1) 중앙정부 차원의 접근
국가 주도의 기후변화 대응에 있어 가장 모범적인 국가 중 하나인 영국은 다양 한 법제도를 활용하여 효과적인 협력적 거버넌스 구축을 위해 노력하고 있다.
영국은 기후변화의 문제를 사회전체에 대한 가장 큰 도전중 하나로 파악하고 있으며, 이에 대한 적절한 대응을 위해 정부 내 조직 개편을 수행하였다. 원래 영국 정부 내에서의 기후변화 대응은 환경식품농촌부(Defra)와 기업-규제개혁부 (BERR)가 담당하고 있었으며, 환경식품농촌부는 부처간 프로그램으로서의 기후 변화적응 프로그램(Adapting to Climate Change(ACC) Program)을 운영했다.
그러나 기후변화 대응의 중요성에 대한 인식이 확산되면서, 환경식품농촌부와 기업-규제개혁부의 기후변화 업무를 통합하여, 2008년 10월 3일, “에너지기후변 화부(Department of Energy and Climate Change; DECC)”가 새롭게 출범하였 다. 에너지기후변화부(DECC)는 기후변화와 에너지문제에 보다 집중된 역할을 담당하는 부처로서 호주15)와 함께 주요 선진국 중에 거의 유일하게 기후변화를 전면에 내건 부처로 볼 수 있다.
에너지기후변화부는 국내외의 기후변화 완화(Mitigation) 전략을 총괄하며, 국 내의 기후변화 적응(Adaptation) 업무는 이전과 마찬가지로 환경식품농촌부가 담당한다. 또한 부처 간 기후변화적응 프로그램은 에너지기후변화부가 맡아 적 응 전략과 완화 전략을 함께 고려하여 서로 상충되지 않도록 조율하는 역할을 담당한다. 기후변화적응 프로그램은 또한 공공, 민간, 비정부 부문, 그리고 중앙 정부와 지방정부 등을 모두 포괄하는 새로운 형태의 민관협력 위원회 (Partnership Board)의 구성을 목표로 하고 있다. 이 위원회는 정부에 기후변화
15) 호주는 2007년 기후변화부(Department of Climate Change)를 설립했다. 이는 환경·수자원부, 외교·통상 부와 총리실의 업무 중 기후변화와 관련한 업무와 재생가능에너지규제청의 관리감독 업무를 통합하 여 만들어진 것이다.
적응 프로그램에 대하여 자문 기능을 수행하고, 정부 부문과 민간, 비정부 부문 의 적극적인 참여를 지원하게 된다.
영국의 기후변화에 대한 예측과 이로 인한 시나리오의 작성은 영국 기후 영향 프로그램(UK Climate Impacts Programme, UKCIP)이 담당하고 있다. 영국 기후 영향 프로그램(UKCIP)은 기후변화영향에 대한 과학적 연구를 돕고 기관들이 당 면한 기후변화 영향에 효과적 적응을 돕기 위해 1997년에 설립되었다. 영국 기후 영향 프로그램(UKCIP)은 가장 중요한 임무로서 정부를 대표하여 기후변화 시나 리오(UKCIP02, UKCIP09)를 작성하고 있으며, 기후변화로 인한 기업과 다양한 기관들이 받게 될 영향을 평가하고 적응 전략을 지원하고 있다.
영국의 기후변화법(Climate change Act 2008)은 장기적 기후변화의 위험에 대 처하기 위한 법적 구속력을 가진 세계 최초의 법이라 볼 수 있다. 이는 영국정부 가 기후변화에 대한 적응을 얼마나 중시하고 있는지를 보여주는 이정표라 볼 수 있으며, 우리나라 정부에 주는 시사점도 매우 크다고 할 수 있을 것이다. 법령의 중요한 두 가지 목적은 다음과 같다. 첫째, 탄소배출량의 관리를 개선하고, 영국 의 저탄소 경제체제로의 전환을 도모한다. 둘째, 국제적으로 기후변화에 있어 영 국의 리더십을 강화시킨다. 2010년 코펜하겐에서의 Post-2012 국제협정을 발전 시키는 맥락에서 국제 탄소가스 배출 감축에 대한 책임을 이행하는 정부의 노력 을 국제적으로 과시한다.
