기후변화에 대응한 부처간 협력적 거버넌스를 구축하기 중앙부처의 개편 형태 는 크게 다음과 같이 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다.
1) 개별 부처의 설립
영국은 2008년 10월 3일, “에너지기후변화부(DECC)”를 설립했다. 이러한 선 제적 노력은 기후변화를 통하여 영국의 새로운 성장 동력을 찾으려는 영국 정부 의 의도를 반영한다. 이와 함께 영국은 기후변화법을 통하여, 탄소배출량의 관리 를 개선하고, 영국의 저탄소 경제체제로의 전환을 도모하여, 국제적으로 기후변 화에 있어 영국의 리더십을 강화시키기 위해 노력하고 있다.
원래 영국 정부 내에서의 기후변화 대응은 환경식품농촌부(Defra)와 기업-규 제개혁부(BERR)에서 담당하고 있었다. 에너지기후변화부는 두 부서의 기후변화 업무를 통합한 것이다. 그리고 적응 전략과 완화 전략을 함께 고려하여 서로 상
충되지 않도록 조율하기 위하여 DECC 산하에 부처 간 기후변화적응(ACC)프로 그램을 운영하고 있다.
영국은 기후변화 전담부처와 함께 기후변화위원회(Committee on Climate Change)도 함께 운영한다. 이 운영회는 탄소예산의 수준과 비용효 율적 절감방안에 대하여 정부에 제언하고, 매년 영국의 목표달성과 정부 시 행 예산에 대한 연간보고서를 국회에 제출하는 것을 담당한다.
기후변화가 가지고 있는 정책 목표적ㆍ수단적 불확실성에도 불구하고 새로운 부처를 만든다는 것은 이해당사자들 간의 기본적인 합의를 바탕으로 한다. 물론 이러한 합의는 기후변화 자체가 가지고 있는 불확실성 및 논쟁적 성격을 고려할 때 실현 가능성이 낮은 편이다. 그럼에도 불구하고 영국과 호주 등에서 새로운 부처의 수립을 추진한 것은 최소한의 합의를 바탕으로 하되, 선제적인 접근을 통 하여 기후변화 대응의 전세계적 이니셔티브를 쥐겠다는 의도로 파악이 가능하 다. 즉, 기후변화는 당장 우리에게 닥친 거대한 위험일 수도 있으나, 다른 한편으 로는 미래의 거대한 기회가 될 수 있다는 점을 강조하는 것이다.
2) 부처간 위원회 형태
기후변화가 갖는 불확실성을 고려할 때, 거버넌스의 가장 적합한 형태는 부처 간 위원회 형태인 것처럼 보인다. 정책목표가 불확실하고 정책수단이 논쟁적일 수밖에 없는 기후변화 대응을 위해서는 부처간 지속적인 협의 과정이 필요하다.
그러나 이러한 협의가 항상 쉽게 이루질 수는 없고, 경우에 따라서는 서로 간의 대결을 통하여 문제가 해결될 수밖에 없을 것이다. 이러한 경우에는 상위 조직의 정치적 의사결정에 의존해야 한다.
이러한 상황의 해결을 위하여 다양한 부처가 참여한 ‘위원회’를 구성하여 상시 적 협의 체제를 갖추는 것은 매우 일반적이면서도 바람직한 접근법이다. 만일 다 양한 정책적 대안에 대한 합의가 어려운 경우에는, 해당 위원회의 상위 조직의 정치적 판단을 통해 의사결정을 할 수 있다. 물론 이 경우, 해당 위원회는 다양한 대안에 대한 전문적 정보를 상위 조직에 충실히 전달해야 할 것이다. 결국 기후
변화의 불확실성 및 논쟁적 성격을 고려할 때, 부처간 그리고 민간을 포함한 위원 회 형태는 기후변화 대응을 위한 초기 거버넌스로 가장 적합한 형태로 볼 수 있다.
실제로 우리나라를 비롯하여 많은 나라가 이러한 위원회를 이미 구성하고 있다.
대표적으로 싱가포르 정부의 경우, 싱가포르 정부의 부총리를 의장으로 정부 내 모든 부처가 참여하는 형태로 정부 산하 기후변화 위원회(ministerial committee on climate change) 수립하였다(World Bank, 2009). 그리고 여기서 다 양한 이해당사자들과 함께 국가기후변화전략(National Climate Change Strateg y19))을 수립하였다.
우리나라의 경우에도 2001년, 국무총리훈령으로「기후변화협약 대책위원회 등의 구성 및 운영에 관한 규정」을 제정하여 정부부처, 산업계 및 전문가 등으 로 구성된 기후변화대책위원회를 구성하여 운영을 시작하였다. 그 후 2009년 1 월, 기존의 기후변화대책위원회, 국가에너지위원회, 지속가능발전위원회를 통합 하여 녹색성장위원회 출범시켰다. ‘기후변화 대책’에서 ‘녹색성장’으로 바뀐 것은
“위험에의 대응”에서 “기회의 포착”으로 정책의 중심이 전환되었음을 의미한다.
