네덜란드 델타프로그램은 네덜란드의 기후변화 적응과 물관리를 통합하는 정 책 프로그램으로 물관리와 공간계획의 상호 적응을 통하여 네덜란드의 물안전을 확보함으로써 기후변화로부터 안전한(climate-proof) 네덜란드를 만드는 것이다.
이 프로그램은 기후변화의 급격한 상황에 대한 저항(resistance)이 목적이 아닌, 유연성을 활용한 시스템의 복원력(resilience)의 구축에 목적이 있다. 물의 위험으 로 부터의 완벽한 방어적인 물통제를 위한 기술관료적 접근이 아니라, 일정정도 의 위험을 수용하면서, 빨리 복원할 수 있는 시스템을 구축하고자 한다(Vries &
Wolsink 2009; Werners 2009).
1) 델타프로그램의 개요
델타프로그램은 총 10개의 세부 프로그램이 있으며, 4개는 포괄적 프로그 램(generic program)이며, 6개의 지역프로그램으로 구성하고 있다. 이 프로그 램은 공간계획과 물관리를 통합하는 적응적 물관리(adaptive water management) 추진하고 있다. 예를 들어, 700km의 둑(dike)강화 계획 및 비상 계획 마련, 물의 보유, 저장, 배출을 위한 공간계획의 설립 등을 추진하고 있 다. 다만, 주로 공학적 프로젝트로 구성되어 있으며, 사회과학적 연구는 적다.
포괄적 하부
프로그램 목적 / 전략적 결정 책임자
델타 개발법
델타 프로그램의 법적토대 제공, 델타 운영 자의 권한 부여 명시, 델타 프로그램에서 수 행되는 재정법안 계획 설립.
운송공무물관리부(VenW) 주 총무
물 안전 사회 및 정치적으로 수용된 위험 수준에 맞 는 홍수 안전 수립 및 유지 정책 개발.
운송공무물관리부(VenW) 주 총무
맑은 물 공급 장기간 담수 공급을 위한 대안전략 개발 및 탐색.
운송공무물관리부(VenW) 주 총무
개발 정책
평가 틀 개발과 기후 변화에 따른 비용, 위 험, 영향에 대응하는 (재)개발 투자 및 의사 결정 추진.
주택공간계획환경부(VROM) 장관
지역 프로그램 목적 / 전략적 결정 책임자
연안지방(Coast)
연안지방의 장기간 안전 지속을 위한 조건 과 연안지방의 해안지역 확장의 만족도, 타 당성과 비용 검토.
주택공간계획환경부(VROM) 장관과 운송공무물관리부 (VenW) 주 총무
Rijinmond / Drechtsteden
지속가능하고 역동적인 공간개발에 부합하 는 지역 내의 장기간 물 안전 확보 및 지속 가능한 물 공급을 위한 경계조건 창출. 포커 스 바다-라인 강 경계면.
주택공간계획환경부(VROM) 장관과 운송공무물관리부 (VenW) 주 총무
워든 바다구역 (Wadden Sea
region)
지역의 자연적 가치와 함께 섬, 연안지방의
장기간 물 안전 지속 농업자연식품부(LNV) 장관 남서 델타
(Sothwest Delta)
기후변화에 영향을 받지 않는 장기간 수상 안전과 지역 경제 활성 및 환경 보전을 위 한 담수 공급 기반 구축.
농업자연식품부(LNV) 장관
강 (Rivers)
(공간의) 전략적 대안과 결정을 포함하는 주 요 강에 대한 완전한 장기 (2100) 프로그램 분석.
운송공무물관리부(VenW) 주 총무
호수 에이셀만 (Lake Ijsselmeer)
호수의 수위 상승에 따른 영향과 호수의 바 다 쪽 폐쇄 댐에 대한 대안적 미래 탐색.
운송공무물관리부(VenW) 주 총무
자료 : Werners(2009)
<표 2-7> 델타프로그램과 책임행정기관
2) 델타프로그램의 추진체계
델타프로그램을 추진하는 조직은 중앙부처추진단(ministerial steering group) 과 자문위원회으로 구성이 되어 있다. 델타프로그램의 총괄부처는 운송공무물관 리부이며, 참여하는 부처는 농업자연식품부 등 4개 부처이다. 중앙부처추진단의 단장은 수상이 맡는다.
구분 대상
의장 수상
총괄부처 - 운송공무물관리부(Ministry of Transport, Public Works, Water Management)
참여부처
- 농업자연식품부(Ministry of Agriculture, Nature, and Food Quality) - 주택공간계획환경부(Ministry of Housing, Spatial Planning, and the
Environment)
- 내부왕국관계부(Ministry of Interrior and Kingdom Relations) - 경제부(Mintry of Economic Affairs)
<표 2-8> 중앙부처 추진팀
델타프로그램의 자문위원회는 델타위원회이다. 2008년에 2차 델타위원회가 만들어졌으며, 이 위원회는 2007년 9월 7일 내각에 의해 승인된 “물에 대한 비 전”으로 한 정책으로 설립된 것으로 100~200년의 기간(2100-2200)년의 장기적인 목표를 가지고 업무 수행한다. 델타위원회를 실무지원하기 위한 사무국으로써의 병참팀(quartermaster team)이 구성되어 있으며, 이 팀은 “운송공무물관리부” 와
“주택공간계획환경부”의 공무원으로 구성되어 있다.
