지방자치단체의 재정활동은 주로 일반회계와 특별회계로 구성된 예 산에 의하여 이루어지고 있으나, 특정한 분야의 사업에 대하여 지속 적이고 안정적인 자금지원이 필요하거나, 사업추진에 있어 탄력적인 집행이 필요한 경우에 예산과는 별도로 기금을 설치․운용할 필요성 이 발생한다.93) 지방자치단체기금은 특수한 목적을 위해 사업추진의 융통성(flexibility), 효과성(effectiveness), 효율성(efficiency)을 제고하는 데 가장 큰 가치를 두고 있으며, 행정의 신축성을 높이고, 특정사업의 지 속적이고 안정적인 재원확보를 위해 예산과는 별도로 조성․운용하도 록 하고 있는 것이다.
‘지방자치법 제133조’에 의하면 지방자치단체는 행정목적의 달성을 위하여 또는 공익상 필요한 경우에 조례로 기금을 설치할 수 있고 이
93) 지방자치법 제133조 (재산 및 기금의 설치) ①지방자치단체는 행정목적의 달성을 위하여 또는 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나, 특정한 자금의 운용을 위 한 기금을 설치할 수 있다.
②제1항의 재산의 보유, 기금의 설치․운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
③제1항에서 “재산”이라 함은 현금외의 모든 재산적 가치가 있는 물건 및 권리를 말한다.
렇게 설치된 지방기금은 ‘지방재정법 제34조’에 의하여 예산총계주의 원칙에서 벗어나 세입․세출예산외로 운용할 수 있도록 규정하고 있 다. 지방자치단체기금은 복잡하고 급변하는 현실에서 지방자치단체의 특수한 행정목적을 달성하기 위하여 예산총계주의 등 지방재정법령의 일반적인 제약에서 벗어나 좀 더 탄력적으로 운용할 수 있도록 세 입․세출예산에 의하지 않고 특정사업을 위해 보유․운용하는 특정자 금이라고 할 수 있다. 좀 더 구체적으로 지방자치단체기금이라 함은
‘지방자치단체 기금관리기본법 제2조’에서 규정하고 있는 바와 같이
‘지방자치단체가 특정한 행정목적의 달성을 위하여 지방자치법 제133 조의 규정 또는 다른 법률의 규정에 의하여 설치․운용하는 기금 중 지방공기업법 제19조의 규정에 의한 지역개발을 위한 기금을 제외한 기금’을 의미한다. ‘지방공기업법 제19조’의 규정에 의한 ‘지역개발을 위한 기금’은 기금이라는 명칭을 사용하고 있으나 지방공기업법에 의 거 공기업특별회계로 관리되고 있기 때문에 기금의 범위에 포함되지 않는다. 또한, 기금이라는 명칭을 사용하면서도 조례로 특별회계로 관 리하고 있는 일부 기금들도 명칭은 기금이나 실질은 특별회계이기 때 문에 법적인 의미의 지방자치단체기금의 범위에 포함되지 않는다.
기금운용계획의 자율적․탄력적인 집행, 지방예산의 주재원인 지방 세는 그 종목과 세율이 법률 또는 조례에 규정되어 있고, 세외수입 등도 법령 및 조례 등에 근거한 일정한 기준에 의해 징수되고 있으 나, 기금의 재원은 개별조례에 의거 조성․운용함으로써 자율성과 탄 력성을 확보할 수 있다는 장점이 있다. 계획의 변경에 있어서도 예산 은 추가경정예산을 편성하여 지방의회의 의결을 얻어야 하나 기금은 주요항목 지출금액의 10분의 5범위 내에서 지방의회의 의결 없이 기 금운용계획의 변경이 가능하고 주요항목 금액이 변경되지 않는 범위 내에서 세항간의 전용이 허용된다(지방기금법 제11조). 또한 지출면에 서도 예산은 금고에서 통합․관리하고 지출은 지출원인행위에 의해
공금수표를 발행하는 등 엄격한 절차에 따라 이루어지고 있으나, 기 금은 수입을 수입계정에 계상후 운용을 위해 기금운용관 및 기금출납 원에 의해 바로 지출 또는 금고에 예치함으로써 자금집행이 자율적․
탄력적으로 이루어지고 있는 실정이다.
이러한 기금제도는 국가나 지방자치단체의 예산관련 규제수단의 대 상에서 벗어나 있는 부분이 큰 만큼, 변형된 재정영역으로서 그 운영 에 신중을 기할 필요가 있다. 기금제도는 예산운영의 원칙인 총계주 의원칙이나 단일회계연도원칙 등 일반적인 예산원칙에 대한 예외를 구성한다. 따라서 이러한 원칙에 의거할 경우 발생될 수밖에 없는 부 득이한 예산의 경직성에서 탈피하여 재정을 자율적이고도 탄력적으로 운영할 수 있다는 측면에서 제도적 의의는 크다.
그러나 우리나라의 기금은 일반예산과 분리되어 기금운영계획을 따 로 작성하며, 그 운영에 대한 평가도 기금운용평가단에 의하여 일반 예산과 분리하여 받게 되어 있다. 또한 우리나라의 기금은 기금의 풀 을 이용하여 여러 기금의 여유자금을 모아 투자를 통해 이를 운영하 고 있다. 따라서 이러한 운용시스템 하에서는 기금운영수익을 기금운 영을 평가하는 중요한 기준으로 삼을 수밖에 없다. 따라서 기금을 운 영하는 주체의 입장에서는 여유자금을 운용하여 수익을 극대화하는 데에 큰 비중을 둘 수밖에 없는데, 이와 같은 방식의 여유자금의 관 리는 경우에 따라서는 애초의 긍정적인 기대효과와는 반대로 재정운 영 전반에 걸쳐 위험요인으로 작용할 여지가 크기 때문에 점차적으로 재정의 통합적인 운영을 모색할 필요가 있다.
