개정된 지방재정법상으로는 지방채발행총액한도제가 도입되어 종래 에는 사안별로 행정자치부장관의 승인을 받아 채권발행을 하였던 것 을94) 대통령령이 정하는 한도 내에서 총액으로 지방의회의 승인을 받 아 채권발행을 할 수 있도록 하였다. 그러나 중요한 것은 채무에 대 한 종합적인 관리라고 할 것이다. 재정지원이 꼭 필요한 경우에는 채 권발행을 통해서라도 조달하는 것이 옳을 것이고, 재정지원이 불필요 한 곳에는 아무리 국고에 돈이 풍부하더라도 1원이라도 그러한 용도 로는 돈이 지출되지 않아야 할 것이다. 이러한 종합적 관리에 필요한 법적 틀을 만들어 주는 것이 중요하다.95)
94) 구 지방자치법 제115조 제1항. 이 규정은 지방재정법 개정과 동시에 2005. 8. 4.
개정되었다: ‘①지방자치단체의 장 또는 지방자치단체조합은 따로 법률이 정하는 바에 따라 지방채를 발행할 수 있다.’
95) 이에 대해서는 장선희, 국가부채관리를 위한 법적 과제, 공법연구 제33집 제5호,
우리나라의 경우에는 미국의 경우처럼 지방자치단체에 대한 파산선 고제도가 존재하지 않고, 국가나 정부의 파산에 대한 명확한 개념조 차 존재하지 않고 있는 실정이다. 따라서 만약 어떤 지방자치단체가 회복 불가능한 재정상의 위기에 직면하여도 미국 등 다른 국가들처럼 파산선고를 하거나 하여 그에 상응하는 법제도적 수순을 밟을 수 있 는 장치가 존재하지 않는다. 그렇다고 하여도 현행 지방자치단체의 기채승인제도를 보면 중앙정부가 지방채 발행을 엄격하게 규제하고 있다는 것을 알 수 있다. 또한 지방채 발행에 대한 제반 요건들을 관 련법으로 규정하여 지방자치단체의 자율적 권한은 사실상 매우 제한 적이다. 이러한 현재의 지방채 관련 제도 전반을 평가해 볼 때, 적자 재정 보전을 위한 지방채 발행에는 상당한 제약이 있다고 볼 수 있 다. 따라서 현행 기채승인제도의 제도적 틀 안에서 발행요건, 용도, 목적, 기간별로 차별화 또는 완화조치가 필요하다.
1) 지방채의 활용
지방세 수입이 감소하고 중앙정부로부터의 이전재원 역시 감소되는 상황에서는 세수의 감소로 인한 유동성 압박을 해결하기 위한 방안으 로 지방채를 효과적으로 활용하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다.
미국과 일본의 경우에도 지방자치단체가 유동성 압박으로 재정위기를 겪는 과정에서 재정재건을 위한 대책의 일환으로 지방채를 적절하게 활용한 사례가 있었다. 두 나라에서 보여진 지방의 재정위기상황에서 는 특히 중앙정부가 재정적으로 여력이 없는 상황에서 지방채를 적극 적으로 활용하는 것이 대안이 되었다고 한다. 따라서 우리나라의 경 우에도 사회국가 실현을 위한 국가지원이나 실업대책을 위한 적자 예 산편성으로 중앙정부의 지원능력에 한계가 있는 상황에서는 지방채가
2005. 6, 한국공법학회, 293면 이하.
지방자치단체의 재정의 경직성을 탈피할 수 있는 요긴한 자금조달방 법이 될 수 있다고도 평가할 수 있다.
그리고 지방자치단체가 재정의 경직성을 탈피하기 위한 목적으로 지방채 기채를 선택하게 되는 경우에는 중앙정부의 자금지원에 의존 하지 않고 지방자치단체가 자기책임 하에 자체적으로 재정위기를 극 복할 수 있는 방안을 모색한다는 측면에서도 의의가 있다 할 것이다. 물론 그렇다고 기채를 남발하게 되는 경우에는 원리금 상환부담으로 인해 지방예산의 경직성이 오히려 심화되어 재정건전성이 훼손될 수 있는 위험이 가중될 것이다. 우리나라의 경우처럼 지방파산선고제도 가 없는 경우에는 이는 곧 중앙정부의 재정부담으로 작용하여 국가 전체의 재정위기를 야기할 수도 있게 될 것이기 때문에 그 운용에 신 중을 기해야 되는 문제이다.96)
그러나 우리나라의 경우에는 아직까지는 지방재정 전체 세입에서 지방채가 차지하는 비중이 적기 때문에 지방재정의 유동성이 압박을 받게 되는 경우에 그것을 돌파하기 위한 방안으로 지방채를 적절히 활용할 수 있는 여력은 있다고 평가된다. 그리고 기채원리금 상환에 대한 부담은 이를 역으로 해석하여 오히려 방만한 재정운용을 사전에 방지하여 지방 재정 운용에 건강한 채찍으로 작용할 수 있는 측면도 있을 것이다.
첫째, 지방채 발행 요건을 완화하는 조치가 필요하다. 우리나라는 현 재 지방재정법 제11조 내지 제14조, 지방재정법 시행령 제7조 내지 제 26조 등에서 지방채 발행의 요건과 절차를 엄격하게 규정하고 있다.
