참여정부 이후 지방분권이 강조되면서 지방자치단체에 대한 기존의 감사제도에 대하여 많은 비판이 제기되었다.131) 중앙정부에 대한 감사 와 마찬가지로 지방감사의 이상적인 모형도 효율성이 증진되고 책임 성이 확보되는 감사형태일 것이다. 즉, 감사업무자체가 합리화되어 있 어 지방자치단체가 감사를 받음에 있어 별도로 소명해야 할 부담이 적고 결과적으로 지자체업무에 대한 방해가 거의 없는 형태의 감사일 것이다. 그리고 감사의 공정성이 확보되어 있어 감사결과의 수용성이 아주 높고 그 결과 시정조치를 통한 행정의 효율화에도 크게 기여하 는 형태의 감사일 것이다.132)
이러한 이상적인 기준에서 판단한다면 현재 우리나라의 지방자치단 체 감사제도는 이상과 현실의 격차가 무척 크다. 우선 지방자치단체 에 대한 과잉․중복 감사의 부작용이 무척 심각한 수준이다. 현재 우 리나라의 지방자치단체에 대한 공식적인 감사제도는 국회의 국정감 사, 감사원의 감사, 중앙부처 감사, 그리고 지방의회의 행정사무감사, 지방자치단체의 자체감사 등 5개 종류가 있다. 앞의 3가지는 중앙정 부차원의 국가적 감사에 해당하고, 뒤의 2가지는 지방정부차원의 감
130) 예산관리시스템 개혁연구 총서, 171면 이하 참조.
131) 심익섭, 지방자치단체의 바람직한 감사체계, 지방자치, 제192호, 2004. 09, 21면.
132) 오영균, 지방자치단체 감사시스템 개선에 관한 연구, 한국사회와 행정연구, 제16 권 제2호, 2005. 08, 322면.
사에 해당하는 것이다. 여기에 지자체에 대한 중앙부처 또는 상급자 치단체의 지도․감독․점검․확인 등의 감사유사활동도 감사와 동일 한 업무로 인식하고 있는 상황을 고려해 볼 때 과잉․중복 감사의 폐 해는 아주 심각한 상태이다.
뿐만 아니라 자료제출 요구가 너무 많다는 점, 감사범위를 일탈하여 국가위임사무와 자치사무의 구분 없이 포괄적 감사를 행하고 있다는 점, 이론적 측면에서는 성과감사를 지향하면서도 실제적인 측면에서는 감사원 감사를 제외하고는 대부분의 감사가 합법성 감사에 치우쳐져 있어 감사의 실효성이 확보되지 못하고 있다는 점 등이 그동안 지속적 으로 지방자치단체에 대한 외부감사의 문제점으로 지적되어 왔었다.
한편 지방자치단체 자체감사의 실태에서도 감사요원의 순환보직, 우 수인력의 감사기구 임용기피 등으로 인해 내부감사의 독립성과 전문 성이 아주 취약하고 그 결과 실질적으로 지방자치단체 자기기관에 대 한 내부감사가 아주 부실하다는 지적을 받아 왔었다.
참여정부의 정부혁신분권위원회에서는 오랜 기간 동안 제기되어온 이러한 감사제도의 문제점들을 개선하기 위하여 ｢공공기관의 감사에 관한 법률안｣을 2005년 10월 국회에 제출하였고 2006년 현재 법사위 에 상정되어 있다. 이 법률안은 내부감사기구의 설치를 의무화하고, 감사기구의 장의 독립성과 전문성을 확보하기 위하여 그 직위를 개방 형 직위로 하는 한편 그 임기를 보장하고 있으며, 지방자치단체에 대 한 중복감사를 방지하기 위하여 감사원에 감사활동조정협의회를 설치 하는 등 공공기관의 감사기구 및 감사활동에 대한 기본적 사항을 규 정하고 있다.133)
133) 송동수, 지방자치단체 감사제도의 문제점과 개선방안 - 공공기관의 감사에 관한 법률안을 중심으로 -, ��재정건전성제고를 위한 지방재정법의 과제��, 한국법제연구 원 워크샵(2006.07.12), 53-55면.