포괄적
하부프로그램 하부프로그램 구조의 특징들
델타 개발법
델타 개발 프로그램은 Director General Counsel, 보급팀(Quartermaster team), 그리고 교통국(VenW)의 공무원 외에 다른 부서는 최소한으로 개입 했으며, 다른 하부 프로그램보다 선행되어 준비되었다. 2009년에 이미 Cabinet 계획이 새로운 델타 프로그램 실행을 지원하기 위해 델타개발프 로그램 명목으로 제출되었다.
자료 : Werners(2009)
<표 2-9> 델타세부프로그램의 조직적 특징
포괄적
하부프로그램 하부프로그램 구조의 특징들
물 안전
안전과 담수 공급을 위한 포괄적 하부프로그램 팀으로서, 오직 교통부 (VenW) 내각 소속으로만 구성되어 있다. 이 프로그램을 위해서 다른 체제 는 만들어지지 않았다. 현존하는 국가 물위원회가 하위프로그램의 정부 의 견수렴을 맡고 있다. 그러한 지침의 사회적 참여를 위해 현존하는 Water and North Sea Counsel이 핵심적 역할을 맡고 있다. 사회적 대리인(agent) 의 역할과 책임에 대해서는 어디에도 명시하지 않는다. 프로그램의 지침에 서 사회적 대리인이란 이해 집단보다는 여타의 정부기관을 언급한다.
안전과 담수공급 하부프로그램은 지역 하부프로그램을 위한 경계조건을 제공하고 ‘국가적으로 최적상태’를 목표로 하는 이익을 위한 국가적 평가 를 실시한다.
안전 하부프로그램에는 국가정책협력을 책임지고 있는 물관리국의 핵심 업무와 역할에 대한 상세한 설명이 나와있다.
새로운 건설
&재건설 계획
Delta 위원에 대한 조언 역할을 인식. 프로젝트팀은 다섯 부처의 공무원 (FIN과 FZK포함)과 지방, 시 당국, 물 위원회의 세 가지 우산 조직으로 구성 지역
하부프로그램 하부프로그램 구조의 특징들
연안지방(Coast)두 개 부처가 책임을 분담. 운영진은 프로그램 사무국이나 정부 추진팀과 상담 후에 지침을 바꿀 수 있음.
Rijinmond / Drechtsteden
두 개 부처가 책임을 분담. 지방자체단체는 중앙정부와 협력하여 지침을 준비. 계약자는 독립되어 있어야 하며 사회적 참여를 고려해야 함. 지침은 명백한 이해 관계자 분석과 함께 비정부 대리인 리스트를 요청해야 함.
워든 바다구역 (Wadden Sea
region)
프로그램 관리자는 독립되어 있어야 함. 지방추진팀은 프로그램 조직 전에 구성. 지방추진팀은 지침작성에 능동적으로 관여해야하며, 과정에 공동 책 임을 짐. 지침은 이해관계자 분석이 필요.
남서 델타 (Sothwest Delta)
계획 이행에 대한 구성은 다음 단계에 남겨두고 계획 이행에 대한 세부사 항을 작성 할 것. 하부프로그램은 현존하는 지역 프로그램 조직과 추친팀 에 의존할 것으로 예상.
강 (Rivers)
프로그램 사무국과 관리자는 여전히 지역에 기반 한 상담을 해야 함. 지방당 국은 현존하는 정부 강 유역 상담 조직체를 토대로 강한 선호를 표현해 옴.
국제상담은 경계를 넘어드는(transboundary) 강 유역 조직체에 의존할 것.
호수 에이셀만 (Lake Ijsselmeer)
세부사항에서 운영진의 역할과 책임을 구체화 시킬 것. 법률 조건과 타당 도를 강조 할 것.(incl. 공간 예약(spatial reservations), 배상, 매수(buy-out), ELA 채권)
자료 : Werners(2009)
<표 계속> 델타세부프로그램의 조직적 특징
델타프로그램의 세부프로그램의 조직의 특징은 아래와 같다.
