나라에서는 적응 노력이 매우 부족하다는 점을 고려하여 정책적으로 적응 분야 를 적극 지원할 필요가 있을 것이다.
한편, 기후변화 재난 대응은 기존 방재 업무의 틀 안에서 수행하는 것이 바람 직하다. 이는 방재 업무의 특수성을 고려할 때 비전문가들의 위원회 형태를 급조 하기보다는 기존의 조직을 확대하여 거버넌스를 구축하는 것이 보다 효율적일 것이라는 판단에 기인한다. 다만 기후변화로 인하여 재난의 파급효과가 커지고 다양한 이해당사자가 관련된다는 점을 감안하여 타 부처 및 민간의 참여 방안을 적극 모색해야 할 것이다. 따라서 현행과 같이 소방방재청과 행정안전부가 주도 를 하고, 주요 관련 부처들, 즉 국토해양부, 농림수산부, 환경부 등이 적극적으로 참여할 필요가 있다.
2. 중앙정부와 지방정부간 협력적 거버넌스 구축방안
간 갈등이 일어날 수 있다.
그럼에도 불구하고, 아직 우리나라 지방자치단체 공무원은 적응에 대한 책임 을 중앙정부에 보다 더 놓고 있는 경향이 있다. 경기개발연구원이 수행한 기후변 화 적응에 대한 설문조사(고재경 2008: 246)에서도 이러한 경향이 나타났다. 지방 정부 공무원은 기후변화 대응주체로써 지방정부의 역할에 대하여 26.5%가 지지 한 반면, 중앙정부가 주도적으로 대응하는 것이 바람직하다고 응답한 비율은 30.5%로 높게 나타났다. 기후변화 적응정책의 장애요인으로도 상위정부의 지침, 제도적 근거 미흡, 관련 정책의 연계와 조정문제 등이 높은 비중을 차지하였다.
이와 같은 지방자치단체공무원의 이러한 인식은 우리나라의 전통적인 정부간관 계의 인식과 유사하다. 일반적으로 정부 간 관계(intergovernmental relation)를 주 로 1) 중앙정부의 계층적인 명령과 통제, 2) 중앙정부간 협력, 3) 지방정부의 자율 적 관리의 세 가지 방식으로 구분할 때, 우리나라의 일반적인 정부 간 관계는 첫 번째 유형 즉, 계층적인 관계로 중앙정부에서 지방정부를 명령과 통제하는 방식으 로 운용되어 왔다. 한국행정연구원이 재난관리공무원을 대상으로 2009년도 수행 한 설문조사에서도 중앙정부와 지방정부공무원은 우리나라의 재난관련 정부간 관 계는 중앙정부의 명령과 통제에 의해 일어난다고 답변하였다(김은성 외 2009).
물론 지방자치시대의 개막을 통하여 정부간 협력과 지자체 자율이 확대 되고 있으나, 여전히 첫 번째 유형의 정부간관계가 강하다고 할 수 있다. 계 층적 관계로써의 정부간관계의 인식은 중앙정부 공무원뿐만 아니라, 지방정 부 공무원의 의식에도 뿌리박혀 있다. 따라서 정부간 협력과 지자체의 자율 이 중요한 적응거버넌스를 계층적 관료주의 방식으로 하향식으로 운용될 때 향후 많은 문제점이 노출될 것이다. 따라서 바람직한 기후변화 적응 거버 넌스를 구축하기 위해서는 전통적인 정부간관계의 변화가 필요하다.
2) 기후변화적응관련 중앙-지방 관계의 현황과 문제점
현재 기후변화 적응과 관련하여 중앙정부와 지방정부간의 관계를 분석하 기에는 이르다. 우리나라 정부에서 “국가 기후변화 적응 종합계획”(환경부
외 2008), 환경부(2008)에서 “기후변화적응을 위한 마스트플랜,” “지자체기 후변화대응업무안내서,” 소방방재청(2008)의 “기후변화 대응 종합계획”(‘08 년 12월)을 만들어, 기후변화 적응을 위한 사업과 세부추진과제는 제시되어 있으나, 그 구체성은 아직 미흡하다. 지자체차원에 볼 때 국가적 차원에서 어떠한 적응사업을 추진해야 하는 지에 대해서는 마련되었다고 볼 수 있으 나, 어떻게 중앙정부와 지방정부가 협력을 통하여 사업을 추진해야 할지에 대해서는 분명하지 않아 보인다. 이는 기후변화 적응을 위한 정부간 파트너 쉽 구축이 이제 시작단계이기 때문이다. 그러므로 바람직한 파트너쉽을 구 축하기 위해서 지금이 적기라고 볼 수 있다.
