정책조정의 현황과 문제점

정책 결정과 조정의 출발점은 해당 정책에 대한 체계적인 분석과 검토 이다. 부처 간 협의 또는 부서 간 협의를 통해서 이루어지는 정책조정에 서 해당 정책에 대한 체계적인 분석이 되지 않고, 이로 인하여 정책조정 을 어렵하게 하는 원인이 된다. 모든 전문가와 공무원들은 정책조정과 정 책분석이 체계적으로 이루어지지 않는다고 보고 있으며 부정적 인식이 강했다. 특히 정책분석이 체계적으로 이루어지지 않는 가장 큰 이유는

‘전문성 부족’이 원인이라고 제시하고 있다. 이와 더불어 정책분석을 위 한 ‘정보 부족’ 역시 중요한 이유로 지적되었다. 이 밖에 부처 간 정책조 정을 위해서는 정책방향에 대한 공감대 형성이 부족하고, 정책의 우선순 위에 맞게 정책을 분석하지 못하는 데 기인한다고 보는 소수 의견이 있 었다.

부처 간(또는 부처 내, 실·국 간) 협의를 통한 정책조정에서 가장 어려 운 사안은 응답자의 절대 다수가 ‘관할권’을 들고 있다. 그리고 ‘정책방 향’과 관련된 사안, ‘예산 확보와 배분’ 사안이 그 뒤를 이어 높은 비율의 응답을 보였다. 그리고 부처 간(또는 부처 내, 실·국 간) 정책 조정이 어려 운 이유로 가장 많이 지적되는 것은 ‘부서(실·국), 부처의 이기주의’를 들

부처 또는 부서의 이기주의보다는 ‘각 부서(실·국), 부처의 정책 방향성 차이, 정책 간 우선순위 배분 및 판단의 차이’가 발생하기 때문임을 설명 하고 있다.

부처 간(또는 부처 내, 실·국 간) 정책조정에 참여한 주체들의 책임성에 대해서 응답자들은 다소 상반된 의견을 제시하고 있다. 책임성이 ‘명확하 지 않다’는 의견과 ‘어느 정도 명확하다’의 의견으로 나뉘고 있다. 특이한 점은 공무원들은 ‘명확하지 않다’는 의견이 우세한 반면에 전문가들은

‘어느 정도 명확하다’는 의견을 제시하고 있어 공무원들의 부정적 인식이 높다. 전반적으로 정책조정에서 책임성은 다소 부정적 의견이라고 할 수 있다.

부처 간(또는 부처 내, 실·국 간) 정책조정에서 담당 실무자의 의사와 반한 정책결정이 빈번하다는 점을 인정하고 있다. 실무자의 의사와 상이 한 정책결정이 이루어지는 것이 부정적인 현상이라고 보기는 어렵다. 그 러나 해당 정책에 대한 가장 많은 관심과 정보를 가지고 있는 실무자의 의견·의사와 상이한 결정이 된다는 것은 부처 간(부처 내 부서 간) 협의와 조정은 실무자 수준이 아닌 중간관리자 이상의 수준에서 이루어진다는 것을 의미한다. 즉 정책조정은 부서 책임자 또는 상위 수준의 결정권자가 담당하는 업무라 할 수 있다.

정책조정은 합리적 의사결정, 정책의 문제점을 해결 또는 완화하기 위 한 노력으로 그 결과에 대해서는 합리적 기대를 반영한다. 그러나 정책조 정 결과는 협의 당사자(기관)의 권한과 위상 차이를 반영하고 있다는 점 을 지적한다. 부처 간 협의에서 개별 부처가 보유한 권한(자원)의 차이가 정책조정의 결과를 결정한다는 것이다. 이러한 문제가 전형적으로 나타

는 이유로 정책이 축소되거나 변질되는 경우가 빈번하다는 것이다. 또한 부처 이상 수준의 기관 예를 들어 총리실과 대통령실이 개입하는 경우 부 처 간 협의를 통한 정책조정이 무력화되는 경우도 빈번하다는 것이다.