그러나 지방채의 기채를 통해 재정의 경직성을 완화하기 위해서는 일 시적인 현금부족, 부채상환 등 비상상황에 대해서도 지방채를 발행할 수 있도록 지방채 발행 요건을 완화할 필요가 있다고 본다.
96) 김범식/박원석/송영필, 지방자치단체의 재정위기와 정책과제, 삼성경제연구소, 1999.
01, 126-127면 참조.
둘째, 지방채가 일시적인 유동성 압박에 직면한 지방자치단체의 자 금 조달수단이 되기 위해서는 적채기준을 탄력적으로 적용할 필요성 이 있다는 주장도 있다. 현재의 경우에는 엄격한 적채기준으로 인해 재정력이 양호한 지방자치단체에 편중되어 운영되고 있는데, 따라서 재정위기에 처한 지방자치단체가 지방채를 발행하는 것이 사실상 어 렵게 되어 있는 것이 문제이다. 따라서 재정적으로 위기에 처한 지방 자치단체가 지방채를 발행할 수 있도록 각각의 지방자치단체별로 또 는 사업별로 지방채의 발행기준을 차등화 하여 적채단체를 다단계로 확대시키는 조치가 필요하다. 예를 들면 적채단체의 기준요건을 우수, 보통, 열등의 3단계로 구분하고 각 단계에 기채의 발행규모 등을 차 등하는 방안이 그것이다.
셋째, 적자재정 보전을 위한 지방채 기채가 지방채 발행기준 및 적 채기준 완화 조치에 따라 허용될 경우에는, 그에 따른 반대급부로 해 당 지방자치단체는 중앙정부 또는 상급 지방자치단체가 주도하는 재 정진단을 받고 진단결과에 따르는 각종 자구노력 조치들을 이행할 것 을 명문화하는 방안이 필요하다. 이러한 조치는 지방채 원리금의 상 환, 해당 지방자치단체의 재정재건, 다른 지방자치단체와의 형평성 문 제를 고려할 때 합당한 조치이다.97)
2) 효율적인 채무관리제도의 운영을 위한 방안
지방채의 경우 아직까지는 그 규모가 문제가 되는 정도는 아니라고 하더라도, 장기적으로 지방재정의 안정적인 운영을 위해서는 지방채 를 비롯한 각종 채무부담행위에 대한 효율적인 채무관리제도를 운영 하는 것도 요청된다. 이를 위해서는 부채관리, 위험관리, 채무상환 스 케줄관리 등에 적절한 관리방안이 마련되어져야 한다. 지방자치단체 의 경우에는 일반회계, 특별회계 모두 단년도 예산제도를 사용하고
97) 김범식/박원석/송영필, 전게보고서, 129면 참조.
있는데, 지방채를 비롯한 각종의 채무부담행위는 보통 다년도에 걸쳐 장기적으로 일어나는 이루어지기 때문에 효과적으로 관리하는 것이 어렵다. 단년도 예산제도의 문제점을 극복하고 중장기 사업계획과 단 년도 예산계획을 연계하기 위하여 중기재정계획을 도입하여 운영하고 있지만, 실제 지압예산의 편성과 중기재정계획 간에는 연계가 원활하 지 않기 때문에 실효성이 높지 않다는 평가를 받고 있다. 따라서 효 율적인 지방채무의 관리를 위하여 자본예산제도를 도입할 것을 주장 하는 견해도 있다. 여기에서 자본예산제도란, 예산을 자본적 세입과 세출을 계상하는 자본예산과 경상적 세입세출을 계상하는 경상예산으 로 나누어 편성하는 제도를 말하는데, 이러한 자본예산제도는 지역의 종합계획이나 재무계획, 자본시설계획을 유기적으로 연계시키기 위한 장치로서 지방자치단체의 채무관리를 위해서도 효과적으로 활용될 수 있을 것으로 예상된다.98)
우리나라의 경우 지방자치단체의 재정위기에 대처하고 예방하기 위 한 조치의 하나로 ‘재정진단제도’가 지방재정법상으로 규정되어 있다.
지방재정진단제도는 94년 12월 22일 지방재정법 개정과정에서 도입된 제도이다. 법의 개정에 따라 95년부터 시행을 준비하도록 되어 있었 으나, 아직까지도 그다지 활성화되지 못하고 있는 실정이다. 대표적인 저해요인으로는 재정진단 대상단체 선정의 기준 및 재정진단기법의 불명확성, 중앙정부와 지방자치단체 상호간의 이해와 공감대 형성노 력의 부족, 재정진단결과에 대한 종합판정 및 구체적인 후속조치들에 대한 미흡한 제도적 뒷받침 등이 아직까지도 문제점으로 지적되고 있 다.99) 향후 이러한 관련법상의 제도적인 장치들을 제대로 활용하는
98) 김범식/박원석/송영필, 전게보고서, 151면 참조.
99) 재정분권화와 지방채정책의 발전방안, 한국지방행정연구원, 2003, 214-215면 참 조, 따라서 지방재정의 분석단계와 진단단계를 분리하여 운영하는 방향이 바람직하 다고 한다. 재정분석의 기본틀은 유지하되 재정진단의 지향점이 재정위기의 원인규
99) 재정분권화와 지방채정책의 발전방안, 한국지방행정연구원, 2003, 214-215면 참 조, 따라서 지방재정의 분석단계와 진단단계를 분리하여 운영하는 방향이 바람직하 다고 한다. 재정분석의 기본틀은 유지하되 재정진단의 지향점이 재정위기의 원인규