토 론
Ⅲ. 한국의 아동양육 여건진단
1. 보육서비스
우리나라는 1991년 영유아보육법 제정 이후 보육정책의 실제적인 노력이 시작되었다.
이어 1995년 ｢보육사업확충 3개년 계획(1995-1997)｣을 시작으로 하여 보육시설 확충노 력이 전개되었다. 1990년대는 보육정책의 지속적인 발전기였으며, 특히 지난 참여정부 시기동안 보육정책은 본격적으로 확대되었다. 2002년 보육예산이 2,103억이었던데 비해 2008년 올해의 보육예산은 1조 4천억원으로 6년동안 무려 7배가 증가하였다. 2005년 현 재 전체 보육시설은 28,040개소로 꾸준히 증가하고 있다. 보육시설을 이용하는 아동수 역시 2000년 686,000명, 2002년 800,991명, 2003년 800,991명, 2004년 891,028명 등으로 증가하고 있다.
보육아동수 및 보육예산
1,705 2,102
3,120
4,050
6,001 3,431
4,702
7,354
3,056 3,609 4,355
6,551
8,752
13,355
1,459
1,596 1,904 2,253 686,000 734,192
800,991
858,345 891,028
0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000
2000년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 0 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000 700,000 800,000 900,000 1,000,000
중앙정부 지방정부 계 보육아동수
<그림 3> 보육아동수 및 보육예산
그렇지만 이같은 양적인 팽창에도 불구하고 부모들의 현실적인 보육정책 체감도는 매우 낮다. 여기에는 두가지 중요한 원인이 있는데 우선 보육재정의 투입방식의 문제이 다. 보육정책은 재원과 서비스 제공의 주체 및 형태에 따라서 다양하게 구성될 수 있 다. 국가가 재원이나 서비스 제공을 책임지는 공보육의 형태, 최소한의 국가책임 하에 서비스제공을 시장에 의존하는 형태 등 다양하다. 우리나라의 경우에는 국가가 저소득 층을 대상으로 하여 보육재정을 제공하되, 이용하는 보육시설을 통하여 간접적으로 지 원하는 형식을 취하고 있다. 현재의 보육료지원은 저소득층을 대상으로 가구소득에 따 라 지급되는 차등보육료, 만5세아 무상보육료지원, 장애아 무상보육료, 방과후 보육료 지원 등의 형태로 지급되고 있으며
2)
, 2005년 현재 전체 보육시설 이용아동 중에서 41.4%의 아동이 보육료지원을 받고 있다. 그렇지만 재정학자들의 주장에 의하면, 재원 제공의 형태는 공급자측의 제공과 수요자측의 제공 두가지 방식이 있으며, 전자의 경우 에는 투입된 비용의 효율성을 극대화시키기 못하는 한계가 있고 보다 바람직한 지원방 식은 수요자측면 제공방식으로 지적하고 있으며, 공급자 지원방식은 행정적 절차와 비 용이 많이 요구되며, 도덕적 해이의 위험성을 내포하고 있다고 지적한다(현진권, 2004).또한 최재성(2005)은 사회복지서비스 전달체계의 시장의존 논리에 있어서 경계해야 할 위험성으로 세가지 문제를 지적하고 있다. 첫째 공공성의 위협, 둘째 이중적 서비스 공 급구조의 고착화
3)
, 지나친 경쟁으로 인한 서비스 중단 등으로 인한 수요자 불이익 등2) 그 외 시간연장보육, 야간보육, 24시간보육, 휴일보육, 시간제 보육 등에 대해서도 일정액의 지원이 있다.
의 문제이다. 따라서 현재의 보육교지원은 재정지원방식의 변화와 조정이 필요하다고 본다.
두 번째 문제는 보육서비스에 대한 불신으로(여성부, 2005; 장혜경외, 2005), 즉 서비 스의 질에 대한 규제와 통제가 제대로 이루어지지 못하고 있다는 현실이다. 이제까지 우리나라의 보육정책 논의는 “보육의 공공성 확보”와 “서비스 질 제고”를 중요한 정책 아젠다로 설정하여 왔지만, 현실적으로는 보육의 공공성을 제대로 실현하지 못한 한계 가 남아있다. 즉 그동안 보육료지원을 단계적으로 확대해 옴으로써 비용지원을 통한 공 보육 확대방식을 취하여 왔음에도 불구하고 서비스공급이 민간부문에 거의 전적으로 (95%) 의존하고 있었으며, 국가재정 역시 수요자측이 아니라 공급자측으로 지원됨으로 써 재정지원의 효율성을 극대화시키지 못하였다. 이같이 공보육서비스(국공립보육시설) 제공율이 극히 낮다는 점, 그리고 보육서비스 질에 대한 규제와 관리가 정착되지 못한 점, 보육교사의 저임금 등의 딜렘마 속에서 오늘의 보육정책이 존재하고 있다. 또한 영 아보육서비스의 제공율이 극히 저조하여 산전후휴가나 육아휴직 이후 직장에 복귀하려 는 취업모들에게 실질적인 양육지원서비스로 기능하지 못하고 있어서 결국 이들은 취 업을 중단하거나, 혹은 유급돌보미를 고용하거나 친인척에 의한 양육을 선택하는 등 비 공식 보육서비스에 더욱 의존하고 있는 실정이다.