제 3 절 지방채의 건전한 운영을 위한 과제 1. 개정된 지방채 발행제도 개관 및 평가
우리나라의 경우 지방재정법 제3조상으로 규정된 건전재정운영원칙
에 따라 지방자치단체의 세출은 원칙적으로 지방채 이외의 세입으로 충당해야 하고, 특정조건이 성립하는 경우에 한하여 단지 예외적으로 채무발행을 용인하고 있다. 이와는 별도로 지방재정법 제11조(지방채 의 발행), 제12조(지방채발행의 절차), 제44조(채무부담행위)와 지방재 정법시행령 제7조 내지 제26조에서도 정하고 있다. 지방재정법 제2조 제5호에 따르면 지방자치단체의 채무라 함은 ‘금전의 지급을 목적으 로 하는 지방자치단체의 의무’를 말한다. 또한 지방재정법 시행령 제7 조에 의하면 지방재정법 제11조 제1항의 규정에 의한 채무의 종류는 지방채증권과 차입금 형식이 있다. 지방채증권이란 지방자치단체가 증권발행의 방법에 의하여 차입하는 지방채를 말하며, 외국에서 발행 하는 경우를 포함한다(시행령 제7조 제1호). 차입금은 지방자치단체가 증서에 의하여 차입하는 지방채를 말하며, 외국정부․국제기구 등으 로부터 차관(현물차관을 포함한다)을 도입하는 경우를 포함한다(시행 령 제7조 제2호).
우리나라 지방채제도의 문제점으로는 먼저, 지방채 발행제도의 경직 성을 지적할 수 있다. 지방채의 발행은 전년도에 지방채계획을 수립 하고 허가를 통해 발행하도록 하고 있다. 따라서 만약 지방재정이 위 축되었을 경우에는 이처럼 지방채를 경직되게 운영하게 되면 지방재 정의 탄력성을 저하시키는 요인으로 작용할 수 있다. 다른 한 편, 지 방채 시장의 활성화 및 보완을 위한 제도적 장치가 없다는 것도 문제 점으로 지적될 수 있다.
2. 재정건전성 제고를 위한 지방채 제한제도의 현황
1) 지방채발행 한도액의 설정지방채발행 한도액이란 지방재정법 제11조 제2항 및 동시행령 제10 조 제1항의 규정에 의하여 행정자치부장관의 승인 없이 지방의회의
의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있는 금액을 말하며, 당해 지방자치 단체의 전전년도 예산액의 100분의 10의 범위 안에서 행정자치부장관 이 정하는 금액으로 한다. 지방채발행 한도액에는 지방재정법 제11조 제1항의 규정에 의하여 발행한 지방채발행액(지방공기업법 제19조의 규정에 의한 지역개발을 위한 기금의 조성을 위하여 발행하는 지방채 발행액 제외), 채무부담행위액, 보증채무부담행위액 중 채무자의 파산 등으로 인하여 자치단체가 채무이행의 책임을 지게 된 금액을 포함한 다. 지방채발행 한도액 범위내의 경우에 해당되어 지방채를 발행할 수 있는 사업은 시행령 제9조 제1항에 의거하면 1. 공용․공공용시설 의 설치, 2. 당해 사업의 수익금으로 원리금상환이 가능한 사업, 천 재․지변으로 인한 재해 등 예측할 수 없는 세입결함의 보전, 재해예 방 및 복구사업, 기발행한 지방채의 차환, 그리고 그 밖에 주민의 복 지증진 등을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 사업에 한한다.
지방채발행 한도액의 충당순서도 정해져 있는데, 지방채발행 한도액 은 채무부담행위액, 보증채무부담행위액중 채무이행책임금액, 지방채 발행순으로 충당하여야 한다. 그리고 한도액의 범위 내라도 외채를 발행하는 경우에는 지방의회의 의결을 얻기 전에 행정자치부장관의 승인을 얻어야 한다(법 제11조). 지방채발행 한도액을 초과하는 경우 도 법에 상세하게 규정이 되었는데, 시행령 제9조에서 1. 천재․지변 으로 인한 재해 등 예측할 수 없는 세입결함의 보전, 재해예방 및 복 구사업, 그 밖에 주민의 복지증진 등을 위하여 특히 필요하다고 인정 되는 경우에만 해당된다.
2) 지방재정관리계획과의 연계
지방재정의 건전한 운용을 위하여 지방채 발행계획 수립 시 지방재 정법 제33조의 규정에 의한 중․장기 지방재정계획과 지방재정법 제
37조의 규정에 의한 재정투․융자사업에 대한 심사를 반영하여 운영 하도록 규정하고 있다.
3) 부적절한 지방채발행에 대한 조치
시행령 제10조 제2항에 따르면 사실과 다른 자료제출로 과도하게 지 방채발행 한도액을 받은 경우이거나, 초과승인을 받지 아니하고 한도
시행령 제10조 제2항에 따르면 사실과 다른 자료제출로 과도하게 지 방채발행 한도액을 받은 경우이거나, 초과승인을 받지 아니하고 한도