향후 국제곡물가격 전망 - 식량안보체계 구축을 위한 해외농업개발과 자원 확보 방안(3/3차연도)

여기서 우리가 정책적으로 관심을 두어야 할 사항은 최근 상승하는 국제 곡물가격이 계속 상승 추세를 유지할지 아니면 상승을 멈추고 다시 하락할 것인가이다. 따라서 이번 절에서는 먼저 국제곡물가격에 대한 단기 전망을 살펴보고, 그 다음에는 여러 국제기구들이 전망한 중장기 국제곡물가격에 대하여 알아본다.

3.1. 단기 전망

국제곡물시장 재고 수준 하락과 투기 자금이 유입됨에 따라 향후 4~5개 월간 국제곡물가격은 높은 수준을 유지할 전망이다. 이는 국제곡물가격 상 승 추세가 유지되고 있으며 가격 불안정성이 심화되고 있기 때문이다. 또 한 거시경제변수(유가, 환율, 바이오연료 등)의 영향이 커지고 있으며 바이 오 연료 수요가 증가됨에 따라 옥수수 선물가격이 강세를 유지할 전망에 기인한다.

한국농촌경제연구원(2011)은 2010/2011년의 국제곡물전망을 2009/2010 년에 비하여 크게 오를 것으로 전망하였다. <표 2-5>와 같이 2010/2011년 의 국제 밀, 옥수수, 콩의 가격은 t당 각각 275달러, 517달러로 전망하였다.

이는 2009년에 비하여 최소한 44% 이상 오를 것으로 전망한 것이며 옥수 수와 콩은 2007/2008년 평균가격보다 높게 전망한 것이다. 다만 밀 가격은 2007/2008년보다 다소 낮은 10.5% 하락할 것으로 전망하였다.

곡물 2007/

할 것이고 상승 추세를 유지하는 가운데서도 가격의 불규칙한 변화는 더욱 심해질 것이라는 것이다. 이런 와중에 지난 글로벌 식량위기에서 주는 시 사점은 식량 위기 상황에서는 주요 곡물 수출국가들이 자국 이익을 우선으 로 하여 수출제한조치를 취할 수 있으며 이런 경우 국제곡물시장이 거의 기능을 하지 못하게 되고 이에 따라 식량 수입국과 저소득 개발도상국들을 중심으로 식량안보 논의가 더욱 확대될 것이라는 것이다.

이처럼 향후 10년간 식량가격이 높은 가격을 유지하고 가격 불안정성이 더욱 심화된다는 전망은 종전의 보수적인 전망과 달리 향후 세계 식량가격 에 상당한 우려를 표명하는 것이다. 향후에 세계 식량가격이 급등할 가능 성이 있으며 각 나라마다 식량위기에 대한 압박이 커질 것임을 경고하고 있다. 그러나 지난 30년간 세계 식량 실질가격은 몇 년마다 파동이 있었지 만 전반적으로 하향 추세를 겪었음을 보여준다(<그림 2-6> 참조). 이는 그 동안 왜 우리가 식량가용성(availability)보다 식량접근성(accessability)을 강조해 왔는지를 보여주는 근거다. 그러나 2005년부터는 국제 곡물 수급 구조가 변하였고, 또한 기후온난화에 따른 작황부진, 이머징 마켓(BRICs) 국가의 경제성장으로 인한 곡물 수요 증대, 국제 원유가격의 지속적인 급 등과 바이오 연료 수요 증대 등의 요인들이 단기간에 해소될 수 있는 가능 성이 희박하다는 점, 그리고 우리나라가 대량 식량수입 국가라는 점 등을 고려하면 보다 비관적인 입장에서 향후 곡물가격을 전망하는 것이 타당하 다. 더욱이 낙관적인 입장을 견지하고 있는 OECD-FAO가 최근 전망보고 서에서 향후 곡물의 실질가격이 상승한다고 밝힌 것은 우리나라와 같은 대 량 식량 수입국의 경우 식량의 안정적 공급을 위하여 국가 차원의 대책 마 련이 필요함을 말해준다. 향후 2020년까지 국제적으로 제2의 녹색혁명을 통하여 성공적으로 식량 생산을 크게 확대하거나 바이오 연료로 제 2세대 등을 활용하여 식량 수요 증가율을 둔화시킨다면 국제곡물가격이 하락 안 정화 추세로 전환될 수 있다. 그러나 이와 같은 수급을 조정할 수 있는 요 인에 대한 근본 대책이 마련되지 않는다면 국제곡물가격은 지속적인 상승 추세를 유지하게 될 것이다(<그림 2-7> 참조).