부처 간 권한과 위상 차이, 수직적 정책조정기구의 우월적 권한은 정책 조정에서 비공식적 조정수단에 대한 선호로 연계된다. 부처 간(또는 부처 내 부서 간) 정책 조정 시 갈등이 발생할 경우에 문제를 해결하기 위하여

‘공식적 정책조정 수단을 이용’하는 경우보다 ‘공식적·비공식적 정책조정 수단을 모두 이용’하는 경우가 많다는 것이다. 다만 ‘비공식적 정책조정 수단만을 이용’하거나 ‘독자적으로 추진한다’는 언급이 없다는 점에서 비 공식적 조정 수단은 공식적 조정 수단을 보완·보충하기 위한 의도에서 활 용되며, 공식적 정책조정 수단만으로는 부족하다는 것을 시사한다. 부처 간, 부서 간 공식적인 조정과 함께 개인적 친분 등 인간관계를 통한 비공 식적 조정의 중요성이 있기 때문으로 보고 있다. 공식적 수단(회의, 보고 자료 등)을 우선 이용하여 협의를 진행하더라도 갈등이 지속될 경우 이해 단체, 언론 등 비공식적 수단을 활용해 우호적인 정책 여건을 조성할 수 있음을 언급하고 있다.

반면에 ‘공식적 정책조정만을 수단’을 강조하는 입장은 공식적 수단과 비공식적 수단이 구체적으로 어떤 것을 의미하는지 분명하지 않고, 공식 적인 정책조정 수단이 잘 갖추어져 있는 상황에서 이를 잘 활용하면 된다 는 것이다. 부처 간 정책조정은 실무자 선에서 협의를 진행하고, 이견이 나타날 때 상위직급 협의 등 순차적으로 진행하는 것이 일반적이다. 부처 간 수평적 협의 이외에 정부 내 국무총리실이나 대통령실을 통해 정책조 정이 이루어지고 있다. 따라서 현재 존재하는 조정기구 및 부처가 제 역

체가 쟁점화될 수 있다는 점에서 모든 정책은 투명하게 공식적인 수단을 활용하여 추진하는 것이 필요함을 지적하고 있다.

부처 간(또는 부처 내, 실·국 간) 정책조정 과정에서 이해관계 집단의 참여에 대해서 공무원과 전문가들은 ‘전면적인 참여’보다 ‘필요에 따라 참여’라는 다소 유보적인 입장을 보이고 있다. 이해관계 집단의 참여에 대해서는 원칙적으로 필요하지만, 참여 방식이나 정도에 대해서는 신중 한 판단이 필요하다는 것이다. 이해관계자의 정책 문제에 대한 이해와 입 장을 각자 청취함으로써 부처 이기주의 또는 실국 간 칸막이를 극복하는 데 어느 정도 도움이 되기 때문으로 보고 있다. 아울러 사안에 따라 이해 관계자의 의견 조정에 중요한 시사점을 줄 수 있다고 지적한다.

반면에 이해관계 집단의 경우 정책에 대한 이해도와 정보력의 차이가 발생하기 때문에 정책조정 과정에 참여하는 것이 필요하지만, 이로 인하 여 해당 집단의 이익을 위한 정책으로 결정될 가능성이 높다는 점에서 이 에 대한 고려가 필요함을 지적한다. 특히 이해관계자의 정치적 능력에 따 른 정책 반영의 문제, 해당 정책을 충분하게 이해하고 결정하는 합리성의 한계가 있기 때문에 고려해야 한다고 보고 있다. 또한 이해관계 집단의 참여는 경우에 따라서 정책결정과 집행 과정에서 비효율성을 발생할 우 려가 있음을 제기한다. 동일한 맥락에서 사안에 따라 이해관계자 간의 이 해관계의 상충이 있는 경우에는 참여를 배제하는 것이 타당하다는 것이 다. 그리고 마지막으로 이해관계자(집단)의 정확한 의사 파악을 위해 참 여의 기회는 부여하되 지나친 참여는 정책 결정의 왜곡을 가져오므로 공 정한 참여 기회를 제공할 필요가 있음을 지적한다.

공무원 응답자 중 소수는 이해관계 집단의 참여를 반대하는 의견을 제

엇보다 이해관계 집단 중 목소리와 집단의 힘이 큰 곳만 참여할 가능성이 높다는 데 문제가 있음을 지적한다. 따라서 참여보다는 그들과의 소통을 통해 지속적으로 의견을 청취하는 것이 필요하다고 제시하고 있다.