요컨대, 영국 중앙정부 차원의 기후변화 대응의 특성은 “선제적 대응”이라고 볼 수 있다. 즉, 위험관리의 전략적 차원에서 볼 때 영국의 기후변화라는 미래의
‘위험’에 대응하고, 다른 한편으로는 기후변화로 인한 새로운 ‘기회’를 적극적으 로 포착하려 한다. 영국의 선도적 기후변화법은 국제적 완화 노력에 대한 선제적 대응을 통하여, 기후변화라는 거대한 기회에 이니셔티브를 얻기 위한 노력으로 볼 수 있다.
2) 지방정부 차원의 접근
(1) 중앙과 지방과의 관계
영국은 기후변화에 있어서도 지방정부의 역할을 강조하고 있다. 기후변화 완화 와 적응에 있어 지방정부는 각종 시민서비스, 규제 등을 이용하여 주도적 대응이 가능하며, 특히 지역의 협력적 거버넌스 구축에 있어 중추적 역할을 수행한다.
영국의 중앙정부와 지방정부의 전반적 관계를 제시한 지방정부백서(Local Government White Paper, 2006)에 따르면 공공서비스 제공에 있어 상당 부분의 권한을 지방정부에 위임하는 것이 원칙이다. 이는 정부의 지방정부 역량강화에 대한 전략을 공표한 것으로 공공서비스 제공에 있어 지방정부와 제3섹터 기관들 이 보다 주도적이며 적극적인 역할을 할 수 있도록 하는 것을 목표로 한다. 이와 함께 198개 지방정부 평가지표(performance indicators for local governments)를 만들어 지방정부에 대한 평가관리 프레임을 간소화하였다. 이중 특히 NI 185, NI 186은 완화에 관련된 지표를, NI 188은 적응에 관련된 지표를 제시한다. 그리고, 중앙-지방 거버넌스, 특히 지방의 협력적 거버넌스의 체계로서 전략파트너십 (local strategic partnerships; LSPs), 지역협정(local area agreements; LAAs), 지 역간협정(multi-area partnerships; MAAs)의 중요성을 강조하고 있다.
지역의 기후변화 적응을 위한 대표적이며 가장 구체적인 가이드라인은 NI 188(National Indicator 188)이다. NI 188은 지방정부로 하여금 지역의 기관들 과 긴밀한 관계를 유지하며 하나의 네트워크를 조성하는 등 기후변화대응을 위 한 정보 및 인식의 공유, 리서치, 현황파악, 프로그램 마련, 전략계획의 수립, 모니터링 등을 협력하여 수행하도록 요구하고 있다(CAG Consultants, 2009;
HM Treasury, 2007; HM Government, 2008). 이 가이드라인은 총 4단계로 구 성되어 있고, 특히 지역협정(LAA)의 주도적 역할을 강조하고 있다. NI 188에서 제시하는 4단계는 다음과 같다. 1단계: 공공의 참여와 우선순위의 설정(public commitment and prioritised assessment); 2단계: 포괄적 위험평가와 부분적 우 선실행계획 선정(comprehensive risk-based assessment and prioritised action in some areas); 3단계: 포괄적 실행계획과 전 분야 우선실행계획 선정 (comprehensive action plan and prioritised action in all priority areas); 4단계:
실행, 관찰, 지속적 평가(Implementing, monitoring and continuous review).
각 단계의 구성요소와 구체적인 판단 기준은 다음의 표와 같다.
