기본적으로는 공적자금인 재원이라는 희소자원을 국가와 지방에 배 분하고, 지방자치단체와의 조정을 포함하는 국가 전체의 최적배분에 서 그 필요성과 정당성을 찾지 않으면 안 된다. 그것은, 국가와 지방 자치단체가 국민과 주민에 대해 단독 또는 공동으로 개선을 지향하는
82) 조성규, 참여정부의 행정분권법제에 대한 평가 -지방자치의 이념과 지방분권-, 지 방자치법연구 제5권 제1호, 2005.6, 9-61면.
가변적인 행정수요, 즉 사무배분에 관한 책임을 나누기 위해 반드시 있어야 하는 재원의 관할, 즉 적절한 배분과 전국적인 최적배분을 의 미하는 것이다. 국가의 관여는 국가와 지방간, 그리고 지방자치단체 간 조정을 포함하여 국가 전체의 최적배분이라는 취지에서 인정된다. 다시 말하지만, 이러한 국가의 관여는 재원배분의 목적인 국가와 지 방간의 재정책임, 다시 말해서 국민과 주민에 대한 행정책임을 배분 하는 과정에서 글자 그대로 ‘대등하고도 협력적인’ 이해관계를 조정하 고 처리하는 것을 목적으로 한다.
이런 취지에 따라 국가와 지방간의 재원배분 내지는 재원의 최적배 분을 실행하기란 간단하게 정할 문제가 아니다. 달리 말하면, 해당 재 원을 배분하는 데 관련된 재원수요, 즉 해당재원이 충당되는 국가와 지 방자치단체의 직무에 속하는 행정수요의 질과 양을 확인하지 않고는 이를 정할 수 없는 것이다. 그렇다면, 이를 법률로 확정하기가 어려운 관계로 배분의 일정한 기준과 틀을 정하는 데 그치고, 자치재정권을 전 제로 하는 조정절차를 정해두는 것에 만족할 수밖에 없다. 구체적인 사 안에 관한 재원을 국가와 지방자치단체 사이에 배분하는 것을 조정하 고 처리하는 절차가 그 취지에 맞도록 이루어지기 위해서는 다른 방도 가 없고, 해당 사안에 대해 국가와 지방자치단체가 언제나 ‘대등하고도 협력적인’ 관계를 유지해야 할 이해관계를 가지고 있기 때문이다.
따라서, 이 문제에서 국가와 지방자치단체가 가지는 이해관계는 각 기 궁극적으로는 헌법에 기초를 둔 정당성을 가질 것을 전제로 하므 로, 원칙적으로 그런 정당성을 존중하는 합리적인 관여로 해석할 일 이다. 달리 말하면, 국가의 관여는 재원배분을 적절하게 실행하는 데 적합한 유형이어야 하고, 동시에 이런 국가관여의 필요성은 지방자치 단체 측에도 존재한다는 사실을 유의해야 할 것이다. 그러한 관여의 경우, ‘대등하고 협력적인’ 관계에서 당연히 예정되는 쌍방향성을 적 어도 그 절차에서 결여해서는 안 되는 이유이다.
예를 들어, 사무구분과 부담구분의 비연동성을 유지하는 것은 기관 위임사무와 같이 원래 국가가 책임져야 할 사무를 지방자치단체의사 무로 돌리고, 상기한 협력(공동)책임사무로 할 것을 종전대로 불명확 하게 남겨둔 채 그 대부분을 지방자치단체 사무인 것으로 하는 것이 편리하다고 판단하는 체제에 연동하고 있다. 다시 말해서, 국가의 부 담책임을 경감하거나 회피하고, 국가의 이해에 필요한 정도로만 재량 에 따라 재원을 보충하는 수단을 동원하여, 지방자치단체의 사무집행 을 통제할 수 있게 되는 것이다.
국가의 자치재정권에 대한 행정적 관여는 원칙적으로 재원배분와 관련해서는 인정된다. 그러나 이상에서 본 것처럼, 그 내용을 합헌적, 합리적인 것으로 이해 내지는 해석하려고 하면 할수록, 재정이 봉사 해야 하는 사무의 배분을 둘러싸고 유지되는 국가와 지방간의 구태의 연한 관계가 엄연히 존재함을 절감하지 않을 수 없다.
이러한 지방자치단체의 약한 재정력에 따라 지방자치단체는 공적임 무의 수행에 필요한 재정력을 가진 경우에만 해당 임무를 수행할 수 있다. 따라서 이러한 지방자치단체의 태생적으로 약한 재정력은 위에 서 살펴본 헌법상 지방자치의 보장 규정에 따라서 ‘재정적 최소조달 청구권’(finanzielle Minderstaussattung)83)을 도출할 수 있을 것이다. 물론 이 때의 지방자치단체의 최소 재정이라는 것은 양적으로는 자신의 고 유한 또는 위탁받은 효력범위에 속하는 의무임무외에 임의적 자치사 무도 역시 수행할 수 있는 정도이어야 한다는 것이다. 특히 이러한 청 구권이 인정되어야 하는 이유는 지방자치단체는 국가와 달리 스스로 공과금을 부과할 수 있는 입법권한을 가지고 있지 않으므로, 스스로 공과금을 부과할 수 없기 때문이다. 따라서 지방자치단체는 태생적으 로 의도적인 국가의 재정적인 지원으로 보충되어야만 하는 것이다.84)
83) H. -G. Hennecke, Der kommunale Finanyausgleich - Verfassungsrechtliche Vorgaben und landesgesetzliche Ausgestaltung, Jura 1987, S. 393.
