우리 지방자치법 제13조의4에서는 지방자치단체의 19세 이상의 주 민은 시ㆍ도는 500명, 제161조의2의 규정에 의한 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시ㆍ군 및 자치구는 200명을 초과하지 아니하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 19세 이상의 주민수 이상 의 연서로 시ㆍ도에 있어서는 주무부장관에게, 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 시ㆍ도지사에게 당해 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하 는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되 는 경우에는 감사를 청구할 수 있도록 하고 있다.
여기서 주민감사청구란 자치단체 감사 활동의 일부로서, 감사주체 (지방자치법 시행령 제10조의17상의 감사청구심의회 위원 등 감사를 실시하는 주체)에게 주민의 청구를 바탕으로 감사를 고찰하게 하는 경우를 말한다.
167) 이상팔, 전게논문, P. 64-65 참조.
168) 이상팔, 전게논문, P. 63-64 참조.
주민감사청구는 지방자치법 제13조의5에서 규정하고 있는 주민소송
2) 제도의 취지
주민감사청구는 자치단체 내부에 직원의 위법, 부당한 행위가 주민 전체의 이익을 침해하는 일이 발생하는 경우에 주민이 주민소송을 제 기하기에 앞서 감사를 청구하는 것이 자주적으로 문제를 해결한다는 측면에서 지방자치의 본지에도 부합하고 재판비용의 부담을 경감한다 는 의미에서 그 제도적 취지를 찾을 수 있을 것이다.170)
주민감사청구제도의 도입의 의의는 특히 지방재정의 측면에서 찾는 다면 다음과 같다: 첫째, ‘자치단체 재무의 위법, 부당한 처리를 자치 단체 내부에서 자율적으로 규율되도록 하는 것이 충분하지 않고’, 둘 째, ‘감사위원 자신이 충분히 주의를 기울이지 못하거나’ 감사위원이 자치단체 내부 직원을 개인적으로 배려하기 위하여 적극적으로 개입 하지 않는 경우가 있고, 셋째, 주민이 자치단체의 납세자로서 지방재 정의 직접적인 부담자의 위치에 있기 때문에 보다 직접적이고 강력한 이해관계를 가지고 있다는 사실, 넷째, 주민소송과는 달리 비용을 들 이지 않고도 신속하게 처리할 수 있을 뿐 아니라 부당사항을 빨리 시 정할 수 있다는 사실 등에 있다.
3) 문제점과 개선방안
(1) 감사청구심의회의 권한
우리 지방자치법 제13조의4의 규정을 보면 피청구인이 시ㆍ도에 있 어서는 주무부장관이, 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 시ㆍ도지사가 된
170) 다른 한편, ‘자치단체 재정의 전문성’과 ‘주민의 외부자로서의 성격’에서도 주민 감사청구의 의의를 찾을 수 있을 것이다. 주민의 관심을 바탕으로 누군가가 감사를 한다고 해도, 복잡한 자치단체 재정을 이해해서 적절한 결론을 이끌어내려면 상당 한 식견이 필요하므로, 전문가적 식견을 갖춘 감사청구심의위원을 활용하여 판단하 게 함으로써 필요한 정보를 취득하고 판단하여 감사를 효과적으로 할 수 있고, 또 마찬가지로 주민소송의 남소를 막을 수도 있을 것이다.
다. 그리고 지방자치법 시행령171) 제10조의17에서는 ‘감사청구심의회’
를 두고 있는데, 제1항에서는 ‘지방자치단체의 19세 이상의 주민의 감 사청구에 있어서 제5항에 규정된 사항을 심의․의결하기 위하여 주무 부장관 또는 시․도지사의 소속 아래 감사청구심의회를 둔다’고 하고, 심의회는 위원장과 부위원장 각 1인을 포함한 9인 이상 13인 이하의 위원으로 구성한다(동조 제2항).172)
주민의 감사청구에 대해 위원이 합리적인 감사를 실시할 수 있다고 판단한 경우라도, 자치단체의 장 등 피감기관 등이 위원의 감사에 응 하지 않는 경우, 위원은 어떤 조치를 강구할 수 있는가 하는 것이 문 제가 된다. 지방자치법 시행령 제10조의17은 위원의 직무권한의 기본 을 정하고 있는데, 자치단체장 등 피감기관 등은 감사에 응할 의무가 있다고 생각할 수 있지만, 위원이 이를 강제할 수는 없다고 여겨진다.
위원에 강제적 감사권한이 인정되지 않는 것은, 감사위원제도 자체가 자치단체의 부정이나 비위를 적발하는 것을 주된 취지로 하는 장치가 아니고, 행정의 적법성 또는 타당성을 보장하여 행정의 공정성, 합리 성, 효율성을 확보하기 위해 전념하는 것을 그 기본정신으로 하고 있 다는 사실의 결과라고 할 수 있다. 이 경우 자치단체장 등 피감기관 이 위원에 의한 감사를 거부하는 경우, 감사위원이 사법적 구제를 구
171) 일부개정 2006. 10. 17 대통령령 제19702호.
172) 심의회의 위원장과 부위원장은 위원 중에서 호선하고, 위원은 다음 각 호의 자 가 된다.