그림 2-5. 주요 곡물 실질 가격의 장기 추세

단위: 달러/t

3.3. 국제곡물시장에서의 식량 공급 중단의 가능성

이제 국제곡물시장에서 곡물 교역이 정상적으로 이루어지 않을 가능성 이 있는지를 알아본다. 앞에서 언급했듯이 국제곡물시장은 본질적으로 수 급물량이 조금 변해도 가격이 크게 변하는 불안정성을 지니며 국제시장에 서 곡물메이저나 대규모 생산국가와 교역국가(larger producers & traders) 의 영향이 지대하기에 주요 생산국가 또는 수출국가의 국내농업정책이 국 제곡물수급에 직접 영향을 미친다.

2007~2008년 글로벌 식량위기는 국제곡물가격이 급등할 경우(price spike)는 국제 교역이 정상적으로 이루어지지 않을 수 있다는 것을 잘 보여 주었다. 당시 국제곡물가격이 계속 급등하자 주요 곡물 수출국들은 자국의

물가안정을 위하여 오히려 수출제한조치를 취하였다. 그리하여 당시 주요

을 확보할 수 없는 상황이 발생할 수 있다. 더욱이 우리나라는 국제곡물시 장에서 물량이 적은 비유전자조작(Non-GM) 곡물을 선호하고 있기 때문에 이런 가격 급등 시에 물량 확보가 더욱 어렵다. 즉, 국제곡물시장은 가격이 급등할 경우 일정 기간 국제간의 교역 기능을 멈출 수 있는 것이다.

3.4. 국내 생산 확대의 가능성

앞 절에서 언급했듯이 국제곡물시장에서 식량 공급이 중단될 가능성이 있더라도 국내 생산으로 국내 식량 수요를 채울 수 있다면 식량안보를 거 론할 필요가 없다. 그러나 늘어나는 국내 식량 수요에 비하여 국내 식량자 급률은 떨어지고 있어 식량안보에 대한 우려는 높아지고 있는 실정이다.

그러나 이런 식량안보문제를 고려하여 정책적으로 국내 생산을 확대하려 고 한다면 과연 얼마만큼 확대시킬 수 있는지 살펴보는 것이 향후 식량안 보문제를 다루는 데 있어 중요한 정책 고려사항이 된다.

2009년 현재 우리나라의 식량자급률은 26.7%이다. 밀 자급률은 0.5%, 옥수수는 1.0%, 콩은 8.4%에 지나지 않는다. 이처럼 밀과 옥수수는 거의 전량을 수입에 의존하고 있고, 콩도 식용을 제외하면 거의 전량을 수입에 의존하는 실정이다. 이들 곡물 수입의 해외 의존도를 살펴보면, 2009년 현 재 밀은 전체 수입량의 86%를 미국, 호주, 캐나다 3개국에, 옥수수는 전체 수입물량의 81%를 미국 한 나라에 의존하고 있다. 또한 콩의 주요 수입국 은 미국, 브라질, 중국 등 3개국이다. 곡물 전체로는 미국이 60.4%, 호주가 6.3%, 브라질이 4.1%를 차지하고 있어 3개국에 의존하는 비중이 70%를 넘어선다. 또한 우리나라의 곡물 수입은 주로 협회를 통한 대행 수입이기 때문에 국제곡물가격 상승기에 안정적인 곡물 조달이 어렵다. 아울러 곡물 메이저의 시장지배력이 높아 구매자(Buyer)의 시장교섭력이 낮다. 4대 곡 물메이저가 수입 곡물의 60%, 축산사료의 90%를 취급하고 있어 중소 곡 물상들이 신규로 진입하는 것이 어렵고, 가격경쟁을 하기도 매우 어렵게 되어 있다.

