지방재정의 운용은 중앙과 지역의 정치적 특성, 지역의 경제, 지방 자치단체의 장, 지방의회와 지방의원, 지역주민 간의 상호관련성과 작 용 속에서 행해지는 것이므로, 이러한 요인들이 지방재정의 건전성에 영향을 미친다.16) 먼저, 지방정부를 둘러싸고 있는 정치적, 경제적, 사 회적, 법률적 환경 등 사실상 모든 것이 지방재정의 환경적 요인으로
15) 김배원, 전게논문, 15-16면.
16) 안국찬․신무섭, 전게논문, 58-62면 참조.
될 수 있다. 이러한 모든 환경적 요인들은 지방재정의 운용에 있어서 목표설정과 계획수립 및 재원배분 등 전반에 걸쳐 영향을 미친다.
그리고 예산ㆍ회계제도, 수입과 지출의 성질, 예산과정 등도 영향요 인이다. 예산과 회계는 계획 및 계획의 집행과 평가를 위한 유용한 정보를 제공하기 위한 제도이다. 예산ㆍ회계제도상으로는 예를 들면 성과주의예산제도를 도입하였느냐, 현금주의를 채택하느냐, 또는 발생 주의를 채택하느냐에 따라 성과측정에 차이가 있을 것이고, 그에 따 라 재정운영의 건전성도 달라질 수 있기 때문이다.
예산과정상의 요인으로서는 먼저 중ㆍ장기계획의 편성이나 예산편 성지침의 작성에 있어서 실천할 의사도 없는 계획을 작성하는 경우이 거나 또는 예산편성지침이 지나치게 상세하여 지방자치단체가 예산편 성에 재량권을 행사하기 힘든 정도라면 그 또한 지방의 건전한 재정 운영을 크게 제약할 수 있을 것이다. 그리고 예산의 심의ㆍ의결, 회계 검사ㆍ결산과정에 관련기관이나 이해당사자들의 참여가 배제되는 경 우이거나, 전문가에 의한 객관적이고 합리적인 검토가 이루어지지 않 는 경우에도 재정건전성에 악영향을 미칠 수 있을 것이다. 행태적 요 인으로서 지방재정운용에 대한 중앙정부와 지방자치단체, 지방 공무 원, 지방의회 의원, 이해당사자 등의 가치관이나 태도도 지방재정의 건전성에 영향을 미칠 것이다.17)
제 2 절 지방재정의 건전성 실태 분석
우리나라 지방자치단체의 경우 재정자립도18)가 45% 전후가 되어야
17) 김배원, 전게논문, 16-17면.
18) 지방재정자립도는 일반회계 총계예산규모(일반회계상 총세입)에서 자체재원(= 지 방세+세외수입)이 차지하는 비중으로 정의되며, 이는 지방자치단체가 필요로 하는 일반회계상 세입 가운데 어느 정도를 자체재원을 통해 충당할 수 있는가를 나타낸 다. 지방자치가 온전하게 시행될 수 있기 위해서는 튼실한 재정력의 뒷받침이 전제
간신히 인건비 충당이 가능한데,19) 그러나 전국 250개 광역ㆍ기초 지
거비용보전 비율․범위 확대로 부담 증대를 가중시켰으며, 지방의원 보수자율화의 시행도 각 자치단체의 재정을 더욱 압박하고 있다.21)
지방자치제도의 실질적 정착을 위해서는 무엇보다 지방재정의 안정 적 확충이 요구된다. 안정적 지방재정은 자치단체 스스로의 재정고권 에 기한 법령의 범위 안에서의 재원확보와 균형적 국가발전을 위한 정부로부터의 지방교부금 등을 통하여 이루어질 수 있는 것이다.22) 그러나 재정자립도를 기준으로 한 지방자치단체의 현재의 재정 상태 에 대한 평가는 상기한 바와 같다. 그간 우리나라 지방재정에 대한 연구는 지방자치 실시 초기단계에는 지방재정력 확충 또는 재정건전 성의 제고 등을 중심으로 출발하여 최근에는 재정효율성, 재정의 성 과 그리고 재정책임성 등으로까지 관련제도에 대한 연구나 경험적 연 구들이 행정학자들을 중심으로 이루어져 왔다. 또한 우리나라에서 지 방재정의 건전성에 대한 구체적인 평가는 재정분석진단제도에서 재정 건전성을 재정자주성과 재정안정성으로 구분하여 수입능력과 채무부 담능력을 측정하여 평가하고 있다. 이는 지방자치가 진행되어감에 따 라 수입능력의 측면뿐만 아니라 채무부담능력의 측면에서도 건전성의 유지가 필요하였기 때문이라고 볼 수 있다. 또한 이상에서 살펴본 재 정건전성의 결정요소 등을 종합해 볼 때, 지방자치가 성숙되고 지방 분권이 추진되어감에 따라 지출의 탄력성측면에서도, 즉, 현재의 재정 수요는 물론 잠재적 재정수요의 현재화에도 대응할 수 있는 지불능력 의 측면에서도 건전성이 요구되고 있다는 것을 알 수 있다.