<표 3> 보육료지원 대상가구(2008)
4)
구분 3인까지 4인 5인 6인
1층 법정저소득층(국민기초생활수급자 등)
2층 123만원이하 151만원이하 178만원이하 205만원이하
3층 178만원이하 199만원이하 210만원이하 230만원이하
4층 250만원이하 278만원이하 294만원이하 322만원이하
5층 357만원이하 398만원이하 420만원이하 460만원이하
※ 7인 이상 가구: 1인 증가시마다 30만원씩 증가.
※ 7인이상 가구: 6인가구 기준으로 1인 증가시마다 30만원씩 증가
※ 상기금액은 소득인정액으로 실제소득금액과 다를 수 있음
※ 소득인정액=실소득+재산의 소득환산액(일반재산 4.17%, 금융재산 6.26%, 승용차 100%)
※ 전업주부의 경우, 추정소득 부과 제외 대상이 아닌 경우 추정소득을 부과함
자료: 보건복지가족부
3) 저소득계층의 수요자와 구매력이 있는 수요자 간의 서비스 수혜에 있어서의 계층적인 차이를 의미한다.
4) 소득인정액 기준임
2. 산전후휴가 및 육아휴직제도
한편 취업모의 경우 취업과 출산 및 양육을 병행할 수 있도록 지원되는 제도적 노력 은 매우 미약하다. 우리나라는 2001년 관련법 개정을 계기로 산전후휴가 및 육아휴직제 도를 실행할 수 있게 되었지만 아직까지도 제도화의 단계에서 실제 적용의 단계로까지 나아가지는 못한 현실이다. 2006년의 경우 고용보험에서 적용되는 산전후휴가 육아휴 직 사용자비율은 각각 1.6%, 0.46%에 불과하다(전체 여성피보험자 중에서 사용인원비 율임). 즉 전체 여성피용자의 극히 일부분만이 제도사용자로 나타난다는 점이다. 여기 에 더하여 고용보험 피보험자에서의 여성비율이 34.7%인 점을 감안한다면 제도의 사각 지대에 있는 비정규직 여성들을 포함한 전체 여성의 사용율은 이보다 훨씬 낮은 것으 로 유추할 수 있다. 특히 육아휴직은 사용이 더욱 어려운 현실에서 2005년 비로서 사용 자수가 10,700명을 보고하고 있으며, 이들은 산전후 휴가를 사용한 사람 중 26%에 불과 하다(표 4 참조).
<표 4> 고용보험 가입자 수와 산전후휴가․육아휴직 인원
(단위: 명, %)
2002 2004 2006
피 보 험 자
피보험자 7,171,277 7,576,856 8,536,966 남자 4,832,458
(67.38)
5,020,208 (66.25)
5,576,869 (65.32) 여자 2,338,819
(32.61)
2,556,648 (33.74)
2,960,097 (34.67) 산전후휴가 인원* 22,711
(0.97)
38,541 (1.50)
49,539 (1.67) 육아휴직 인원* 3,763
(0.16)
9,303 (0.36)
13,672 (0.46)
* 괄호 속 수치는 전체 여성피보험자 중에서 사용인원 비율을 의미하며, 비율산정은 필자가 계산하였음 자료: 고용보험 통계연보(2006)
육아휴직정책에 대한 급여지급도 매우 인색하여 현재의 급여규모(월50만원)으로는 휴 직기간의 급여대체의 성격을 띤다고 보기는 어렵다. 산전후휴가 급여의 경우에도 급여 지급 3개월 중 2개월은 사업주가, 1개월은 고용보험에서 지급하던 방식에서 올해부터는 전 사업장에 대하여 3개월 전체를 고용보험에서 지급하는 것으로 변경되었다.
<표 5> 육아휴직급여 지원실적
(단위: 명)
년도 지급액
(백만원)
인원 1인당
월지급액 (만원)
산전휴가 사용자 중 육아휴직
비중(%)
전체 여성 남성
2003 10,576 6,816 6,712 104 30 21
2004 20,803 9,304 9,123 181 40 24
2005 28,242 10,700 10,500 200 40 26 자료: 노동부
출산양육과 관련한 휴가 및 휴직제도는 출산과 양육에 필요한 기간과, 현금보전, 그 리고 고용보장이라는 세가지 요소가 필수적이다. 우리나라의 경우에는 세가지 요소가 제도적으로는 보장되고 있지만, 실제적인 시행율에 있어서는 매우 낮은 현실이다. 이후 의 과제는 출산양육과 관련한 휴가 및 휴직제도의 제도화단계를 넘어서 실제로 활용할 수 있도록 대체인력확보의 문제라든지, 기업장려 정책, 제도의 활성화를 위한 사회문화 개선 등의 실제적인 노력을 기울이는 것이다. 이는 출산과 양육의 문제를 개별가족, 혹 은 개별여성의 부담이 아니라 제2세대를 길러내는 사회적 책임이라는 사회적 합의의 바탕 위에서 취업여성들의 출산 및 양육의 문제는 출산지원의 성격도 있지만 보다 근 본적으로는 여성의 고용을 보장하는 성격이며 동시에 아동양육을 사회적으로 지원하는 의의를 갖고 있다.