1. 정책조정의 유형
정책조정의 유형은 분류 기준에 따라 학자들마다 다양하게 구분하고 있다. 박정택(2004)과 권용식(2016)의 연구에 따르면, 정책조정의 유형 은 조직 간 상호의존성을 기반으로 한 조직 간 갈등관계를 전제로 하되 정책갈등 주체, 문제해결 방식, 제3자의 개입 유무, 그리고 정책조정기제 등을 기준으로 다양하게 유형화하여 제시되고 있다고 설명한다.
먼저 이지호와 이덕로(2013), 유종상과 하민철(2010), 박정택(2005) 의 연구에서는 정책갈등의 주체를 기준으로 ‘수평적 조정’과 ‘수직적 조 정’으로 구분하고 있으며, 모미순(2000)은 정책 문제의 해결 방식에 따라 서 ‘분석적 조정’과 ‘정치적 조정’으로 구분하고 있다. 그리고 박정택 (2005)과 권용식(2016)은 제3자의 개입 유무에 따라서 ‘당사자 간 조정’
과 ‘제3자 개입에 의한 조정’으로 구분하고 있다.
이 외에도 박정택(2005)과 권용식(2016)은 정책조정기제의 형식에 따 라 ‘공식적･제도적 방법’과 ‘비공식적･비제도적 방법’으로 유형화되기도 하는데, 실제 정책조정 과정에서는 이들 조정 유형들이 상호배타적으로 명확하게 구분되지는 않으며, 많은 경우에서 상호 간 복합적으로 사용되 고 있다고 설명한다.
한편 이지호와 이덕로(2013) 그리고 유종상과 하민철(2010)은 조정 대상 및 조정 시기를 기준으로 할 때, 정책 현장에서 의미를 갖는 또 다른 중요한 유형은 범정부적인 정책 현안에 대한 대응의 의미를 갖는 ‘사전적
이들 유형 역시 상호 간에 명확히 구분하기에는 한계가 있으나 정책조정 과정에서 실무적으로도 널리 활용되는 개념(국무조정실, 2007a)으로서, 각각 ‘예방적 차원의 사전적 통제’와 ‘관리적 차원의 사후적 통제’ 차원에 서 설명되기도 한다고 설명하고 있다(권용식, 2016에서 재인용).
그리고 조정의 유형 분류와 관련하여 이성우(1993)의 연구에서는 조직 내 조정과 조직 간 조정, 관리된 조정과 관리되지 않는 조정, 적극적 조정 과 소극적 조정, 수직적 조정과 수평적 조정, 그리고 분석적 조정과 정치 적 조정 등으로 분류하고 있다.
2. 정책조정에 대한 관점들
이송호(2012)의 연구에 따르면, 정책조정은 “무엇을 어떻게 조정해야 할 것이냐에 대해 서로 다른 관점이 있을 수 있다”고 주장하고 있다. 그는 정책 내용을 보는 시각과 정책 시스템을 보는 시각, 그리고 정치적 관점 과 분석적 관점 등으로 분류하고 있다. 이에 대한 보다 구체적인 내용을 살펴보면 다음과 같다.
가. 정책 내용 vs 정책 시스템
‘조정해야 할 그 무엇’을 정책 내용(policy contents)으로 보는 시각과 정책 시스템(policy system)으로 보는 시각이 있을 수 있다. 전자는 정책 의 내용, 즉 목표, 수단, 대상, 시기 및 관할을 조정하는 것이고, 후자는
정책을 추진하는 시스템, 즉 구조, 절차, 기준 등을 조정하는 것이다(이송 호, 2012에서 재인용).
나. 정치적 관점 vs 분석적 관점
정책조정에는 정치적 접근과 분석적 접근이 있을 수 있고 양자 간에는 몇 가지 차이가 있다. 첫째, 조정 과정에서 추구하는 합리성이다. 정치적 조정은 부분합리성(partial rationality)을 추구하는 반면, 분석적 조정 은 전체합리성(comprehensive rationality)을 추구한다. 전자에서는 조정자들이 각자의 입장에서 합리성을 추구하지만, 후자에서는 조정자들 이 국민 전체의 입장에서 합리성을 추구한다. 둘째, 조정의 핵심 대상이 다. 정치적 조정에서는 당사자들의 이해관계인 반면, 분석적 조정에서는 당사자들이 제시한 정책 내용이 대상이 된다.9) 셋째, 조정에 대한 태도이 다. 정치적 조정에서는 당사자들이 자신들의 정책 입장을 최대한 관철하 려고 하고, 분석적 조정에서는 당사자들이 다양한 정책 입장들을 통합하 려고 한다.10) 넷째, 조정의 주된 목적이다. 정치적 조정은 당사자들 간 갈 등의 해결을 주목적으로 하는 반면에, 분석적 조정은 갈등 해결뿐만 아니 라 시너지효과 창출도 목적으로 한다. 다섯째, 조정의 방식이다. 정치적 조정은 힘과 전략에 입각하여 서로 주고받거나 양보하는 방식으로 이루 어진다. 반면에 분석적 조정은 정보와 논리에 입각하여 수정·보완하고 재 구성하는 방식으로 이루어진다(이송호, 2012에서 재인용).
9) 정치적 조정에서는 표면적인 주장의 이면에 숨어 있는 당사자 간 이해관계를 조정함으로 써 그에 입각한 정책 내용들을 각자 수정하도록 하여 갈등을 해소한다. 그러나 분석적 조 정에서는 숨은 이해관계를 무시하고 표면적으로 나타난 정책 내용 그 자체를 조정한다(이 송호, 2012).
구분 정치적 관점 분석적 관점
추구하는 합리성 부분 합리성 전체 합리성
핵심 조정 대상 이해관계 정책내용
조정 태도 관철 통합
조정의 주목적 갈등해결 갈등해결+시너지효과
조정의 방식 양보와 교환 수정·보완재구성
자료: 이송호(2012), 분석적 정책조정의 절차와 논리에 관한 탐색, 한국행정연구의 내용을 재 인용.
<표 2-2> 정치적 관점과 분석적 관점의 요약 비교