지방의회가 예산에 대해 심의하는 과정에서는 예산 자체가 갖는 중 요성의 측면에서, 그리고 예산규모의 방대함과 예산안의 기술적인 표 현방법 때문에 예산심의과정에서는 전문성이 요구된다. 그러나 우리 지방의회의 경우에는 예결특위의 교체정도가 비교적 높고, 예결특위 의 선정기준이 전문성보다는 평등성과 순환성에 입각하여 운영되고 있기 때문에 전문성을 해치는 결과를 낳고 있다.155)
또한 법정화된 예산심의기간이 제도적인 측면에서 보아도 이미 지 극히 짧은 감이 있는데, 실제 예산심의기간은 이보다 훨씬 짧다는 데 에 문제의 심각성이 존재한다.156) 지방의회의 예산심의는 예산안이 소 관 상임위원회에 회부되면 그 때부터 이루어지고, 종합심사는 그 후 예산결산특별위원회에 회부되면서부터 본격적으로 시작되기 때문이 다. 예산과 관련된 정보자료는 집행부가 제출한 관련서류만도 세입․
세출사항설명서, 채무부담행위설명서, 명시이월비설명서, 전전년도 결
154) 최우용, 지방재정 건전성 제고를 위한 주민의 역할, ��재정건전성제고를 위한 지 방재정법의 과제��, 한국법제연구원 워크샵(2006.07.12)에 대한 토론문, 49면.
155) 송광태/장선희, 지방예산과정에서의 지방의회의 심의기능 -K도의회의 사례를 중 심으로-, 경기논단 2001년 겨울호, 48면 참조.
156) 지방의회의 예산안 심의기간은 지방자치제 실시 이후 약간의 변화가 있었고, 광 역자치단체와 기초자치단체간에도 약간의 차이가 있다. 지방자치법 제118조 제1항 에서는, 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시․도는 회계연도 개시 50일 전까지(11월 11일), 시․군 및 자치구는 회계연도개시 40일 전까지(11월 21일) 지방의회에 제출하여야 한다고 규정되어 있다. 그리고 2항에서는 제1항의 예산 안을 시․도의회는 회계연도개시 15일 전까지(12월 16일), 시․군 및 자치구의회에서 는 회계연도개시 10일 전까지(12월 21일) 이를 의결하여야 한다고 규정하여 예산심 의기간은 광역자치단체의 의회가 35일, 그리고 기초자치단체의 의회가 30일이다.
산의 총계표, 계속비에 관한 전년도까지의 지출액 또는 지출추정액 등을 포함한 12가지나 되고, 예산의 규모 또한 광역자치단체의 경우 에는 수조원을 넘는데도 불구하고 그에 소요되는 기일이 실제에서는 보통 일주일을 넘기지 않는다는 사실은 지방의회의 예산심의기능이 충분히 발휘되지 못하고 있다는 것을 짐작케 한다. 이처럼 예산안의 심의는 단기에 집중적으로 이루어진다는 점에서 법률안의 심사에 비 해 철저한 검토가 이루어지지 못하고, 또한 대부분의 예산은 예산집 행과정에서 집행부에 의해 많은 변화를 겪게 되어 사실상 행정부가 예산을 결정한다고 해도 과언이 아니다. 더욱이 예산은 법률에 비해 법적 구속력이나 법적 강제력이 약하기 때문에 예산사업의 집행결과 에 대해 책임을 묻거나 잘못된 집행을 무효화할 수 있는 장치가 결여 되어 있다는 문제점도 가진다.157)
지방의회의 제대로 된 예산심의를 제약하는 법제도적 요인으로는 크게 계속비․예비비․추가경정예산을 들 수 있다. 이러한 제도에 의 해 예산에 대한 의회통제가 어려워지고, 그 결과 불필요한 예산의 증 가로 주민부담이 가중되고 자원의 낭비가 초래될 수 있을 것이며, 집 행기관의 자의적 운용을 통제하지 못할 경우 건전하고 안정적인 재정 운용을 어렵게 할 우려가 있다.158)
현행 지방자치관련 법규정의 내용을 보면 지방의회의 예산심의권에 대한 직접 또는 간접적인 제한으로 작용할 수 있는 규정들이 다수 존 재함을 발견할 수 있다. 예산활동은 지방의회와 집행기관간의 예산게 임으로 인하여 상호 충돌하거나 갈등을 빚게 될 소지가 다분한데, 특 히 현행 제도에 대한 지방의회 측의 불만이 작용할 소지가 크다.159)
157) 임명현, 법률과 예산의 연계성 실태 및 강화 방안 연구 -2005년도 예산안을 중 심으로-, 국회예산정책처 예산현안분석 제2호, 2004. 12, P. 15 참조.
158) 조경호, 지방의회의 기능 및 행태의 개혁방안, 행정과 정책 제3호, 1997, P. 223 참조.
159) 박천오/서우선, 전게논문, 109면 참조.