구분 0 1 2 3 4
리더쉽
(Leadership)책임자 선정 프로세스 수립
기후위험관리 를 위한 헌신 기관 내 원활한 의사소통 보장
위원회의 정책 결정에 기후영 향과 위험논의 과정을 포함
파트너쉽 (Partnershi
p)
파트너들과 관 련 취약성과 위 험에 대하여 의 사소통
지역당국(LA) 이 다른 LSP 파트너들과 관 계를 맺음 LSP와 그밖 에 파트너들이 기후변화가 미 치는 영향에 대 하여 평가함
LSP로 하여금 주요 날씨 및 기후 관련 위험 관리에 있어 risk based approach를 할 수 있도록 지원
현황평가 (Assess Current Situation
현존 PPPs 감 사(audit) 지역 위험을 찾 아내기 위한 절차시작
지역의 심각한 취약성에 대한 위험평가 착수
지역의 취약성 현황에 대한 종합평가 위험의 우선순 위 파악
미래위험 평가 (Accessing
future risks)
영국기후예측 을사용하여위 험과취약성의 변화양상평가
미래 위험과 관 련된 지역의 취약성 에 대한 종합평가 착수 위험의 우선순 위 파악
접근법개발 (Developing
an approach)
진행절차의 수 립(leadership 단계와 동일)
다음단계로의 접근방향 수립
우선 순위 위험 에 대한 효과적 인 적응 대안 확인
행동계획
(Action plan) 종합 적응 행 동계획을 개발 적용
(Implement ation)
심각한 취약성 및 기회 대응을 위한 적용 사례 의 예
우선 순위 지역 에서의 적응 조 치 적용
모든 우선순위 분야에 있어 적 절한 적응 방법 을 활용
지역당국과 모 든 LSP 파트너 들이 종합적응 실행계획을 수 행
모니터링 및 리뷰 (Monitorin
g and review)
각각의 조치들 과 조례들을 업 데이트하기 위 한 규칙적이고 지속적인 모니 터링과 리뷰에 대한 탄탄한 절 차가 자리 잡음
출처: CAG Consultants, 3
<표 2-3> NI188 Assessment Matrix for Levels 0 to 4
영국의 환경식품농림부(Defra)는 각 지방정부의 기후변화 적응 노력에 대한 평가를 NI 188을 활용하여 수행하고 이에 대한 정보를 공개하고 있다. 이 평가는 각 지방정부와 지역의 전략파트너십(LSP)에 의하여 자체평가 형태로 진행되며, 2009년에는 총 150개의 지방정부가 평가보고서를 제출했다. 환경식품농림부는 2009년 영국 지방정부 중 43%가 1단계에 진입했고, 2단계에 진입한 경우는 6%였 고, 나머지 51%는 시작단계(Level 0)에 있다고 평가했다.
모범적 지방정부들의 실제적인 기후변화 적응의 구현 사례는 다음과 같다.
(2) 영국 버밍햄 사례 - 기후변화 적응과 비버밍햄(BeBirmingham: Local Strategic Partnership)의 역할
버밍햄의 기후변화 적응의 구심점은 버밍햄 지역의 전략파트너십(LSP)인 비버밍 (BeBirming; BB)이다. 비버밍(BeBirming; BB)은 2001년 City Strategic Partnership 이란 이름으로 처음 설립되었으며, 2007년 11월부터 비버밍햄(BeBirmingham)으 로 이름을 변경하였다.
전략파트너십(LSP)은 원래 영국(England) 내의 빈곤 지역들을 개선시키기 위 한 목적으로 중앙정부에서 2000년 제시한 정책 중 하나였다. 전략파트너십(LSP) 은 법적인 조직도 아니며 경영을 목적으로 하지 않는다. 전략파트너십(LSP)의 궁 극적인 목적은 지역 내 다양한 기관들 간에 파트너십을 활성화시켜 지역사회 내 매우 복잡한 문제들을 함께 논의하는 것이었다. 전략파트너십(LSP)은 지방자치 단체 내의 다양한 공공분야들과 더불어 민간, 기업, 커뮤니티, 사회복지 섹터들이 만나 서로 협력할 수 있도록 주도적 역할을 할 것을 기대한다. 원래 빈곤 퇴치가 주목적이었으나 기후변화 적응 문제에 있어서도 지역 내에서 주도적 역할을 수 행하고 있다.
