기술관료적 거버넌스는 지역차원의 사회적 합의 도출에 실패할 수 있다. 지역마 다 지리적, 사회적 특성이 다르기 때문에 델타프로그램 공학에 기반한 단일한, 표준화된 적응조치를 추진함으로써, 지역 이해당사자들의 반발 야기할 수 있다.
지역의 복원력에 초점을 두어야 함에도 불구하고, 여전히 홍수에 대응하는 기술 의 사용에만 초점을 두는 기술관료주의적 접근법에 집착하는 경향이 있다. 여전 히 둑구축 및 기존 인프라에 개선 등 물리적 인프라 구축에 가장 많이 초점을 두고 있으며, 복원력 향상을 위한 사회적 시스템의 향상에 대한 정책 프로그램은 부족하다. 기술관료적 접근법에 기반하여 불확실성에 대해 무시하는 경향이 있 다. 또한, 가장 최악의 해수면 상승을 단순하게 기준으로 채택하는 경향이 있다.
델타프로그램은 중앙집중적 거버넌스에서 다차원적/참여적 거버넌스 (multi-level/participatory governance)로 전환이 필요하다. 특정중앙부처 중심 의 중앙집중적 의사결정 구조를 탈피하여, 의사결정방식의 탈중앙화를 통한 지 방, 지역의 자율적 적응 거버넌스 추진 필요하다. 그리하여 기후변화 적응 거버 넌스에서의 지역적 정체성(identity)을 들어나게 하여야 한다. 이를 위해서는 지 역의 이해당사자들이 지역 정체성에 대한 암묵적 지식(tacit knowledge)과 다원 적 가치를 기후변화 의사결정과정에 제공해 줄 수 있는 공개되고, 참여적 거버넌 스 구축 필요하다.
원회는 사업에 대한 심의기구이다. 기후변화대응추진본부는 2008년 설립되어 현 재까지 운영되고 있으나, 그동안 녹색성장위원회는 없었다. 녹색성장위원회는 2010년 8월 23일에 입법 예고된 조례에 따라 곧 설치될 예정이다.
(1) 기후변화대응추진본부
지금까지의 기후변화적응사업은 기후변화대응추진본부에 의해 이루어졌다.
<그림 2-4> 기후변화대응추진본부 조직도
자료 : 제주특별자치도 기후변화대응추진본부(2010)
추진본부는 2008년 7월 30일 훈령 제88호로 마련되었으며, 업무는 아래와 같다.
① 기후변화 대응을 위한 장, 단기계획수립 및 이행
② 분야별 온실가스 감축 및 기후변화 적응대책 수립, 이행 및 조정
③ 기후변화대응 업무 관리 및 평가
④ 기후변화대응 업무관련 대 중앙정부와의 교섭 추진
⑤ 기후변화대응 협약 체결기관, 단체와의 업무협력 추진
⑥ 기후변화관련 민간조직과의 대외 협력
추진본부는 본부장 1명, 부본부장 1명을 포함한 40명이내의 공무원으로 구성 하고 있다. 추진본부의 본부장은 제주특별자치도 지사가 되고, 부본부장은 환경 부지사가 되며, 기후변화대응 분야별 업무를 추진하는 총괄추진단, 온실가스감 축단, 기후변화적응1단, 기후변화적응2단, 연구개발단 등 총 5개단으로 구성되어 있다. 각, 추진단장은 관련 실, 국장 및 소속기관장으로 하고, 추진단원은 과장급 부서장으로 하며, 추진단별 간사를 두어 운영을 총괄한다.
(2) 제주특별자치도 녹색성장위원회
제주특별자치도 녹색성장위원회는 2010년 8월 23일 입법예고된 “제주특별자 치도 저탄소 녹색성장 조례”에 의해 만들어 질 예정인 조직이다. 이 조직은 제주 자치도의 저탄소 녹색성장과 관련된 주요 정책 및 계획과 그 이행에 관한 사항을 심의하는 조직으로 도지사 소속이다. 위원장2명을 포함 총 50명으로 구성될 예정 이다. 위원장은 행정부지사와 도지사가 지명하는 사람이 된다. 녹색성장위원회 위원으로는 ①제주자치도 소속 실·국장급 공무원, 제주시 부시장, 서귀포시 부시 장 등이다. ②기후변화, 에너지․자원, 녹색기술․녹색산업, 지속가능발전 분야 등 저탄소 녹색성장에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람으로 구성이 된다. 당연직 위원으로 경영기획실장, 자치행정국장, 문화관광교통국장, 지식경제국장, 청정환 경국장, 친환경농축산국장, 도시건설방재국장, 해양수산국장, 정책기획관으로 재 직 중인 공무원이 포함되어 있다. 녹색성장위원회가 심의하는 사항은 ① 저탄소
녹색성장의 기본방향에 관한 사항 ② 녹색성장추진계획의 수립․변경에 관한 사 항 ③ 녹색성장추진계획의 이행을 위한 중점 추진과제 및 실행계획 등이다.
