주민참여예산제는 지방자치단체의 집행부가 독점적으로 행사해왔던 예산편성권을 지역사회와 지역주민에게로 분권화 또는 권한이양을 통 하여 예산편성과정에 해당 지역주민들이 직접 참여하는 법적․제도적 으로 보장하는 주민참여제도의 일종이다. 주민참여예산제도의 핵심은 주민들이 예산편성과정에 참여하여 우선순위결정 등에 의견을 제시하 여 반영하는 것이라고 할 수 있다. 납세자소송 내지 주민소송제도가 주민이 직접 지방자치단체의 재정지출과 관련된 부정과 낭비를 감시 하고 시정할 권리를 행사하는 제도로서 지방재정운영에 대한 사후적 통제장치인데 대하여, 주민참여예산제도는 예산운영과정 특히, 예산편 성과정에 대한 사전적․적극적인 주민참여제도이다. 이러한 주민참여 예산제는 지방자치의 실질적 구현, 재정민주주의의 실현, 대의민주주 의의 한계극복, 민주적 거버넌스의 구현을 위하여 필요하다.144)
우리나라에서는 시민단체를 중심으로 초창기 예산감시운동이나 정 보공개운동, 납세자소송운동 등 주로 사후적 예산참여운동이 행해졌으 나 참여정부가 출범한 이후 정권차원에서 제도적으로 추진하였다.145)
144) 김배원, 전게논문, 30면.
145) ‘참여정부 지방분권추진 로드맵’과 ‘재정․세제개혁 로드맵’에서 이 제도의 도 입계획을 밝힌 바 있고 행정치부는 2004년도 지방자치단체 예산편성지침을 통하여 주민참여형 예산편성제도의 정착을 제시하였다. 나중식, 주민참여에산제도의 운영모
이러한 정책에 따라 2004. 3. 광주광역시 북구에서 우리나라 최초로
2) 주민참여예산제의 운영모형
우리나라 주민참여예산제도의 모형을 참여범위와 대상, 참여의 수준 과 내용, 그리고 제도의 의미와 성격을 기준으로 민․관협치형(소극 적․적극적 협치형)과 민․관협의형(소극적․적극적 협의형)으로 나누 어 살펴본다. 전자인 민․관협치형은 지방자치단체와 주민들이 상호 협력하여 제도적 절차에 따라 예산편성안을 결정하는 모형이다. 참여 수단의 진보성, 참여주체의 권한 등에 따라 소극적 협치형과 적극적 협치형으로 나누어진다. 민관협치형은 다같이 실질적 참여예산제이나 소극적 협치형은 포괄적 참여와 민관협동에 의한 참여결정을 내용으 로 하는데, 적극적 협치형은 구체적 참여권한의 공유 및 공동결정을 내용으로 한다. 이에 대하여 후자인 민․관협의형은 지방자치단체가 부분적이거나 제한적인 방법으로 예산편성과정에 주민참여를 보장하 는 모형이다. 조례 제정 등 제도화보다는 집행부의 행정력에 의존해 주민참여예산제도를 시행하고 있다. 소극적 협의형은 제한적 의견수 렴과 예산편성 이전단에서의 협의를 내용으로 하고, 적극적 협의형은 포괄적 의견수렴과 편성단계에서의 협의를 내용으로 한다.
이러한 모형에 따라 우리나라의 주민참여예산제도를 분류해보면, 소 극적 민․관협치형에는 광주시 북구, 충북 청주시, 경기 안산시, 전남 순천시의 주민참여예산제, 적극적 민․관협치형은 울산광역시 동구와 대전광역시 대덕구의 주민참여예산제가 해당한다. 그리고 소극적 민․
관협의형에는 인천광역시, 경기도, 경기 부천시의 주민참여예산제, 적 극적 민․관협의형에는 광주광역시와 전남 나주시의 주민참여예산제가 해당한다.149)
149) 김배원, 전게논문, 31-32면.
3) 주민참여예산제의 운영상 문제점
주민참여예산제도의 한계와 위협요인으로서 효율성의 문제, 참여주 체의 문제(대표성과 전문성의 결여), 의회기능과의 충돌문제, 지방재정 의 한계 등이 지적되고 있다.150) 그 중 참여주체의 문제인 대표성과 전문성의 문제는 간단한 문제는 아니라고 본다. 주민참여예산제는 대 의제의 문제점을 보완하기 위한 제도이기는 하나 주민투표제나 주민 소환제와는 달리 주민(선거인단) 모두가 참여하는 것이 아니라 주민 중의 일부가 주민의 이름으로 참여하는 것이다. 주민참여예산제에 있 어서 참여주민은 단순한 의견개진이나 협의에 그치는 경우도 있으나, 때로는 주민대표(단체장)와 공동으로 결정권까지 행사할 수도 있다.