비버밍햄(BeBirmingham)의 최고의사결정기구는 이 지역의 주요 공공섹터 대 표들과 다양한 기관대표 및 사업체, 커뮤니티, 복지(봉사)기관의 대표들로 구성 되어 있다. 집행위원회(Executive Board)는 파트너쉽 기관들의 대표와 주요 공공, 민간, 그리고 커뮤니티/복지봉사 기관들의 대표들로 구성되며, 6주마다 한 번씩
만남을 갖는다. 집행위원회는 지역계획인 “Birmingham 2026: the sustainable community strategy“와 지역협정(LAA) 준비를 총체적으로 조정하는 업무를 맡 는다. 비버밍햄(BeBirmingham)의 파트너쉽 구성원들은 점차적으로 7개의 전략적 분과와 Neighborhoods Board로 발달했으며, 다기관협력체(multi-agency collaborations) 형태로 운영되고 있다. 아래의 그림은 이 조직도를 표현하고 있다.
<그림 2-2> BeBirmingham 내 7개의 파트너쉽 분과
자료 : BeBirmingham Homepage(http://www.bebirmingham.org.uk/page.php?id=85&mid=32)
비버밍햄(BeBirmingham)의 중심적 역할은 다음과 같다.
① 지역의 향후 비전과 목표를 설정하는 “Birmingham 2026: Sustainable Community Strategy”의 준비 작업과 함께 지역협정(Local Area Agreement; LAA)16)를 준비하고 만듦.
② 비버밍햄(BeBirmingham)은 "Birmingham 2026"의 비전과 목표를 달성하기 위한 메커니즘을 지역협정(LAA)안에 구축함.
16) 중앙정부가 Government White Paper와 PSA에서 명시된 비전에 근거하여 지방에 지원금을 위임할 시 각 지역의 LSP는 중앙정부와 LAA를 체결해야 한다. LSP는 중앙정부와 조약을 체결할 때 LSP가 중심 이 되어 달성할 지역 내의 구체적인 목표를 LAA의 조항으로 준비하고, 중앙의 승인을 받는다. 따라서 LSP는 LAA에 명시한 목표들을 이룩하는 그 지역이 중심축으로 역할을 수행한다.
비버밍햄(BeBirmingham)의 지역협정(LAA)은 기본적으로 지역의 경제, 안전, 환경, 보건, 그리고 전반적인 삶의 질에 대한 목표를 전면에 내세우고,
“Birmingham 2026”을 달성하기 위한 공공 서비스 제공 메커니즘 역할을 한다. 그 러나 지역협정(LAA)은 기본적으로 중앙정부와 전략파트너십(LSP) 간의 조약이므 로 지방정부백서에서 제시한 목표들이 해당 지역 안에 현실화될 수 있는 구체적인 방안과 목표치 또한 포함하고 있다. 즉, 버밍햄의 지역협정은 버밍햄의 지역계획을 달성하게 하는 메커니즘인 동시에, 중앙정부의 지원금이 잘 사용되어 중앙의 목표 가 구체적으로 달성되도록 노력한다.
지역협정(LAA)에서는 각 이슈별로 매우 구체적인 목표와 달성치를 지정하고 있는데, 비버밍햄(BeBirmingham)의 사례는 아래와 같이 크게는 5개 부문의 결과 (Five Clear Outcomes)를 지향하고 있다.