84) 문병효, 독일연방헌법재판소의 재정분쟁해결의 기준과 시사점, ��중앙정부와 지방
지방분권이란 단순히 사무를 배분하고 이양하는 것만을 의미하지 않는다. 무엇보다 일정한 사무에 관한 결정권한을 중앙정부가 독점하 지 않고 지방정부에 나누어주거나 이양하는 것을 뜻한다. 사무가 배 분되었다고 해서 지방분권이 이루어진 것은 아니라는 것이다. 또한 사무, 그리고 그에 관한 결정권한의 배분만으로는 지방분권을 위해서 충분치 않다. 당연한 이야기겠지만, 독자적인 결정을 바탕으로 어떤 사무를 실행했다고 해도 자유롭게 사용할 수 있는 자금이 없다면 의 미가 없게 된다. 자신만의 수입원이 있어서 그로부터 필요한 만큼 수 입을 얻고, 그 수입에서 지출을 감당하지 않는다면, 독립적인 존재라 고는 말하기 어려울 것이다. 세재원에 관해 권한배분이 이루어져서, 지방자치단체가 완전히는 아닐지라도 상당한 정도로 자립할 수 있게 되지 않았다면 지방분권은 완성된 것이 아니다.
자치단체간 재정분쟁조정의 방향��, 한국법제연구원 워크샵(2006.07.27), 117면 이하 참조.
제 4 장 지방 예산회계제도의 현황과 개선방안
제 1 절 지방자치단체 회계제도의 개선 1. 지방 회계제도의 발전과정과 문제점
우리나라의 지방재정통계 및 재정분석체계에는 여러 가지 문제점들 이 있다고 지적되고 있다. 즉, 일반회계만이 아니라 특별회계와 기금 등을 포괄하는 통합재정이 파악되지 않고 있으며, 이러한 재정통계에 기초한 재정분석 자체도 여러 단점 등을 내포하고 있다고 평가되고 있다.85) 1980년대 이후 세계의 주요 국가들은 예산회계제도, 재정통계 시스템, 그리고 재정분석기법 등 제반 재정제도를 크게 개편하기 시 작하였는데, 이는 특히 성과 및 결과를 중심으로 하는 각종 정부개혁 을 추진하는 기반으로서, 그리고 재정의 건전성과 효율성 그리고 책 임성을 높이기 위한 시도로 이루어졌다. 우리나라의 경우에는 재정의 건전성과 운영성과를 파악할 수 있는 제도적 장치의 구축이 아직 미흡 하다고 평가되고 있으며, 그 상황은 중앙정부의 재정에 비해 지방자치 단체의 재정의 경우가 더욱 심각한 것으로 평가되고 있다. 중앙정부의 경우에는 국제통화기금(IMF)의 정부재정통계지침(Government Finance Statistics Manual, 이하 GFS지침으로 한다)을 토대로 일반회계와 특별 회계 그리고 기금을 망라하는 통합재정정보를 제시하고 있지만, 지방 재정의 경우에는 이러한 통계체제가 없고, 따라서 종합적이고도 객관 적인 재정분석이 이루어지지 못하고 있다고 평가되고 있는 것이다.
정부의 예산회계제도가 현금주의에 기초한 단식부기제도 중심으로 운영되고 있는 점도 재정통계와 재정분석의 내용과 수준을 근본적으
85) 원윤희/임성일, 우리나라의 재정통계 및 재정분석에 관한 연구 -지방재정을 중심 으로-, 한국재정ㆍ공공경제학회 ��재정논집�� 제18집 제2호 2004. 02, 149면 참조.
로 제약하는 중요한 원인의 하나로 작용한다. 재정의 건전성을 파악
회계제도의 제약 그리고 통계체제의 미비 등으로 인하여 객관적이고 도 종합적인 재정분석을 통하여 개별 지방자치단체의 재정상태와 운 영실적을 판단하고 자치단체 간 상대비교를 하는 데는 일정한 한계가 있다고 볼 수밖에 없을 것이다.
현행의 재정분석제도는 도입 초기에 제기되었던 문제들이 상당 부 분 개선되고, 제한적인 범위에서 지방재정의 건전성과 효율성을 측정 하고 비교하는 수단으로 활용도고 있으나, 그럼에도 불구하고 통계체 계의 미비와 단식부기 일반회계 중심의 분석 등으로 인해 지방재정의 상태와 운영실적을 총체적이고 객관적으로 분석하는 수단으로서는 아 직 미흡한 상태에 있다는 비판을 받고 있다. 현행 지방재정통계 및 재정분석제도가 안고 있는 문제와 한계를 구체적으로 보면, 첫째, 현 금주의 및 단식부기 회계체제에 기반을 둔 현행이 예산회계제도 하에 서 생성될 수 있는 재정통계와 재정운영실적을 객관적으로 분석하는 데 기본적인 문제와 한계가 있다. 둘째, 수입과 지출을 순수한 재정활 동과 비순수 재정활동으로 구분하지 못하고 있어 재정의 건전성을 객 관적으로 측정하는 데 한계가 있다. 셋째, 지방재정통계와 분석이 일 반회계 중심으로 이루어지고 있고, 특별회계와 기금 등을 포함하는 통합회계 관점의 체계가 구축되어 있지 못하다. 넷째, 재정통계와 재
세입ㆍ세출관련 기초통계를 수록하고 있으며, ��지방자치단체예산개요��는 지방재정
세입ㆍ세출관련 기초통계를 수록하고 있으며, ��지방자치단체예산개요��는 지방재정