2) 과제와 개선방안
내부감사기구의 독립성 제고방안에 대해서는 그동안 많은 대안이 제시되었는데, 자체감사기구의 독립성을 확보하는 우선적 고려방안은 감사위원회제도의 도입이 핵심적인 대안으로 지적되고 있다.134) 지방 자치단체에 감사기구(또는 합의제감사기구)를 두고 감사기구의 장은 개방형 직위로 지방의회의 동의를 얻어 지자체의 장이 임용하도록 하 는 방안이 효과적이라고 판단된다.135) 자체감사기구를 지방자치단체 소속 하에 두는 것이 타당한지에 대한 논란은 있을 수 있다. 감사의 본질상 감사기구가 독립성을 상실할 경우 감사결과의 객관성과 효율 성을 기대할 수 없기에 감사기구는 지방자치단체와는 별도로 창설하 는 것이 마땅한 측면도 있다. 그러나 현대 행정의 관점에서 볼 때 지 방자치단체의 장은 감사를 통해 자신이 생각하는 방향으로 조직내부 를 관리하고 일정한 확인․평가를 통해 지방행정을 주도하여야 하므 로, 이를 위해 필수불가결의 요소인 내부감사권을 지방자치단체에게 귀속시키는 것은 타당하다고 사료된다.136) 그리고 이러한 전제하에 지 방자치단체의 장의 영향력으로부터 감사기구를 보호하고 그 독립성을 확보하기 위해 감사기구의 장의 임용에 지방의회의 동의를 받도록 한 것은 합리적인 절충안이라고 본다.137)
134) 가장 독립성이 확보될 수 있는 방안중의 하나는 미국 뉴욕시의 경우처럼 감사 기구의 장을 주민들이 직접 선거토록 하는 방법이다. New York City Charter §91,
§92에 의하면 뉴욕시 감사관은 시장선거와 같은 시기에 4년 임기로 선출된다. 송동 수, 전게논문, 84면 이하 참조; 하상군, 지방자치단체의 자체감사기능 개선방안, 지 방행정연구 제18권 제2호(통권 57호) 2004, 111면.
135) 송동수, 전게논문, 85면.
136) 오영균, 전게논문, 334면.
137) 감사기구의 장의 임용에 지방의회의 동의를 요하게 하는 것은 공정성과 투명성 의 확보 및 내부감사기능의 실질적 향상이라는 순기능뿐만 아니라 지방자치단체장 의 자치조직권 및 인사권의 제한이라는 역기능도 가져다준다는 비판이 있다. 전국 시 장․군수․구청장 협의회, 내부자료, 2004 참조, 송동수, 전게논문, 85면 이하 참조.
지방 감사기구의 장을 폐쇄형이 아닌 개방형으로 임용하게 함으로 써 지방자치단체장에 대한 주민통제의 가능성이 향상되고 감사의 전 문성도 제고될 것으로 예상되고 있다. 지방자치단체에 대한 감사의 전 문성을 제고시키는 방안으로는 자체 감사인력의 전문능력을 직접 향 상시키는 방안을 모색하는 것과 외부전문가의 참여 폭을 넓혀 감사의 질을 향상시키는 방안이 있다.138) 그러나 외부전문가를 많이 참여시키 는 것만으로는 감사의 전문성을 향상시킬 수 없기에, 근본적인 문제해 결을 위해서는 자체적인 감사인력의 전문능력을 향상시키는 것이 필요 하다. 즉 감사를 담당하는 감사직원의 선발에서부터 교육, 직무상 독립 성의 보장, 나아가서 인센티브제의 도입 등이 반영되어야 하며 감사직 원의 직무교육 및 직무평가를 위한 별도의 프로그램도 법제화하는 작 업이 필요하다.139) 특히 재정의 경우에는 일반적인 직무감찰과는 달리 감사기술상의 전문성과 재정정보의 특수성을 파악할 수 있는 능력을 필요로 하는 만큼, 이에 대한 집중적인 강화교육이 반드시 수반되어야 할 것이다. 지방자치단체에 대한 감사는 지방자치단체의 제반 행정작 용의 객관적 능률성과 공정성, 책임성을 확보하기 위해 효과적으로 실시되어야 할 것이나, 감사를 통하여 국가는 지방재정운영을 지나치 게 위축시켜서는 안 될 것이며, 지방자치단체 역시 지나친 자율성 강 조보다는 그에 따른 책임과 한계를 명확히 하는데 노력을 경주하여야 한다. 이러한 관점에서 볼 때 지방자치단체에 대한 감사는 사후감사 에 의한 공무원 징계보다는 일상감사, 현장감사 등 사전예방적 감시 활동의 강화를 통해 위법사항 및 예산낭비 행위를 차단하는데 중점을 두어야 할 것이다.140)
138) 송동수, 전게논문, 86-87면.
139) 송동수, 전게논문, 85-87면.
140) 송동수, 전게논문, 89면.