“국가기후변화적응종합계획”에 따르면, 2008년도부터 정부와 지자체간의 적응파트너쉽을 구축하는 것을 목표로 하고 있다(환경부외 2008). 주요내용 을 보면, 1) 부문별 중앙정부와 지자체, 지자체간 기후변화 대응 협력체계 구축, 2) 적응정책을 포함한 지자체 기후변화 대응 종합대책 수립, 3) 정부와 지자체의 적응역할강화를 위해 산업계, 학계, 시민단체, 주민 등의 참여강 화, 4)기후변화 시범조시를 중심으로 지역특성에 맞는 적응사업발굴을 세부 목표로 하고 있다(환경부외 2008: 50). 현재 우리나라 기후변화 적응의 추진 현황은 환경부와 지자체간의 협약에 의한 기후변화대응시범도시사업을 추 진하고 있는 상황이다. 기후변화시범도시는 자체적으로 지역의 특성에 맞는 지자체의 계획을 마련하고 있으며, 중앙정부차원에서도 기후변화 적응을 위 한 계획은 마련하고 있으나, 사업에 대한 세부지침은 아직 마련되지 않은 상황이다.
예를 들어, 소방방재청(2008)의 “기후변화 대응 종합계획”에서는 기존의 방재기준을 넘어서 기후변화를 고려한 “기후변화대응방재기준”은 마련하고 자 추진하고 있다. 하지만, 이 기준은 아직, 정성적 측면에서 선언적 의미의 성격 이 강하며, 정량적 차원에서 구체성은 아직 부족하다. 예컨대, 현재의 방재기준에 서 강수량도를 한국가능 최대강수량도를 기준으로 한다면, 기후변화대응방재기 준은 기후변화 고려 한국가능 최대강수량도라는 식이다. 지역별 치수안전도의
경우, 현재는 아직 고려하고 있지 않으나, 기후변화대응방재기준은 지역별중요 도를 고려하여 선택적 방어개념을 도입해야 한다는 규범적 선언에 불과하다. 따 라서 아직까지 지자체의 기후변화 적응에 대한 중앙정부의 구체적인 지침이 마 련되지 않는 상황이다. 2010년 추석연휴기간 수도권에서 발생한 집중강우에 의 한 피해상황을 보듯이, 기후변화에 따른 폭우에 대응하는 방재기준은 아직 만들 어지지 않았으며, 적용되지 않은 상황이다.
항목 현재 기준 기후변화 고려 기준(안)
강수량도
- 한국가능 최대강수량도
․과거 강수기록을 기준
․강우강도-지속기간-재현주기
- 기후변화 고려 한국가능 최대강수량도
․과거기록+미래예상강수를 기준
․강우강도-지속기간-재현주기
설계 빈도
- 한국가능 최대 강수량도를 기준으 로 PMF 도출
․하천 등급별 설계빈도로 정의 ※국가하천(100~200년), 지방하천
(50~100년)
- 과거 극치수문사상과 기후변화로 증가 가 예상되는 미래 극치수문사상을 포 함하는 한국가능 최대강수량도를 도출
지역별 치수안전도
- 고려안됨
- 지역별 종요도를 고려한 선택적 방어개념 도입
- 국토개발 계획내 방재계획 포함
․범람원, 유수지등의 확대
해수면상승 - 고려안됨
- 해수면 상승에 따른 연안지역 위험요소 고려
․기후변화로 발생하는 해수면 상승(극최고 고조위, HWL, High Water Level)으로 야기되는 하천 하류지역의 만조시 최대홍수위 변화를 고려한 하천 제방고 적정여부 판단
자료 : 소방방재청(2008)
<표 2-11> 기후변화 대응 방재 설계기준(안) 비교
따라서, 아직 방재기준을 통한 중앙정부의 지방정부에 대한 통제는 아직 일어 나지 않은 상황이다. 그럼으로 앞으로 기후변화적응을 위해서 중앙정부는 지자 체의 특성과 취약성을 무시한 채 지나치게 성급하게 접근해서는 안된다. 중앙정 부는 기후변화 적응을 위한 목표 및 방재기준의 설정에 대한 기본적인 가이드라 인을 제시하되, 구체적인 기준의 설정은 지자체 자체적으로 만들 수 있도록 유도 해야 한다. 기후변화 완화와 동일한 방식으로 구체적인 정량적 기준을 제시할 경 우 정부 간 갈등의 소지가 될 수 있다.