21) 특히 2006년에 나타난 지방의원 유급화에 따른 자치단체간의 보수의 양극화 현 상에 따라 2007년에는 낮은 수준의 자치단체들이 급여 인상을 강력히 추진할 것으 로 보여 더욱 심각한 문제를 안고 있다. 신봉기, 전게논문, 53면 이하, 각주 4) 참조.
22) 김해룡, 재정분권화를 위한 법제 개선방안, 국가재정 관련법제의 현안과 과제 (Ⅰ), 한국법제연구원 워크샵(2004. 6. 25) 2004-2, 45면 이하 참조.
2004년도 재정자립도 총괄현황
□ 分布現況
연도별․시도별 재정자립도 현황
(단위 : %)
시도별 2001년 2002년 2003년 2004년
전 국 57.6 54.8 56.3 57.2
서 울 95.6 95.6 95.9 95.5
부 산 74.4 69.7 74.9 75.6
대 구 75.3 69.2 76.4 73.2
인 천 77.7 74.4 74.6 75.9
광 주 63.6 61.6 63.0 59.8
대 전 74.9 73.6 73.6 74.4
울 산 76.4 67.1 71.6 69.6
경 기 78.0 76.5 78.0 78.8
강 원 29.8 28.0 26.7 28.9
충 북 36.5 32.9 31.4 31.3
충 남 30.5 28.4 29.8 30.5
전 북 27.7 26.3 25.6 25.9
전 남 22.0 20.8 21.0 21.1
경 북 31.3 30.1 29.2 29.4
경 남 39.5 36.3 37.2 38.3
제 주 33.6 36.6 37.4 34.7
제 3 절 참여정부의 법제개선 노력과 평가
참여정부는 지방분권개혁 로드맵을 제시하고 지방분권 3대 특별법 을 제정하여 지방분권을 추진하고 있다. 2003년 12월 국회에서 통과 된 3대 특별법은 우리나라 지방분권 추진에 있어서 분권과 분산이라 는 새로운 패러다임을 제시한 것으로 평가되고 있다. 3대 특별법의 통과로 인하여 특히 재정관련 내용은 향후 구체적인 추진방향과 내용 에 따라 지방재정에 지대한 영향을 미칠 것으로 전망되고 있다.
참여정부가 내세운 재정ㆍ세제분야 혁신을 위한 목표는 ‘중앙정부의 통제와 의존형 재정운영시스템에서 지방정부의 자율과 분권형 재정운 영시스템으로 전환하고, 재정지출구조를 개혁하여 성장․분배의 상승 효과를 창출하는 분권형 국가재정 실현’이었다. 그리고 그 구체화 방 안으로 재정분권의 추진, 세제와 재정의 합리화, 지출의 효율성 제고, 재정투명성 제고, 재정건전성 견지 등을 제시하여 나름대로 노력을 기울이고는 있지만, 이러한 청사진은 현재 우리 지방재정의 현실을 볼 때 아직까지는 실효성이 확보되지 않고 있다고 평가된다.23)
지방분권특별법상으로 규정된 내용을 보면 이제까지의 중앙정부와 지방자치단체 간의 재원배분과 재정운영에 많은 변화를 모색하였다고 평가할 수 있으며, 지방분권특별법과 국가균형발전특별법에 규정된 지방재정관련 내용을 종합해 보면, 먼저 국세와 지방세간 세원의 조 정과 지방세목의 확대를 통한 지방재정의 확충과 과세자주권의 강화, 두 번째로 지방재정조정재원의 확충과 제도의 개편 및 재정격차 해소 노력, 세 번째로 지방양여금제도의 폐지와 국가균형발전특별회계의 신설, 그리고 마지막으로 지역격차 완화에 대한 보조와 자립적이고 자생적인 지역경제기반 확충에 대한 인센티브의 제공 등으로 요약된
23) 신봉기, 전게논문, 54면.