우리나라를 비롯하여 위원회를 구성한 대부분의 국가들의 경우, 기후변화 대 응의 중심은 적응이기 보다는 완화에 있다. 이는 대부분의 국가에서 기후변화 위 원회가 국내의 문제에서 비롯되었다기보다는 온실가스 저감 국제 협약 등 국제 적 요구에 부응한 측면이 크기 때문이다. 즉, 완화 전략을 통해, 각종 환경 규제를 피하고, 환경산업 등 산업적 진흥을 위해 노력하려는 것이다. 그러나 이러한 세 계적 추세는 기후변화 재난에 대한 대비 등 적응에 대한 노력를 방기할 가능성이 매우 높다. 그럼에도 불구하고 기후변화 대응을 위한 녹색성장위원회는 장기적 으로 독립된 부처의 전단계로서 여전히 매우 유용한 시도로 볼 수 있다.
3) 기존 부처의 활용
한편 일부 국가에서는 기후변화 대응을 위해 기존의 환경부 등의 기능을 확대
19) http://www.climatechange.gov.sg
하는 방법으로 거버넌스를 구성하기도 한다. 이는 물론 적극적이기 보다는 소극 적이고, 능동적이기 보다는 수동적 대응 전략으로 볼 수 있다.
대표적으로 미국은 이전에 기후변화 국제 협약 등에 대하여 매우 소극적인 자 세를 보여왔다. 그러나 최근 미국 오바마 행정부는 기후변화대응에 적극적 자세 를 취하면서 기존 환경부(EPA) 역할을 강화하고 있다. 이러한 추세는 전세계적 온실가스 감축 노력에 더 이상 비협조적인 자세를 취할 수 없다는 외교적 고려와 함께, 관련 산업이 새로운 성장동력으로 매우 유용하다는 판단에 기인한다. 미국 은 다양한 새로운 규제를 도입하여 환경부의 역할을 강화하였는데, 대표적으로 온실가스의무보고 행정입법(Mandatory Reporting Rule; MRR)과 청정대기법 (Clean Air Act; CAA)을 들 수 있다.
미국의 온실가스에 관한 내용은 미국의 청정대기법에 근거하여 환경부에서 업 무를 담당하며, 그 외 산업에 관한 부분에 있어서도 온실가스 인벤토리 국가보고 에 관한 모든 업무는 환경부에서 총괄한다(김정해 외, 2009).
4) 기후변화대응을 위한 중앙 부처 중심 거버넌스 구축 방안
이러한 외국 사례 및 현재 국내의 현황을 고려할 때, 우리나라 기후변화 대응 을 위한 중앙부처 거버넌스의 적합한 형태는 전담 위원회인 것으로 보인다. 우리 나라의 경우 이미 녹색성장위원회가 설립되어 있고, 그 산하에 녹색성장기획단 이 국제협력팀, 기후변화대응팀 등 6개팀을 운영하고 있다. 이러한 형태는 현재 까지 기후변화대응의 정책 목표는 어느 정도 합의가 되었으나, 다양한 정책수단 에 대해서는 불확실성 및 논쟁의 여지가 많다는 점을 고려할 때 불가피한 선택으 로 보인다. 물론 추후에 기후변화 대응에 대한 정책 목표와 수단에 대한 국민적 합의가 이루어졌다고 판단된다면, 독립부처로서 기후변화부 설립을 면밀하게 검 토할 필요가 있을 것이다.
이러한 상황을 고려하여 현재 우리나라에서 기후변화 적응 전략을 논의할 창 구로서 현 녹색성장위원회를 활용하는 것이 바람직해 보인다. 현 기후변화대응 팀을 활용하여 기후변화 적응 정책을 수립·집행할 필요가 있으며, 아직까지 우리
나라에서는 적응 노력이 매우 부족하다는 점을 고려하여 정책적으로 적응 분야 를 적극 지원할 필요가 있을 것이다.
한편, 기후변화 재난 대응은 기존 방재 업무의 틀 안에서 수행하는 것이 바람 직하다. 이는 방재 업무의 특수성을 고려할 때 비전문가들의 위원회 형태를 급조 하기보다는 기존의 조직을 확대하여 거버넌스를 구축하는 것이 보다 효율적일 것이라는 판단에 기인한다. 다만 기후변화로 인하여 재난의 파급효과가 커지고 다양한 이해당사자가 관련된다는 점을 감안하여 타 부처 및 민간의 참여 방안을 적극 모색해야 할 것이다. 따라서 현행과 같이 소방방재청과 행정안전부가 주도 를 하고, 주요 관련 부처들, 즉 국토해양부, 농림수산부, 환경부 등이 적극적으로 참여할 필요가 있다.
2. 중앙정부와 지방정부간 협력적 거버넌스 구축방안