이의 예를 보면, 먼저 지방의회와 지방자치단체장을 중심으로 한 지 방자치단체의 집행부와의 관계에서 지방의회의 예산심의권한을 직접 적으로 제한받는 경우를 살펴볼 수 있는데, 예를 들면 지방자치법 제 118조 제3항에서는 ‘지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출 예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.’고 명시하 고 있다. 여기에서 지출예산금액의 증가는 지방자치단체의 장이 기편 성 제출한 과목에 대한 지출예산금액의 순증액의 경우를, 새 비목의 설치는 기편성 제출한 과목 이외에 새로운 항목과 그에 따른 예산액 을 설치할 때를 의미한다. 이 규정의 내용을 살펴보면, 본 법의 입법 자가 입법 시에 지방예산과 지방재정의 최종적이고도 실질적인 책임 의 소재를 지방자치단체의 집행부에 두고 있고, 또 집행부의 예산․
재정관련 능력이나 도덕성을 의회의 그것보다 오히려 더 신뢰하고 있 다는 느낌을 갖게 한다. 이 규정의 내용에 따르면 지방의회의 예산안 에 대한 권한은 상당히 수동적인 내용으로 제한되는 결과를 낳게 되 기 때문이다.
다른 한 편 예산심의의 대상을 제한함으로써 의회의 예산권이 제한 되는 경우도 있는데, 이는 지방자치단체의 일반회계와 특별회계예산 의 경우에는 지방자치법과 지방재정법에 의하여 지방의회의 심의의결 을 거치도록 되어 있지만, 기금예산의 경우에는 지방의회의 예산심의 를 거치지 않아도 되는 것으로 되어 있기 때문에 발생한다. 지방자치 단체가 운영하는 회계 중 기금회계가 사실상 가장 많다는 사실은160) 이로 인해 지방자치단체예산에 대한 지방의회의 예산심의권이 실질적 으로 제한받는 효과를 낳게 된다는 것을 의미하기 때문이다.
이상의 법제도는 지방의회의 예산심의에 대한 직접적인 제한이 될 수 있는데 반해, 간접적으로 제한받을 수 있는 경우도 있는바, 이는
160) 지방예산제도의 개선방안 -성과측정을 위한 투입비용산정을 중심으로-, 한국지 방행정연구원, 2000, 75면 참조.
예산을 수반하는 조례 등의 의결에 관한 제한으로 인해 발생한다. 재 정의 계획적인 건전운영을 위한 제도적 장치의 하나로서 지방자치법 제123조는 지방의회가 새로운 재정부담을 수반하는 조례나 안건을 의 결하고자 할 때에는 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있다. 이는 예산안을 심의하고 의결하는 권한을 가진 지방 의회가 예산이 수반되는 조례의 제정 시에 지방자치단체장의 의견수 렴을 거치도록 요구받을 정도로 지역의 예산 또는 재정과 관련하여 전문성과 도덕성을 의심받는다는 것을 간접적으로 의미하는 것으로서 의회의 예산심의권의 위축을 초래하게 되는 여러 가지 배경 중 하나 로 작용한다고 보아야 할 것이며, 지방재정의 일차적인 통제기관으로 서의 지위에 있는 지방의회가 지방의 재정건전성 제고를 위한 장치로 제 역할을 하기 어려운 구조 하에 있음을 의미한다.
2) 재정건전성 확보를 위한 지방의회의 활성화 방안
지방의회의 지원기관인 의회사무기구는 예ㆍ결산 심의의 보조기능을 수행하며, 감시기관으로서의 지방의회를 지원하기 위해 행정사무감사 및 조사기능보조와 함께 불필요한 행정부와의 긴장관계 완화를 위한 상호연계기구로서의 기능을 수행한다.161) 그러나 임명권을 지방자치단 체장이 가지고 있기 때문에, 의회와 지방자치단체간의 갈등관계가 형 성될 때마다 집행부의 입장을 대변하는 경우가 적지 않아 지방의회가 지방재정의 통제기관으로서의 역할을 수행하는 데 제대로 된 보좌기 능을 수행하지 못하고 있다. 그러므로 의회사무처가 지방의회의 의정 효율성을 제고하기 위해서는 무엇보다 사무처 공무원의 인사권이 독 립되어야 하고, 이의 전제조건으로서 지방공무원임용령상 지방의회직
161) 강인호/최병대/문병기, 지방의회 지원기능의 강화방안에 대한 분석 -의회사무기 구를 중심으로-, 한국행정연구 제13권 제1호, 2004, P. 206 참조.
렬이 신설되어야 한다.162) 그 역할이 적절한 자료와 충실한 정보를 제 공하는 것이기 때문에 지방자치단체의 집행부로부터 독립성과 자율성 을 유지하는 것은 무엇보다 중요한 것이다.163) 이를 위해서는 지방자 치법 제83조 제2항, 지방자치법 제28조(사무직원의 겸무)폐지와 지방 공무원법 제6조(임용권자)를 개정하고, 동시에 ‘지방자치단체의행정기 구와정원기준등에관한규정’에서 지방의회 사무직원 관련 조항을 개정 하여야 한다.164) 그리고 심층적으로 예산과 결산의 심의를 전담할 수 있는 기구를 신설할 필요도 있다.165)
전문위원은 조례안, 예산안, 청원 등 소관안건에 대한 검토보고서와 각종 의안을 비롯한 소속위원에 대한 검토보고와 각종 의안을 비롯한 소관사항에 대한 자료제공 및 위원회에 관련한 의사진행보좌, 각종
전문위원은 조례안, 예산안, 청원 등 소관안건에 대한 검토보고서와 각종 의안을 비롯한 소속위원에 대한 검토보고와 각종 의안을 비롯한 소관사항에 대한 자료제공 및 위원회에 관련한 의사진행보좌, 각종