여야 한다.’
이와 관련하여 행ㆍ재정학 영역에서는 앞으로 우리의 지방자치단체 도 IMF의 GFS지침을 모델로 새로운 재정통계시스템을 구축하고 그것 을 활용하는 재정분석방법을 도입할 필요가 있다고 주장하기도 한다.
그리고 그 과정에서 현재 추진되고 있는 발생주의ㆍ복식부기 회계제 도의 도입이 효과적으로 연계될 수 있도록 해야 할 필요성도 요청된 다고 보고 있다. 이는 IMF가 2001년에 새로운 GFS지침을 제시하면서 재정통계 및 재정분석의 기조를 발생주의로 변화시키고 있기 때문에 더욱 그러하다. 예산회계제도와 재정통계제도, 그리고 재정분석체계 이
88) 원윤희/임성일, 전게논문, 153-154면 참조.
세 가지는 상호 밀접한 연관성을 가지는 것으로서, 재정의 건전성과 효율성의 제고는 물론이고 나아가 재정제도의 발전에 원동력으로 작 용하는 사회적 인프라인 것이다.89)
종래의 정부회계가 단식부기․현금주의회계이었는데 이러한 회계방 법은 단순히 현금흐름만을 기록하기 때문에 현금흐름과 연계하여 발 생하는 자산․부채의 현황을 종합적으로 파악할 수 없어 제대로 된 결산보고서가 나올 수 없는 문제점을 내포하고 있다. 그 결과로 국민 들에게 국가재정상태에 대한 올바른 정보를 제공하기가 어렵고 재정 건전성여부에 대한 판단도 쉽지 않게 된다.90) 그리하여 OECD회원국 들 중에는 뉴질랜드, 스웨덴, 호주, 미국, 핀란드, 영국, 캐나다 등 8개 국이 이미 정부회계에 발생주의․복식부기회계를 도입하였고, 그 외 국가들도 적극적으로 도입을 검토 중인 상황이다.91) 재정의 투명성의 확보와 국민에 의한 재정통제의 실질적 가능성확보를 위해서 정부회 계에 복식부기․발생주의회계가 도입되는 것은 긍정적이다.
보통 발생주의 회계는 복식부기에 의하고 있다. 복식부기는 단식부 기와 대칭되는 개념이며, 한 건의 거래가 두 개의 과목에 각각 계리 되는 현대의 회계방법이다. 발생주의 회계는 거래가 발생한 시점을 기준으로 기록할 경우의 회계를 의미하고 전통적인 회계의 기준이 되 어온 입출시 기록하는 경우의 회계를 현금주의 회계라 한다. 발생주
89) 원윤희/임성일, 전게논문, 150-151면 참조.
90) 예컨대 현재 국가가 외평채를 발행하여 외화를 보유한 경우 외화는 국가재산결 산에서 별도로 보고가 되지 않지만 외평채는 국가채무에 포함되어 국가채무가 증 가한 것으로 이해되어 진다.
91) 우리 정부는 중앙정부회계에 발생주의․복식부기회계를 도입하기 위하여 2006.
5. 26. ｢국가회계법｣제정안을 입법예고하였다. 법제처 심의 등을 거쳐 2006년 내로 국회에 제출할 예정이라고 한다. 이 법안이 국회에서 통과된다고 하더라도 이 제도 를 시행하기 위해서는 현재 정부가 보유하고 자산․부채에 대한 실사를 거쳐야 하 기 때문에 법률의 본격적 시행 시기는 2008. 1. 1. 로 예정하고 있다. 지방자치단체 에 대해서는 지방분권특별법 제11조 제5항에서 자치단체에의 복식부기회계도입원 칙을 선언하였고, 2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부 개정된 지방재정법 제53조에 의해 동 제도가 도입되었다. 다만, 그 시행 시기는 2007. 1. 1.로 되어 있다.
의와 현금주의의 가장 중요한 차이점은 소위 경제적 관점에서, 자원 의 이용이 발생한 시점을 기준으로 파악하느냐, 아니면 자원 이용과 는 관계없이 현금의 유출입만을 파악하느냐이다. 발생주의 회계에 의 할 경우, 재화를 구입할 때 현금의 지불이 없었다면 외상매출로 바로 기록된다. 그러나 현금주의에 의할 경우에는 기록상으로는 향후에 매 출대금이 있다는 것을 알 수가 없다. 만약 이 때 자산과 부채를 평가 한다면 장부상의 자산과 실제의 자산 사이에는 괴리가 발생할 것이 며, 따라서 이를 토대로 판단하거나 의사결정을 하게 되는 경우 잘못 된 결과를 초래할 가능성이 클 것이다. 이렇듯 발생주의 회계제도에 서는 현금의 흐름 이전에 부채 및 자산이 변화에 대한 인식이 발생한 다. 이런 점에서 발생주의 회계는 복식부기와 밀접한 관계를 가지게 된다. 즉, 복식부기에 의하지 않으면 자산과 부채의 변화 및 거래의 발생을 계리하기가 어렵게 되기 때문이다.92)
제 2 절 통합재정 운용체제의 강화 1. 현행 분리재정의 현황과 문제점
정부의 재정활동의 다양화와 사회보장제도의 실시에 따른 새로운 재정수요의 출현으로 인하여 기금과 특별회계는 일반예산과는 달리 분리되어 특정사업을 중심으로 정책목적을 담당하는 역할을 수행해왔 다. 이처럼 특정 목적을 담당한다는 측면에서는 기금과 특별회계 간 에는 큰 차이가 존재하지는 않지만, 기금은 사실상 특별회계에 비하 여 상대적으로 많은 운영의 자율권을 보장받는 측면이 강하다. 우리 나라의 경우 법률적인 측면에서의 규정내용만으로 보면 기금과 특별 회계를 구분하기는 어렵다. 즉, 형식적인 측면에서 살펴보면 기금과
92) 노기성, 지방자치단체의 프로그램 예산제도 도입방안에 관한 연구, 한국개발연구 원 정책연구시리즈 2005-04, 2005, 39면 이하 참조.
