다양한 정책스펙트럼과 정책선택의 중요성

아동양육과 관련하여 제공되는 사회적 지원정책은 크게 세가지로 나누어진다. 첫째, 서비스 지원으로 보육서비스, 다양한 시설서비스, 그리고 지역사회를 기반으로 한 지원 서비스 등이 있으며, 이들은 광범위한 대상을 통하여 보육서비스를 보편적인 서비스로 제공하고 있다. 둘째, 시간적 지원으로 육아휴직 및 휴가, 부모휴가, 탄력근무제도, 근무 시간 단축제도, 시간제 노동 등이 있다. 셋째, 현금지원으로 아동수당, 육아휴직수당, 양 육수당, 연금크레딧, 양육비보조, 보육바우처, 주택보조금, 세금공제 및 세금감면 등이 있다.

첫째, 서비스지원은 광범위한 대상층을 지원하며 사회적 비용이 큰 대신 장기적인 정 책효과를 얻을 수 있는 장점이 있으며, 대표적인 아동양육 지원서비스는 보육서비스이 다. 보육서비스는 국가의 재원에 의해 공적인 서비스 전달체계를 통하여 공보육서비스 를 제공하는 형태에서부터, 민간보육시설에 공공재원을 일부 제공하는 형태의 재정적 지원형태, 혹은 완전히 시장에 서비스제공을 위임하는 민간보육서비스의 제공형태 등 다양한 형태로 제공되고 있다. 이러한 다양한 모습은 각국의 사회복지 정책적 지향과도 밀접한 상관성을 갖는데, 스웨덴이나 핀란드 등의 국가복지가 강한 국가에서는 국가나 지방정부가 보육서비스의 제공을 의무화하여 다양한 연령층의 아동을 대상으로 하여 광범위한 공보육의 형태로 제공하고 있다. 가령 스웨덴의 보육정책은 양질의 보육을 (quality), 충분한 접근성과(accessibility), 공공재원(public funding)을 통하여 제공한다는 세가지 특징을 갖는다. 2003년 현재 1~5세 아동의 82%, 6~9세 아동의 75%가 공보육서 비스를 이용하고 있으며, 보육부문 지출은 스웨덴 GDP의 약 2%를 구성하고 있다. 부모 의 보육비 분담비율은 전체 보육비용의 11%이다. 혹은 조기교육의 중요성을 강조하고 있는 프랑스, 벨기에, 이탈리아 등에서는 조기교육 연령대상층이 되는 만3세 이상의 아 동에 대한 공보육이 거의 모든 대상층에 대하여 포괄적으로 제공되고 있다. 미국의 경 우에는 보육서비스의 제공을 주로 시장에 의존하는 보육서비스의 시장화 전략을 취하 며, 공보육서비스는 주대상을 저소득층 아동으로 한정시켜 제한적으로 보육서비스를 제공하는 형태가 있다.

둘째, 시간지원정책은 일정 연령대, 일정 대상층을 대상으로 하며 이들이 필요로 하는 양육시간을 지원해 줌으로써 근로자들의 취업중단을 방지할 수 있는 효과가 있다. 여기 에는 휴가 및 휴직제도와 노동시간정책이 포함된다. 우선 휴가제도에는 출산전후 일정 기간의 휴가를 제공하는 출산휴가와, 출산휴가 종료후 양육을 위한 육아휴가 혹은 부모 휴가(parental leave)가 제공된다. 최근에는 남성의 참여를 장려하기 위하여 일정기간을 별도로 부(父)에게 제공하는 부성휴가제도(paternity leave)나 부모휴가기간 중의 일부를 남성에게 할당하는 대디쿼터제도(daddy quota)가 확산되고 있는 추세이다. 또한 노동시간 정책으로는 노동시간의 단축방안과 노동시간 조정방안이 있다. 예컨대 육아기 근로자에 게는 일정한 노동시간을 감축해주는 방안이 있으며, 혹은 육아와 근로를 병행할 수 있도 록 노동시간을 조정할 수 있는 탄력적 노동시간제도를 제공하는 방안이 있다.

셋째, 현금지원정책은 가장 직접적인 정책이며 가시적인 정책으로서 여기에는 직접 지불형태와 간접 지불형태가 포함된다. 직접적인 지불형태에는 아동수당, 육아휴직수 당, 양육수당 등의 제수당과 양육비보조 등이 있다. 대부분의 수당제도는 일반조세를 통하여 인구학적 조건에 대해 일정액을 지급하는 급여로 기여를 하지 않아도 수급할 수 있으며, 자산조사를 통한 선별과정을 거치지 않는 보편적인 급여이다. 이러한 의미 에서 수당제도는 사회보장 방식 중에서 사회권이 가장 강하게 반영되는 것이다. 또한 현금지원 방식은 일괄지급(lumpsum payment)과 정기적인 지급 두 가지가 있다. 일괄지 급의 방식에서도 자녀수, 자녀연령, 출생순위, 가구의 소득수준에 따라서 금액을 차등화 하는 방안과, 이러한 조건에 관계없이 균등지급하는 방안이 있다. 또 정기적으로 지급 하는 경우에는 주로 월단위로 지급되는데, 역시 자녀수나, 출생순위, 자녀의 연령에 따 라 차등지급하거나, 이들 조건에 상관없이 균등지급하기도 한다. 한편 연금크레딧, 보육 바우처, 세금공제 및 세금감면 등의 형태는 간접적인 지불형태이다. 세제지원은 개인의 소득세 중 가족부양 부문을 일정정도 공제해 줌으로써 근로자의 피부양자에 대한 경제 적 부담을 덜어주는 방식이다. 이 방식은 피부양가족이 없는 가족의 배제문제, 고소득 가족을 지원하는 역진적 성격을 갖는 제한점이 있다. 세제지원방식 역시 자녀의 유무, 자녀연령, 출생순위에 따라 조세지출을 달리 설계하고 있다. 오스트리아, 그리스, 이탈 리아 등에서는 아동이 있는 일인소득자가족에 대해서는 과세소득에서 일정액의 공제를 제공하고 있다(Grant et al., 2004).