더불어, 지방자치단체의 기후변화대응을 위한 조례는 기후변화 대응을 위한 현재의 정부 간 관계를 엿볼 수 있는 중요한 단서이다. 제주도 사례에서 보는 바 와 같이, 행정안전부 표준조례에 기초하여, 제주도는 기후변화대응을 위한 지자 체 조례를 만들었다. 따라서 지자체의 조례는 중앙정부의 영향으로 만들어진 사 례라고 볼 수 있다. 지자체의 조례를 기후변화 총괄부처인 환경부가 담당하지 않 고, 행정안전부가 담당하는 것은 지자체를 관할하는 부서는 행정안전부이기 때 문이다. 기후변화 대응에 대한 시범사업을 협약을 통하여 추진하는 것도 환경부 가 지방자치단체를 관할하는 주무부처가 아니기 때문이다. 협약방식은 중앙정부 와 지방정부간 나름대로 동등한 지위에서 협력관계를 의미하는 것이다. 하지만, 지자체의 조직구성에 대한 조례는 현재의 지방자치법상의 상위관리기관인 행정 안전부를 통해서 나온 것으로 중앙정부의 통제가 반영된 것으로 볼 수 있다. 따 라서 우리나라 지자체의 기후변화대응방식은 정부간 협력과 중앙정부의 통제간 줄다리기를 탈 가능성이 높아 보인다.
기후변화 대응을 위한 지자체 조례는 중앙정부의 지방정부에 대한 통제의 한 예라고 볼 수 있다. 조직적 관점에서 행정안전부의 표준조례에 의거하여, 제주도 는 기후변화에 대한 정책의 심의기구로 녹색성장위원회를 만들었다. 이 조직은 지자체에서 추진되는 계획을 시도의회에서 추인되기 전에 심의를 하는 기구이 다. 이 조직은 “저탄소녹색성장기본법”에 따라 제주특별자치도 녹색성장위원회 구성 및 운영에 관한 규정(훈령)에 기초로 만들어 졌다. 즉, 제주도의 녹색성장위 원회의 훈령은 지자체 스스로 만든 것이 아니라, 저탄소녹생성장기본법에서 제
시된 지역녹색성장위원회의 구성을 그대로 따른 것이다. 따라서 앞으로 전국의 지자체가 동일한 형태의 조직구성을 가지게 되는 것이다.
녹색성장위원회의 조직은 ‘녹색성장기본계획’, ‘기후변화대응기본계획’, ‘지속 가능발전기본계획’ 등 기후변화관련 정책별로 구성이 되어 있으며, 다음의 두 가 지의 특성을 가지고 있다. 첫째, 저탄소녹색성장기본법이 기후변화의 적응보다 완화에 중점을 두는 바와 마찬가지로 녹색성장위원회와 세부분과위원회도 적응 보다는 완화에 초점을 두고 있다는 사실이다. 녹색성장위원회의 3개의 분과는
“녹색성장․산업 분과위원회”, "기후변화․에너지 분과위원회“, ”녹색생활․지 속가능발전 분과위원회“로 구성이 되어 있다. 적응과 관련될 수 있는 분과위원회 는 녹색생활․지속가능발전 분과위원회로써 세부역할을 보면, ”지속가능발전 기 본계획, 녹색생활 확산, 녹색국토, 녹색건물, 저탄소 교통체계 구축, 물관리“ 등의 분야에 대한 내용을 포함하고 있다. 여기서 적응과 가장 밀접할 수 있는 분야는 물관리이다. 녹색건물, 녹색국토도 적응과 관련될 수 있으나, 적응과 완화가 중복 되어 있는 분야라 할 수 있다. 따라서 조직구성에 있어, 기후변화 적응은 완화의 계획에 비해 우선순위에서 뒤쳐져 있다. 기후변화 적응 및 방재계획을 심의하기 위한 위원회의 조직이 녹색성장위원회에서 구체적으로 들어나지 않는다. 또한 분과위원회의의 이름(녹색생활․지속가능발전 분과위원회)20)과 적응 및 방재와 는 약간 어긋나 보인다. 전 지자체에서 완화사업이 중요하지만, 지역에 따라 적 응사업이 매우 중요할 수 있음에도 불구하고, 이와 같은 분과위원회의 구성은 지 역적 특성을 거의 고려하지 않는 중앙정부에 의한 조직 표준에 기초한 구성이라 할 수 있다. 따라서 기후변화 완화와 적응의 균형을 위한 조직적 개편이 필요한 상황이다.
둘째, 저탄소녹색성장시행령에 따르면, 지역녹색성장위원회는 1) “시ㆍ도 소
20) “저탄소녹색성장법”에 의하면, “녹색생활”이란 “기후변화의 심각성을 인식하고, 일상생활에서 에너 지를 절약하여 온실가스와 오염물질의 발생을 최소화하는 생활”을 말한다. “지속가능발전법”에 의하 면, "지속가능성"이란 “현재 세대의 필요를 충족시키기 위하여 미래 세대가 사용할 경제ㆍ사회ㆍ환경 등의 자원을 낭비하거나 여건을 저하(低下)시키지 아니하고 서로 조화와 균형을 이루는 것”을 말한다.
그리고, "지속가능발전"이란 “지속가능성에 기초하여 경제의 성장, 사회의 안정과 통합 및 환경의 보 전이 균형을 이루는 발전”을 말한다. 따라서 “녹색생활”과 “지속가능한 발전”의 개념은 기후변화의 완화와 많이 관련한다.