순위 국가 물량 비중

다. 그러나 우리나라는 경지면적이 협소하여 식량 자급을 얼마까지 높일 수 있는지 의문시된다. 이정환(2008)에 따르면 2004년 현재 우리나라의 전 체 경작면적은 194만ha이나, 완전식량자급을 하려면 경지면적이 715만ha 가 필요하고 축산물을 완전자급하기 위해서는 521만ha의 경지면적이 필요 하다. 즉 국내에서 축산물을 완전자급하려면 경지면적이 추가로 217만ha 가 필요하지만, 실제 국내 경작면적은 194ha에 지나지 않아 국내 경작면적 을 모두 축산물 공급에 사용해도 축산물 자급률이 70% 수준에 이르지 못 하는 것으로 추정하였다.

여기서 현재 26.7%인 식량자급률 수준을 국내생산의 확대로 얼마까지 높일 수 있는지도 중요한 고려사항이 된다. 국내 곡물가격과 국제곡물가격 과의 차이를 재정자금으로 충당한다고 가정할 경우, 식량자급률을 1% 높 이기 위해서는 최소 연 2,000억원 이상의 재정자금이 소요되는 것으로 추 산할 수 있다. 현재 농림수산예산에서 융자와 소득보전용 재정자금을 제외 하고 순수 재정투자재원 모두를 식량자급률을 높이는 데 사용하여도 식량 자급률을 50% 이상 넘길 수 없다.

따라서 국내 생산을 최대한 확대한다고 가정하더라도 최소한 50% 이상 을 해외에서 공급해야만 한다. 그러므로 현실적으로 국내 생산 확대에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다. 그러므로 우리가 정책적으로 검토해야 할 것은 평시나 비상시나 관계 없이 해외로부터 식량을 안정적으로 공급할 수 있는 체제를 갖추고 있는지의 여부다.

3.5. 곡물 구입구조의 비효율성

이번 절에서는 현재 우리나라가 곡물을 수입함에 있어 어떤 문제를 지니 고 있는지를 알아본다. 우리나라는 협회를 통하여 곡물을 대행 수입 하는 구조로 수입 모델이 단순화되어 있다. 따라서 국제곡물가격이 상승하는 시 기에는 곡물을 안정적으로 조달함에 있어서는 어려움이 예상되는 구조이 다. 또한 곡물메이저의 시장지배력이 강화되어 구매자(Buyer)의 시장교섭

력이 낮은 구조로 되어 있다. 4대 곡물메이저가 수입 곡물의 60%, 축산사 료의 90%를 취급하면서 중소 규모의 곡물상들이 신규로 진입함에 있어 애 로가 있으며, 가격경쟁의 어려움도 많이 존재하고 있다. 세계 곡물시장은 주요 곡물메이저인 카길, ADM, 벙기, LDC에 의한 독점적 시장구조로 이 들 업체들이 전체 곡물 유통량의 60% 이상을 점유하고 있는 구조이다. 곡 물메이저들은 세계 곡물의 생산, 유통, 저장 등 가치사슬(Value Chain) 단 계별로 기반산업에 관하여 안정적인 사업체계를 구축하고 있다. 또한 수직 적․수평 인수합병을 통해 다국적 기업의 영향력을 확대하여 시장지배력 을 더욱 강화하고 있는 실정이다. 국내로 수입되는 밀 중에서 4대 곡물메

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