녹색성장위원회산하에 3개의 분과위원회를 두고 있다. 이 분과위원회는 녹색 성장위원회의 업무를 효율적으로 수행․지원하고 위원회가 위임하는 업무를 검 토․조정 또는 처리하기 위하여 만들어졌다. 첫째, “녹색성장․산업 분과위원 회”는 녹색성장추진계획, 재정, 법제도 및 녹색기술, 녹색성장 관련 일자리 창출 및 인력양성 등의 분야를 다룬다. 둘째, “기후변화․에너지 분과위원회”는 기후 변화대응 기본계획 및 에너지 기본계획, 온실가스 종합정보관리체계 구축, 배출 권거래제 등의 분야를 다룬다. 셋째, “녹색생활․지속가능발전 분과위원회”는 지속가능발전 기본계획, 녹색생활 확산, 녹색국토, 녹색건물, 저탄소 교통체계 구 축, 물관리 등의 분야를 다룬다. 이 분과위원회의 형태는 제주도가 자체적으로 만든 것이 아니며, 저탄소녹색성장시행령에 기초한 것이다. 각 분과위원회는 15 명 이내의 위원으로 구성된다. 녹색성장위원회의 사무를 처리하기 위해서 위원 회에 간사 1명을 두되, 간사는 녹색성장업무를 총괄하는 과장(팀장)이 된다.
2) 기후변화 대응을 위한 협력적 네트워크
제주시의 기후변화적응사업은 공무원조직과 전문가조직 그리고 민간단체와의 협력을 통하여 이루어진다. 전문가조직으로는 제주지방기상청, 온난화대응농업 연구센터, 난대산림연구소, 아열대수산연구센터, 제주지역환경기술개발센터 등 이다. 민간단체로는 제주특별자치도의 제21협의회, (사)곶자왈사람들, (사)제주참 여환경연대, 제주환경운동연합 등이 있다. 총괄추진단은 기후변화대응 관련 국 내외 협력체계 구축을 통하여 정보공유 및 효율적 추진을 도모하고 있다. 이에 따라 환경부와 광역도 사이에 기후변화대응시범도시 조성 협약이 ‘07년 7일 마련 되었고, 기후변화대응 업무협력 협약이 ’08년 4월 현재 13개기관 및 단체간 이루 어졌다. 제주시는 2008년 12월에는 제주지속가능녹생성장포럼을 창립하여, 연구 기관, 학계, 경제계, 민간단체 등 65명이 참여하고, 저탄소녹색생활문화 실천(그
린스타트)선언문을 채택하였다. 더불어 그린스타트제주특별자치도네트워크를
‘08년 12월에 구축하였다.
다만, 이러한 협력적 네트워크 구축은 주로 기후변화완화를 위한 네트워크라 할 수 있다. 이 네트워크를 통하여 진행된 사업이 “기후변화대응 녹색시민 실천 운동”이다. 이 사업은 온실가스 줄이기 범시민 실천운동 전개를 목적으로 하는 것으로 지구 온난화에 따른 기후변화에 대한 시민의식제고 및 홍보강화를 위한 노력을 추진하고 있다. 제주도 기후변화 대응사업에 주도적으로 참여하고 있는 시민단체는 제주환경운동연합이다. 이 단체는 시민이 참여하는 기후변화 대응 사업으로 소형풍력발전기와 자전거 발전기를 제작하는 사업을 추진했다. 이를 통하여 향후 풍력발전 등 재생가능에너지에 대한 도민의 인식을 증진하고, 소규 모 자본과 기술을 통한 에너지 자립시범마을 조성코자 하며, 제주도의 자연에너 지 자원 공유화를 통한 지역에너지자립체제를 구축하고자 하였다.