목표 의미
1. Success economically 경제적 성공 - 교육, 훈련, 그리고 투자로부터 혜택을 봄 2. Stay safe in a clean, green city 청결하고 친환경적인 도시 안에서 안전을 유지 - 안
전하고 청결한 동네에서의 삶 3. be healthy 건강 - 무병장수
4. enjoy a high quality of life 높은 삶의 질을 누릴 것 -양호한 주택과 우수한 문화, 레져기회의 혜택을 볼 것
5. make a contribution 커뮤니티에 기여 - 커뮤니티 내의 서로서로를 가치있 게 여기며 적극적인 역할을 맡음
<표 2-4> 버밍햄 LAA의 목표
전략파트너십(LSP)은 지역이 향후 3년간 달성할 매우 구체적인 목표를 제시하 고 있다. 목표 달성을 세부적으로 측정하는 것에 이용되는 기준이 National Indicator이며, 기후변화 적응은 NI 188을 기준으로 하고 있다. 이에 따르면 버밍 햄 지역협정(LAA)에서의 기후변화 적응은 지역협정의 5개 목표 중 경제적 성공 (Success Economically)에 포함된 6개 세부 목표들 중 하나이다. 이 목표는 “최고 의 환경기술을 이용하여 활력 있는 저탄소, 저폐기물 경제를 창조하고, 기후변화 영향에 확실히 대비”할 것으로 규정된다. 그리고 이를 NI 188에서 제시한 (아래 표 참조) 목표와 매칭시키고 있다.
Outcome 5: Success Economically
Create a vibrant low carbon, low waste economy through the best use of environment technologies, and ensure that Birmingham is prepared for the impact of climate change
Indicator Baseline Targets
Named Partners 08/09 09/10 10/11
LI: Planning to adapt to climate change
Level 0 (2007)
Level 1
Level 2
Level 3
- Birmingham City Council(시의회) - The Environment Agency - Advantage West Midlands - Natural England
자료 : Birmingham LAA 2008/T "Working Together for a Better Birmingham"
<표 2-5> LAA에서 명시한 기후변화 적응과 관련된 항목과 목표
위 표에서 확인할 수 있듯이 버밍햄의 경우에는 2011년까지 NI 188에서 요구 하는 3단계 수준까지 달성하는 것을 목표로 하고 있다. 버밍햄 지역의 기후변화 적응을 위한 노력을 보다 구체적으로 살펴보자.
최초 버밍햄 시는 NI 188에서 제시한 기후변화 적응단계에서 리더쉽을 형성하 고 파트너쉽을 구축(Level 0)한 이후의 단계인 현재 상황평가(assess current situation)를 수행하고 있다. 이는 해당 지역의 국지적 위험(local risk)에 대하여 지자체와 그 지역의 기관 및 주민들이 경각심을 갖고 그 중요성을 인식하며 구체 적인 위험의 범위와 정도를 이해하는 단계이다. 버밍햄 지역의 초기 기후변화 적 응 노력은 비버밍햄(BeBirmingham)의 의장과 소방서, 그리고 지역 보건기관(the Primacy Care Trust)의 주도로 진행되었다.
지역 소방서장은 홍수나 토네이도 등 극단적인 기후변화로 인해 발생된 인명 피해와 경제적 손실에 관심을 갖기 시작했고, 이후 지역 보건기관에서 폭염으로 인한 피해자 자료를 제공하였다. 한편 주민과 파트너쉽 기관들 사이의 협력으로 Washwood Heath의 개천들에 대한 홍수 대비 작업과 같은 매우 실질적인 작업 을 이미 이루어낸 바 있다. 이는 저소득층 주거지를 가로지르는 Washwood Heath의 개천들에 축적되어 있었던 오염 폐기물, 쓰레기 등을 제거하여 평소 홍 수취약 지역인 이곳을 기후변화에 적응시킨 매우 실용적인 작업을 볼 수 있다.
비버밍햄(BeBirmingham)은 기후변화에 대한 복원력(resilience)을 모든 지역