정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호(2014)는 “우리나라 행정부 내 에서의 정책 과정에서 발생하는 부처 간 갈등을 조정하기 위한 제도는 크 게 수직적 차원과 수평적 차원으로 구분해 볼 수 있다”고 설명하고 있다.
이들의 연구에 따르면 첫째, 강제적·수직적 정책 조정자로 대통령, 국 무총리, 그리고 과거의 경제부총리를 들 수 있으며,11) 이 중 대통령과 대 통령 보좌진의 정책 조정력이 크다고 설명하고 있다. 둘째, 자발적·수평 적 조정을 위한 국무회의, 경제장관회의 등을 들 수 있으며, 부처 간 정책 조정은 차관회의나 대통령실의 사전 조정을 거친 후 각 분야별 장관회의 나 국무회의에 회부된다는 점을 설명하고 있다.12)
11) 대통령의 정책조정력이 제일 크고 총리의 갈등조정 기능은 아직 형식적인 수준에 그치 고 있으며, 대통령 보좌진의 정책조정이 강력하다고 설명하고 있다. 또한 특히 안건이 중요하면 비록 그것이 어느 1개 부처에만 한정되는 경우라도 대통령(실)이 직접 개입하 여 조정을 주도하는 경우가 많다(정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호, 2014).
1. 대통령에 의한 정책조정
가. 최고 정책 결정자로서의 정책조정
대통령은 행정부 수반이라는 공식적 권위를 갖고 있으므로 상대적으로 신속하고 효율적인 정책조정을 이뤄 낼 수 있는데, 이는 대통령이 행정부 의 최고책임자로서 하부 단위조직 간에 발생하는 정책갈등을 해소할 수 있는 공식적 권위를 갖고 있기 때문이다. 또한 대통령은 국정 이념이라는 거시적 정책 기조를 가지고 개별 부처의 이해를 넘어 국가 전체 차원에서 일관된 정책조정을 할 수 있다(정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호, 2014).
그리고 정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호(2014)는 대통령에 의 한 정책조정은 예산, 기획, 조직, 인사, 감사, 평가 등 중앙관리 기능을 행 하는 공식 행정기관을 매개로 부처 간 정책 갈등에 개입하는 것과13) 대통 령 보좌진을 통해 조정자 역할을 수행하는 것으로 크게 구분이 가능하다 고 설명하고 있다.
나. 부처 간 갈등에 대한 대통령의 조정 방식
부처 간에 갈등이 있을 때 대통령이 어느 부처의 의견을 더욱 중시할 것이냐는 크게 세 가지 요건에 의하여 좌우된다. 이들이 바로 부처의 영 향력을 좌우하는 요인들이다. 첫째, 부처의 중요성이나 부처가 담당하는
13) 특히 예산편성권을 통한 정책조정은 대통령이 관료조직을 통제하고 부처 간 갈등을 해
업무의 중요성이다.14) 둘째, 부처의 영향력은 장관이 대통령으로부터 평 소에 얼마나 신임을 받고 있느냐에 의해서도 좌우된다. 셋째, 특정 안건 을 제시한 부처의 의견 그 자체가 얼마나 설득력이 있는가에 의해서 대통 령의 지지 여부가 영향을 받는다(정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광 호, 2014).15)
다. 대통령(실)과 각 장관(부처)의 사전조율
부처의 장관은 구체적인 정책을 만들기 전에 비공식적으로 미리 대통 령으로부터 기본 방향이나 방침을 지시받는 경우가 많다. 이에 따라 장관 은 부처 내에서 정책 대안을 작성하여 이를 대통령에게 제시하고 대통령 의 허락을 받거나 수정 지시를 받거나 한다. 수정 지시를 받은 경우에는 다시 부처 내에서 실무 작업을 하여 안을 보완하게 된다. 이렇게 되어 대 통령이 어느 정도 만족을 하게 되면 위의 환류작업이 끝나게 된다. 그다 음에 안건은 부처 간 회의나 국무회의를 거치게 되는 것이다. 그러나 실 제로는 위와 같은 환류작업이 언제나 있는 것이 아니다. 대통령은 너무나 바쁘기 때문에 대통령의 지시를 받는 것은 한 번이나 많아도 두 번을 넘 기지 못한다(정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호, 2014).16)
14) 부처의 중요성을 좌우하는 요소는 다시 두 가지가 있다. ① 국가·사회복지의 증진을 위 해서 어느 부처의 업무가 얼마나 기여·공헌을 하느냐이다. ② 대상 집단 또는 수혜 집 단의 정치적 세력이다(정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호, 2014).
15) 대통령에게 보다 설득력이 있으려면 제안된 정책 대안이 설득력 있는 객관적 타당성을 지녀야 할 뿐만 아니라 대통령의 신념·가치관 그리고 특정 문제에 대한 인식과 일치되
라. 대통령에 의한 정책조정의 한계
대통령이 주도하는 정책조정도 한계를 가진다. 첫째, 가장 기본적인 문 제점은 대통령이 가진 시간, 정보, 주의(attention)의 제약이다. 국정을 총괄하는 대통령의 시간과 주의는 한정되어 있으므로 대통령에게 과도하 게 의존하는 정책조정 시스템은 정책 결정의 적기를 놓치기 쉽다. 둘째, 대통령의 시간, 정보, 주의의 한계를 보완하기 위해 흔히 활용되는 방법 은 대통령 보좌진의 확대이다. 즉 대통령의 보좌진이 정책조정 역할을 대 신 하는 것이다. 하지만 이는 다시 대통령실에 대한 과도한 권력집중을 가져와서 오히려 대통령실의 정책조정 능력을 저해할 수 있다. 셋째, 한 시적 성격을 갖는 대통령 직속 위원회도 조정수요의 분담을 위해 활용될 수 있다. 그러나 대통령 직속 위원회의 과도한 운용은 공식 행정 부처와 의 정책갈등 혹은 심지어 위원회 간 정책갈등을 빚어서 정책조정 수요를 줄이기보다 오히려 증가시킬 수 있다(전영한, 윤영근, 윤주철, 2012; 정 정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호, 2014).