3) 시사점
기후변화적응사업 추진체계는 공무원 조직과 지역의 연구기관 및 민간단체간 의 협력을 통하여 이루어지도록 구성되어 있다. 하지만, 협력적 거버넌스 측면에 서 볼 때, 사업집행기구인 기후변화대응추진본부와 사업심의기구는 제주특별자 치도 녹색성장위원회의 조직 구성은 서로 차이가 있다. 기후변화사업의 집행기 구인 기후변화대응추진본부는 제주자치도 공무원 40명으로만 구성되어 있으며, 외부 연구기관 및 민간단체의 본부 내 직접적인 참여는 일어나지 않는다. 앞의 조직도에서 연구기관 및 민간단체가 점선으로 표시되어 있는 것과 같이, 연구기 관/민간단체와 관료조직 간의 분명한 경계가 존재한다. 전문가조직 및 민간단체 의 제주도 적응사업의 참여는 업무협력 협약(MOU)을 통하여 이루어진다.
반면 사업의 심의기구인 녹색성장위원회는 공무원조직과 외부인사(주로 전문 가)간의 공동참여로 만들어지는 조직이다. 녹색성장위원회에는 제주자치도 공무 원외에 관련분야 식견이 있는 외부인사들이 분과위원회에 직접 참여한다. 하지 만, 녹색성장위원회는 도지사 산하의 심의기구로써 정책의 기획 및 집행에 대한
업무는 수행하지 않으며, 단지 기후변화대응추진본부에서 제시된 정책에 대한 심의를 담당한다. 또한 녹색성장위원회의 한 가지 특징은 당연직위원으로 국장 급 공무원들이 배속되어 있다. 이 중 지식경제국장, 청정환경국장, 친환경농축산 국장, 도시건설방재국장은 기후변화대응추진본부의 단장들이다. 따라서 집행기 구와 심의기구가 분리가 되어 있지 않다고 볼 수 있다. 따라서 전반적으로 볼 때, 녹색성장위원회의 민간위원의 참여에도 불구하고, 제주도의 기후변화대응사업 은 공무원조직의 중심으로 추진되는 관료주의적 특성을 가지고 있다고 볼 수 있 다.
완화와 적응간의 상대적인 비중과 관련하여, 기후변화대응추진본부와 달리, 녹색성장위원회는 주로 완화에 중점을 둔 조직구성을 가지고 있다. 기후변화대 응추진본부는 기후변화적응1단과 적응2단이 있다. 하지만, 녹색성장위원회는 녹 색성장․산업 분과위원회, 기후변화․에너지 분과위원회, 녹색생활․지속가능 발전 분과위원회로 구성되어 있다. 따라서 주로 기후변화에 대한 적응보다는 완 화에 초점을 맞춘 조직이라 할 수 있다.
기후변화대응을 위한 제주도에 추진중인 지자체와 주민간의 협력적 거버넌스 는 주로 “그린스타트운동” 등 온실가스 저감을 위한 완화사업위주로 이루어지고 있으며, 적응사업에서는 아직 실제로 일어나지 않는 듯 보인다. 제주도가 추진하 고 있는 적응사업중 민관협력이 가능한 사업은 그렇게 많지는 않다. 대부분의 사 업들이 인프라와 관련되어 있기에, 이 인프라 구축에 관련된 민간기업의 참여는 있을 수 있으나, 지역주민의 참여는 아니다. 기후변화 적응사업 중 지역주민과의 민관협력이 가능한 사업은 예를 들어, 치수방재과가 추진하고 있는 “기상이변 대 비 재난취약지역 예방대책” 중 26개소에서 추진 중인 우리 마을 안전지도제작사 업이다. 지역의 안전의 취약성은 그 지역 주민이 가장 많이 알고 있다. 따라서 전문가뿐만 아니라, 지역주민들이 직접참여를 통하여 이루어져야 할 것이다.
제주도기후변화적응사업을 볼 때, 중앙정부와 지방정부간의 협력관계를 정확 하게 분석하는 것은 어려운 점이 있다. 하지만, 현재 중앙정부의 통제보다는 지 방정부의 자율을 통하여 구축되고 있는 것으로 보인다. 기후변화대응시범도시사