후자는 대표가 아니면서도 결과적으로 대표와 같은 권한을 행사하는 경우인데, 전문성이 없다면 대의제가 지니는 문제점을 보완하는 기능 을 기대하기 어려울 것이다. 대표성의 문제와 관련하여서는, 법령이나 조례의 근거도 없이 사실상의 운동차원에서 행하는 예산감시가 결정 권까지 갖는다면 심각한 대표성 문제가 제기될 것이다. 그러나 법령 과 조례상의 근거에 의하여 주민의 일원으로 참여하는 것은 대의제의 문제점을 보완하는 수단이 될 수 있다고 본다. 다만, 주민참여예산제 에 참여하는 주민의 경우는 결과적으로 주민을 대표하여 대의제의 문 제점을 시정하고 개선하는 역할을 수행하는 것이므로 주민참여의 여 건이나 통로를 다양화하고 접근성을 용이하게 할 뿐만 아니라 전문성 도 구비하도록 하여 그 구성에 있어서 민주성과 전문성이 충족되도록 제도적으로 신중을 기해야 할 것이다. 그러나 그러한 경우에도 기초 자치단체가 아닌 광역자치단체의 경우에도 주민참여예산제도가 적절 한 것인지는 좀 더 검토할 필요가 있다고 본다.
150) 박광우, 전게논문, 17-18면.
다음으로, 현실적인 운영과 관련하여 주민참여제도를 실시하고 있는 자치단체의 예산편성과정을 보면, 7~8월부터 11월까지 일련의 연쇄적 인 절차가 진행된다. 이러한 예산편성과정에 참여하는 주민은 5개월 여 동안 지속적이고 집중적인 참여와 감시활동을 펼쳐야 한다. 그런 데 이에 대한 행정적 지원은 회의장소의 제공이나 회의 준비비용 또 는 토론회 등의 경비지원에 그치고 있는 실정이다. 물론 위원들의 행 위에 상응하는 보수를 지급할 수는 없으나 이러한 정도의 재정적 지 원만으로 5개월여 동안 행해지는 지속적인 참여활동이 실질적으로 행 해질 수 있는 지에 대한 실태조사도 있어야 할 것이다.
끝으로, 현재 자치단체에서 조례로 규정하고 있는 주민예산참여제의 민․관협치형 모형 즉, 울산광역시 동구나 2006년 광주광역시 북구의 경우처럼 예산편성권을 구청장과 공동으로 결정할 수 있도록 규정하 는 것도 조례와 법령과의 관계에서 검토할 필요가 있다. 현행법상 자 치단체의 예산편성권은 자치단체장에게 있는데,151) 지방재정법 제39조 는 “지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성 과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행할 수 있다.”고 하여 주민예산참여제에 관한 근거를 마련하고 구체적인 사항은 시행 령에 위임하였다. 동법시행령 제46조는 지방예산 편성과정에 주민이 참여할 수 있는 방법으로서 “1. 주요사업에 대한 공청회 또는 간담회, 2. 주요사업에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사, 3. 사업공모, 4. 그 밖에 주민의견 수렴에 적합하다고 인정하여 조례로 정하는 방법”으로 정하고(제1항), “지방자치단체장은 동조 제1항에 의하여 수렴된 주민 의견을 검토하고 그 결과를 예산편성시 반영할 수 있다.”(제2항)고 하 였다. 나아가 제3항에서는 “그 밖에 주민참여 예산의 범위․주민의견 수렴에 관한 절차․운영방법 등 구체적인 사항은 지방자치단체의 조 례로 정한다.”라고 하였다. 이와 같이 지방재정법 시행령이 조례에 위
151) 지방자치법 제118조 제1항.
임한 사항이 “주민참여 예산의 범위․주민의견수렴에 관한 절차․운 영방법 등 구체적인 사항”인 경우에 지방자치단체장의 예산편성권을 구속하는 효력을 갖는 조항을 조례로 규정할 수 있는가 하는 문제가 생겨난다.
법령에 특별한 위임이 있는 경우에는 지방자치단체는 그 위임의 한 계를 초월하는 조례를 제정할 수 없다. 지방자치단체장의 예산편성권 을 구속하는 효력을 갖는 조항을 조례로 규정하는 것은 “주민참여 예 산의 범위․주민의견수렴에 관한 절차․운영방법 등 구체적인 사항”
이라는 위임의 한계를 넘어선다는 의문이 있다.152) 4) 주민참여예산제의 실효성 확보방안
주민참여를 효과적으로 조직화하고 수렴된 의견을 공정하게 반영하 기 위한 제도의 실효성 확보방안이 필요하다. 이상에서 살펴본 바대로, 주민참여예산제를 시행할 경우, 정치적 민주성은 제고될 수 있겠지만, 재정의 효율성은 오히려 저하될 수 있는 측면도 있다.
주민참여예산제도를 성공적으로 운영하기 위해서는 예산관련 정보 의 공개가 내실화되어야 하고, 주민참여의 효과적인 조직화 및 활성 화가 필요하다. 그리고 공무원의 인식과 자세변화도 요구되는데, 집단 이기주의, 특정의 개인․집단의 악용, 의회와의 협조문제, 보조사업 등 목적사업의 추진상의 갈등 등을 극복하기 위해 노력하는 자세가 요구된다.153)
그리고 무엇보다도 주민참여를 통한 재정건전성의 확보는 어디까지 나 보충성의 원칙의 실현방안의 하나이므로, 또한 지방의회의 가장 큰 역할 중의 하나가 바로 예․결산심의라고 할 수 있으므로 대의제
그리고 무엇보다도 주민참여를 통한 재정건전성의 확보는 어디까지 나 보충성의 원칙의 실현방안의 하나이므로, 또한 지방의회의 가장 큰 역할 중의 하나가 바로 예․결산심의라고 할 수 있으므로 대의제