1. 주무부장관 또는 시․도지사가 소속공무원 중에서 지명하는 자
2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 주무부장관 또는 시․도지사가 위촉하는 자
가. 법관․검사 또는 변호사의 자격이 있는 자
나. 공인회계사․기술사․건축사 또는 세무사의 자격이 있는 자
다. 시민단체([비영리민간단체 지원법] 제2조의 규정에 의한 비영리민간단체를 말 한다)에서 추천한 자
라. 대학에서 법학․회계학․토목공학 또는 건축공학을 담당하는 부교수 이상의 직에 있는 자
마. 그 밖에 감사업무에 관하여 학식과 경험이 풍부한 자(동조 제3항)
할 수 있는지가 문제가 된다. 주민청구감사는 주민이라고 하는 자치 단체의 외부자가 행하는 청구에 바탕을 두는 것이기는 하지만, 그것 은 어디까지나 위원의 권한행사를 촉구하는 것이고, 감사에 대한 자 치단체장 등 피감기관의 대응은 자치단체 내부의 문제이다. 물론 주 민 쪽에서도 자치단체장 등 피감기관의 대응(조치)에 불복하는 경우, 주민소송을 제기함으로써 사법적 구제를 받을 수 있음은 말할 필요도 없을 것이다. 그러나 소송을 효과적으로 피하고, 또 자치적인 해결방 안의 마련을 위해 이루어진 주민감사청구제도의 취지에 부합되기 위 해서는 이 부분에 대한 절차적인 보완이 요구된다 할 것이다.
(2) 감사대상의 특정
해당 행위 등이 어느 정도로 특정되어야 주민청구감사를 실시해야 하는가, 거꾸로 말해서 주민감사청구에서 주민이 자치단체의 해당 행 위를 어느 정도로 특정하지 않으면 안 되는가 하는 문제가 있다. 이 문제는 주민청구감사의 시발점이면서 동시에 자치단체 감사와 관련된 여러 논점과도 관계가 있는 중요한 문제다. 여기에서 감사청구인이 감사의 단서를 제공하는 정도로는 대상을 특정했다고 하기에는 부족 하고, 개별적, 구체적인 적시를 필요로 한다고 해야 할 것이다.
지방자치법이 감사청구제도를 설치하여, 일정수의 주민이 연서하여 해당 지방자치단체의 사무 등의 집행에 관해 감사할 것을 청구할 수 있다고 규정하는 것과 비교해서 보아도, 그리고 주민감사청구가 구체 적인 위법행위 등의 방지, 시정을 청구하는 제도인 주민소송의 전치 수속이라는 위치에 있어, 해당 부당행위 등을 대상으로 할 수 있다는 사실이 아니라면 규정상 그 대상이 되는 해당행위 등에 대해 주민소 송과의 사이에 구별되는 점이 없다는 사실을 보아도, 그 대상은 일정 한 구체적 해당행위 등에 한정되어야 한다고 해석하는 것이 법의 취 지에 맞는다고 해야 할 것이다. 무엇보다, 추상적인 문제를 지적하는
것만으로 감사대상이 완전히 특정되어 있지 않은 청구까지 받아들이 면, 감사청구심의회와 지방자치단체에 과도한 부담을 지우게 되고, 전 체적으로는 불합리한 결과를 낳게 될 염려가 있다 할 것이다.
(3) 증거조사권과 감사기간
지방자치법 시행령 제10조의17 제7항에서 정하고 있는 주민청구감 사의 특징 가운데 하나로 지적하고자 하는 것은, 주민청구감사가 직 권증거조사를 전제로 할 뿐 아니라, ‘의무적 직권탐지주의’를 바탕으 로 해야 한다는 사실이다. 증거를 제출하고 진술할 기회를 부여하거 나 참관, 관계인 조사, 학계 전문가의 의견 청취 등이 가능하지만, 감 사의 공정성과 투명성을 높이고 감사활동을 충실하고도 전문적으로 이루지게 하기 위해서는 제출된 증거나 진술 등만을 기초로 감사를 실시하면 된다고 생각해서는 안 될 것이다.
그리고 감사가 청구된 날부터 60일 이내에 감사를 종료하지 않으면 안 된다. 이것은 감사에 착수하는 것은 물론이고, 필요한 모든 감사절 차를 시행하고 감사조서를 작성하며 감사판단에 필요한 합리적인 기 초를 마련하고 감사결과를 토대로 권고까지 이 기간 안에 완료해야 한다는 것이다. 물론 이 기간 안에 ‘감사 또는 권고에 대한결정’에 관 해 합의해야 하며, 그 내용을 청구인에게 통지하고 공표해야 한다. 이 기간 안에 감사를 완료하지 않은 경우 청구인은 주민소송을 제기할 수 있다(지방자치법 제13조의5 제1항).
이 60일이라는 기간은 사안에 따라서는 짧은 기간이라고 할 수도 있다. 주민감사청구가 많이 제기되는 지방자치단체나 청구가 집중되 는 지방자치단체, 또는 인원이 충분하지 않은 소규모 지방자치단체에 서는 이 60일 제한을 연장하기를 원하는 경우도 상정할 수 있다. 그 러나 해당 기간은 주민의 소송제기권과의 관계도 고려하여 정한 것이 므로, 이를 자치단체가 독자적으로 변경하는 것은 받아들일 수 없을