특별회계를 구별하기는 어렵고, 양자 간의 분리는 사실상 정치적이거 나 경제적인 논리에 의해 결정되어지고 있음을 추측할 수 있다. 우리 나라의 기금은 또한 그 재원의 운영과 통제의 측면에서 볼 때 다른 선진국들과 비교해보아도 그 운영에 대해 상대적으로 자율권을 많이 부여하고 있다는 것을 들 수 있다. 다른 국가들의 경우에는 우리나라 처럼 방대하고 다양한 기금운용을 하지 않고 있을 뿐만 아니라 그 통 제의 정도를 일반회계의 통제수준과 유사하게 운영하고 있다. 우리나 라의 경우에도 향후 기금ㆍ일반회계ㆍ특별회계의 통합적인 관리체계 가 요구되고 있다.
2. 재정의 통합운영의 필요성
지방자치단체의 재정활동은 주로 일반회계와 특별회계로 구성된 예 산에 의하여 이루어지고 있으나, 특정한 분야의 사업에 대하여 지속 적이고 안정적인 자금지원이 필요하거나, 사업추진에 있어 탄력적인 집행이 필요한 경우에 예산과는 별도로 기금을 설치․운용할 필요성 이 발생한다.93) 지방자치단체기금은 특수한 목적을 위해 사업추진의 융통성(flexibility), 효과성(effectiveness), 효율성(efficiency)을 제고하는 데 가장 큰 가치를 두고 있으며, 행정의 신축성을 높이고, 특정사업의 지 속적이고 안정적인 재원확보를 위해 예산과는 별도로 조성․운용하도 록 하고 있는 것이다.
‘지방자치법 제133조’에 의하면 지방자치단체는 행정목적의 달성을 위하여 또는 공익상 필요한 경우에 조례로 기금을 설치할 수 있고 이
93) 지방자치법 제133조 (재산 및 기금의 설치) ①지방자치단체는 행정목적의 달성을 위하여 또는 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나, 특정한 자금의 운용을 위 한 기금을 설치할 수 있다.
②제1항의 재산의 보유, 기금의 설치․운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
③제1항에서 “재산”이라 함은 현금외의 모든 재산적 가치가 있는 물건 및 권리를 말한다.
렇게 설치된 지방기금은 ‘지방재정법 제34조’에 의하여 예산총계주의 원칙에서 벗어나 세입․세출예산외로 운용할 수 있도록 규정하고 있 다. 지방자치단체기금은 복잡하고 급변하는 현실에서 지방자치단체의 특수한 행정목적을 달성하기 위하여 예산총계주의 등 지방재정법령의 일반적인 제약에서 벗어나 좀 더 탄력적으로 운용할 수 있도록 세 입․세출예산에 의하지 않고 특정사업을 위해 보유․운용하는 특정자 금이라고 할 수 있다. 좀 더 구체적으로 지방자치단체기금이라 함은
‘지방자치단체 기금관리기본법 제2조’에서 규정하고 있는 바와 같이
‘지방자치단체가 특정한 행정목적의 달성을 위하여 지방자치법 제133 조의 규정 또는 다른 법률의 규정에 의하여 설치․운용하는 기금 중 지방공기업법 제19조의 규정에 의한 지역개발을 위한 기금을 제외한 기금’을 의미한다. ‘지방공기업법 제19조’의 규정에 의한 ‘지역개발을 위한 기금’은 기금이라는 명칭을 사용하고 있으나 지방공기업법에 의 거 공기업특별회계로 관리되고 있기 때문에 기금의 범위에 포함되지 않는다. 또한, 기금이라는 명칭을 사용하면서도 조례로 특별회계로 관 리하고 있는 일부 기금들도 명칭은 기금이나 실질은 특별회계이기 때 문에 법적인 의미의 지방자치단체기금의 범위에 포함되지 않는다.
기금운용계획의 자율적․탄력적인 집행, 지방예산의 주재원인 지방 세는 그 종목과 세율이 법률 또는 조례에 규정되어 있고, 세외수입 등도 법령 및 조례 등에 근거한 일정한 기준에 의해 징수되고 있으 나, 기금의 재원은 개별조례에 의거 조성․운용함으로써 자율성과 탄 력성을 확보할 수 있다는 장점이 있다. 계획의 변경에 있어서도 예산
기금운용계획의 자율적․탄력적인 집행, 지방예산의 주재원인 지방 세는 그 종목과 세율이 법률 또는 조례에 규정되어 있고, 세외수입 등도 법령 및 조례 등에 근거한 일정한 기준에 의해 징수되고 있으 나, 기금의 재원은 개별조례에 의거 조성․운용함으로써 자율성과 탄 력성을 확보할 수 있다는 장점이 있다. 계획의 변경에 있어서도 예산