2. 국무총리에 의한 정책조정
우리나라의 헌법은 순수한 대통령제가 아니라 내각제적 요소가 가미된 대통령제를 규정하고 있다. 이 중 국무총리의 존재는 우리 헌법이 갖고 있는 내각책임제적 요소의 하나이며, 국무총리는 대통령의 명을 받아 행 정 각부를 통할할 수 있다(정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호, 2014).17)
대통령과 국무총리의 역할 분담에서 그나마 제도화가 이루어진 부분이 국무총리의 정책조정 역할이다. 그러나 국무총리는 조정자의 역할에서 다음과 같은 이유로 정책조정의 실효성이 약하고 형식적이라는 한계를 가지고 있다(전영한, 윤영근, 윤주철, 2012; 정정길, 최종원, 이시원, 정 준금, 정광호, 2014).
첫째, 부처 간 이견을 해소할 수 있는 수단이 국무총리에게 주어져 있 지 않다. 예를 들면 행정부의 예산, 조직, 인사, 감사에 관한 권한 중 국무 총리가 독자적으로 행사할 수 있는 권한은 거의 없다.
둘째, 국무총리가 국무조정실을 통해 수행하는 정책조정의 범위가 모 호하다. 특히 청와대에 의한 정책조정과 국무조정실에 의한 정책조정은 그 범위가 명확히 구분되어 있지 않고 상호 중첩되어 있다.18)
셋째, 국무조정실의 취약한 전문성 역시 국무총리에 의한 정책조정의 실효성을 낮춘다(정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호, 2014).19) 정 정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호(2014)는 이러한 취약한 전문성의 원인으로 모호한 조정 범위로 인한 업무 내용과 업무량, 그리고 업무 범 위에 대한 불확실성으로 자체 인적자원 개발이 어려운 점 등을 지적하고 있다.
3. 국무회의에 의한 정책조정
행정부의 최고기구로 국무회의는 그 자체가 갈등의 조정 역할을 한다.
부처들은 국무회의의 안건과 의결되는 내용을 보고 다른 부처의 업무와
18) 이러한 역할 중복은 국무총리와 국무조정실에 의한 정책조정을 형식화하는 주요 원인이
전체 국정의 방향을 짐작하게 된다. 그래서 자기 부처의 업무 추진이 타 부처의 업무나 국정 방향과 어긋나지 않도록 사전에 주의하게 된다. 이처 럼 사전적·예방적 조정 역할 이외에도 국무회의의 의결은 관련된 부처들 끼리 대립되는 의견을 해소시키는 역할을 수행한다(정정길, 최종원, 이시 원, 정준금, 정광호, 2014).
국무회의의 심의를 거쳐야 하는 사항은 헌법에 명시되어 있으며, 대통 령이 결정하는 거의 모든 중요한 사항이 포함된다.20) 그러나 우리나라의 국무회의는 부처 간 정책을 조정하는 의결기관은 아니다. 또한 자문기관 도 아닌 심의기관이다. 따라서 우리나라에서 국무회의의 정책조정 역할 은 대단히 형식적인 수준에 머문다. 실제 정책조정은 다른 곳에서 이루어 지고 국무회의 또는 내각회의는 이미 조정된 정책을 사후에 정당화하는 기능을 수행한다. 국무회의는 형식적 수준에서의 정책조정을 마무리하는 행정부 최고의결기구인 셈이다(정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호, 2014).
한편 우리나라 국무회의의 실제 안건심의 결과를 보면 무수정 통과의 비율이 높고, 안건당 처리 소요 시간도 매우 짧은 편이다. 이 때문에 국무 회의에서의 정책조정이나 의결은 형식적 요식행위에 불과하다는 비판을 받고 있다. 하지만 정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호(2014)는 이보 다 근본적인 이유는 국무회의 개최 이전에 실질적 결정이 이루어지기 때 문으로 볼 수 있다고 설명한다. 즉 국무회의는 보통 차관회의, 법제처의 사전검토, 경제장관회의 및 경제차관회의 등과 같은 선행 절차를 밟아서 제안된 안건을 심의하기 때문이라는 것이다.
4. 관계장관회의에 의한 정책조정
관계장관회의는 소수의 관련부처 장관들이 모여 부처 간 합의를 이끌 어 내는 정책조정기제이다. 장관들이 모인 회의체라는 점에서 앞서 논의 국무회의와 유사하지만, 관계장관회의는 정책조정을 일차적 목적으로 하 며 규모가 작다는 차이점을 갖는다(정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광
관계장관회의는 소수의 관련부처 장관들이 모여 부처 간 합의를 이끌 어 내는 정책조정기제이다. 장관들이 모인 회의체라는 점에서 앞서 논의 국무회의와 유사하지만, 관계장관회의는 정책조정을 일차적 목적으로 하 며 규모가 작다는 차이점을 갖는다(정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광