다. 그러나 지방분권특별법에서 제기하고 있는 국세의 지방세 이양을 통한 지방의 자주재원 확충과 지방교부세율의 상향조정을 통한 지방 자치단체 간의 재정력 격차를 완화한다는 방향은 지방재정이 안고 있 는 핵심적인 문제점을 포착하고 있다는 긍정적인 평가를 이끌어 내기 는 하였으나, 이후 진행된 2005년 8월의 지방재정법, 2006년 5월의 지 방자치법 그리고 2006년 6월의 지방재정법 시행령 개정의 범위에 포 함되지 않고 많은 부분이 향후 개선되어야 할 과제로 남아 있는 실정 이다.24)
24) 1991년부터 지자체의 특정사업에 지원되던 지방양여금제도가 2004년에 폐지되고, 분권교부세제도가 한시적(2009년 12월 31일까지)으로 도입되었다. 지방재정 관련 법률도 대폭 개정되어서‘지방재정법’과 지방재정법 시행령’에서 규정하고 있던 공 유재산 및 물품에 관한 규정이 2005년 8월 4일 제정된 ‘공유재산 및 물품관리법’에 이관되면서 그 내용도 상당 부분 개정되었다. 지방세 중 종합토지세가 재산세와 통 합되고, 국세로서 종합부동산세가 신설되었다. 종합부동산세의 징수세액 전액은 매 년 예산에 계상하여 지방자치단체에 교부하도록 하였다.
제 3 장 지방재정의 건전화를 위한 지방재원의 확충방안
제 1 절 지방자치단체 재정자립 수준의 향상 1. 현행 지방세입의 현황과 문제점
지방정부의 재원은 여러 가지 기준에 따라 구분될 수 있지만, 보통 은 지방정부 스스로 조성할 수 있는 재원과 외부로부터 받는 재원으 로 구분한다. 지방정부가 스스로 조달할 수 있는 재원으로서는 지방 세징수, 행정수수료, 재정재산의 임대료, 각공 부과금, 그리고 채무부 담(기채행위) 등이 있다. 이들 재정수입원들 중에서 가장 중추적인 위 치를 차지하는 것이 지방세수입이다. 이 지방세수입의 정도와 지방세 수입으로 지방자치단체가 지출해야 할 재원을 어느 정도 충당할 수 있는가 하는 점은 지방자치단체의 재정자립도를 판단하는 중요한 잣 대가 된다.
지방세 이외에 주민들의 활동 여하에 따라 증대될 수 있는 행정수 수료나, 지방자치단체 소유재산으로부터 파생되는 재정수입 역시 지 방재정에 적지 않은 비중을 차지한다. 그러나 지방세 이외의 세외수 입은 개별 지방자치단체의 재정여건에 따라 발생되는 것이므로 성격 상 제도개선의 대상이라고 하기는 어려운 측면이 있다. 이러한 점에 서 지방의 재정자립도를 제고하기 위한 논의는 무엇보다도 지방세 증
지방세 이외에 주민들의 활동 여하에 따라 증대될 수 있는 행정수 수료나, 지방자치단체 소유재산으로부터 파생되는 재정수입 역시 지 방재정에 적지 않은 비중을 차지한다. 그러나 지방세 이외의 세외수 입은 개별 지방자치단체의 재정여건에 따라 발생되는 것이므로 성격 상 제도개선의 대상이라고 하기는 어려운 측면이 있다. 이러한 점에 서 지방의 재정자립도를 제고하기 위한 논의는 무엇보다도 지방세 증