<그림 2-3> 델타프로그램 거버넌스 추진체계
자료 : Werners(2009)
3) 시사점
델타프로그램은 중앙집중적, 통합적 거버넌스를 추진한다. 국가, 지방, 도시, 물위원회(water boards)의 거버넌스를 모두 통합하는 등 통합적 거버넌스로 부 처간, 정부간 협력을 강한 거버넌스를 추진한다. 이 프로그램은 총괄부처인『운 송공무물관리부』를 중심으로 한 중앙집중화된 정책 추진 선호한다. 지금까지 총괄부처에서 재정적 책임을 모두 가지고 있었으며, 공동재정이나, 민관공동재 정의 부문에 대해서 아직 충분한 연구가 부족하다. 따라서, 델타프로그램은 상향 식(bottom-up) 정책수립보다는 하향식 정책 수립 추진한다. 한편으로 상향식 정 책수립을 추진하고 있으나, 많은 프로젝트는 하향식으로 이루어져, 지역으로 부 터의 상당한 저항을 촉발시키고 있다.
델타프로그램은 기술관료주의적 거버넌스의 특징을 보여주고 있다. 델타프로 그램은 기후변화의 위험에 대한 복원력을 가진 사회-경제-생태적 시스템구축을 목적으로 하고 있으나, 적응의 표준화(standardization)에 집착하는 기술관료적 접근법을 추진하고 있다. 대부분의 델타프로그램은 공학적 프로그램으로 도시공 학적 차원에서 추진되고 있다. 따라서 이해당사자/시민의 참여적 거버넌스 및 학제 간 연구 부족하다. 정부 부문과 비정부부문간 민관협력의 비중은 현재 크지 않으며, 델타프로그램에서 사회과학연구에 대한 지원은 거의 없는 편이다. 정부 는 전통적으로 부처와 관련된 연구소에 의존하고 있다.
델타프로그램은 이해당사자에게 책임성(accountability)을 이전하는 부문에 있 어서도 충분하지 않다. 델타프로그램은 의회의 책임성(parliamentarian accountability)에 강하게 의존하며, 국가기관이 아닌 이해당사자 및 기관에 대한 책임이나, 합법성(legitimacy)을 이전하는 부문에 대한 관심이 미흡하다. 이는 델 타프로그램은 정부주도로 이루어지고 있으며, 이해당사자들의 참여는 충분하지 않기 때문으로 보인다. 공무원과 이해당사자간의 직접적인 접촉이 논쟁이 되고, 몇몇 세부프로그램에서 실패하고 있다. 다만 몇몇 프로그램에서 이해당사자에 참여가 이루어지고 있으며, 다음과 같다.
프로그램 이름 이해당사자 관여 내용
물공급(fresh water supply) 다른 세부프로그램의 이해당사자도 공헌할 수 있음
wadden sea region 지역 추진팀이 사회적 기반을 만들이 이해당사자 및 기업이 대표로 참가
Rivers 이해당사자들은 지식아젠다를 형성하고 지식개발 및 파트너 쉽을 관장
Lake IJsselmeer 이해당사자들의 컨설팅이 초기부터 일어남
<표 2-10> 이해당사자의 참여를 추진하는 델타프로그램
요약하면, 델타프로그램은 기술관료적 거버넌스로 부터, 지역의 특성에 맞게 복원력을 향상시키는 기후변화 적응 거버넌스 구축이 필요하다. 델타프로그램의
기술관료적 거버넌스는 지역차원의 사회적 합의 도출에 실패할 수 있다. 지역마 다 지리적, 사회적 특성이 다르기 때문에 델타프로그램 공학에 기반한 단일한, 표준화된 적응조치를 추진함으로써, 지역 이해당사자들의 반발 야기할 수 있다.
지역의 복원력에 초점을 두어야 함에도 불구하고, 여전히 홍수에 대응하는 기술 의 사용에만 초점을 두는 기술관료주의적 접근법에 집착하는 경향이 있다. 여전 히 둑구축 및 기존 인프라에 개선 등 물리적 인프라 구축에 가장 많이 초점을 두고 있으며, 복원력 향상을 위한 사회적 시스템의 향상에 대한 정책 프로그램은 부족하다. 기술관료적 접근법에 기반하여 불확실성에 대해 무시하는 경향이 있 다. 또한, 가장 최악의 해수면 상승을 단순하게 기준으로 채택하는 경향이 있다.
델타프로그램은 중앙집중적 거버넌스에서 다차원적/참여적 거버넌스 (multi-level/participatory governance)로 전환이 필요하다. 특정중앙부처 중심 의 중앙집중적 의사결정 구조를 탈피하여, 의사결정방식의 탈중앙화를 통한 지 방, 지역의 자율적 적응 거버넌스 추진 필요하다. 그리하여 기후변화 적응 거버 넌스에서의 지역적 정체성(identity)을 들어나게 하여야 한다. 이를 위해서는 지 역의 이해당사자들이 지역 정체성에 대한 암묵적 지식(tacit knowledge)과 다원 적 가치를 기후변화 의사결정과정에 제공해 줄 수 있는 공개되고, 참여적 거버넌 스 구축 필요하다.