<표 1> 양육관련 세가지 지원정책

구 분 특 징 내 용

재정적 지원

현금급여 정기적(periodic) 현급급여 가족수당, 자녀수당

일시불(lump-sum) 현금급여 출산수당, 모성급여, 새학기 수당 세제지원 세금환급, 세액공제,

세금감면

자녀유무, 자녀수, 자녀연령, 출생순위 등 에 따른 세금감면, 세금환급 등

서비스와 재화

서비스와 재화의 무료제공 및 보조금 지원

교육서비스, 의료서비스, 치과서비스, 대중 교통서비스에 대한 지원, 스포츠, 레저, 예 술등의 여가활동 관련 서비스

주택지원

보조금 지급, 주택관련 세제혜택,

기타 서비스에 대한 보조 등

주택담보 대출시 저당권 감액 주거비용의 세액환급 및 소득공제 주거관련 서비스에 대한 보조금지원

시간적 지원

휴가 및 휴직

산전후 휴가제공, 육아휴직제도 제공

복직이 보장되며, 상실임금의 보전이 가능 한, 출산 및 육아를 위한 휴가제도

탄력

근무제 탄력근무제 도입 탄력적 근무시간제도

가족관련 업무를 위한 외출가능

서비스 보육

서비스

공보육서비스의 제공 보육시설의 제공

보육재정의 제공 방과후 프로그램 직장보육서비스 등 보육서비스에 대한

공공재원의 제공 자료: Grant et al., 2004

위 세가지 지원정책들은 각국의 복지성향과 특성에 따라서 강조되는 정책이 달리 나 타나고 있다. 예컨대 국가에 의한 적극적인 아동양육지원정책을 강조하는 스웨덴, 핀란 드, 프랑스 등에서는 보육서비스가 가장 강조되고 있다. 혹은 서비스제공의 책임보다는 재정적 지원을 선호하는 경우들도 있다.

여기에 더하여 중요한 이슈는 가족 내에서나 사회적으로 남녀의 젠더역할을 어떻게 규정하고 있느냐에 따라서도 강조되는 지원특성이 달리 나타나고 있다. 예를 들어서 여 성의 경제활동을 지원하고 성평등을 강조하는 스웨덴이나 핀란드 등에서는 전일제 보 육서비스를 광범위하게 제공하는 바탕 위에서 여성의 취업단절을 방지하기 위한 출산 및 양육관련 휴가제도 역시 적극적으로 제공하고 있다. 그렇지만 여성의 가족내 전통적 역할을 고수하는 국가(독일 등)에서는 전일제 보육서비스가 보편화되어 있지 않고 휴가 제도 역시 인색하게 제공되고 있어서 여성의 취업을 적극적으로 지원하지는 못하는 실 정이다.

서비스지원, 시간지원, 현금지원정책 각각의 정책적 효과성은 개별 국가를 대상으로 하여 보다 심층적인 분석이 필요하지만 최근에는 세계적인 저출산의 위험 속에서 각각

의 국가들이 매우 적극적으로 이들 지원정책을 도입하고, 확산시켜 나가고 있다. 우리 나라에서도 최근의 정책발달은 이러한 흐름의 궤 속에서 진행되고 있다. 여기에서 중요 한 과제는 다양한 정책스펙트럼 속에서 어떠한 정책선택과 결정을 할 것인가의 문제이 다. 많은 정책학자들이 주장하는 바는 정책선택과 결정의 중요성은 정책성과, 비용효율 성, 사회적 재분배, 성평등 등의 문제에서 매우 판이한 결과를 가져오기 때문에 어떠한 정책을 선택하는가의 문제는 정책실행에 앞서 충분히 숙고되고 논의되어야 할 중요한 과정으로 강조하고 있다. 위에서 제시한 다양한 정책스펙트럼 중에서 우리나라에서 중 요하게 제기되고 있는 정책선택지들은 보육서비스와 휴가 및 휴직제도, 그리고 최근에 제기되고 있는 현금지원제도 등이 될 것이다. 이후에서는 이들 선택지들의 장단점을 사 회적 재분배와 성평등의 관점에서 검토해 보고자 한다.

우선 보육정책의 문제이다. 보육정책은 무엇보다도 아동양육의 책임을 사회적으로 분 담하는 형태로 공공의 재정이나 공공의 서비스로 제공되는 형태를 주요한 해법으로 보 고 있다(최은영, 2004). 공보육 제공을 정책목표로 하고 있는 노르딕국가군에서는 보육 은 성불평등 감소 및 빈곤감소의 중요한 정책기반으로 정의된다. 초등교육, 중등교육과 마찬가지로 보육은 일종의 (준)공공재로 인식되고 있으며, 공적 책임, 공적 지원에 기반 하고 있다. 또한 (주로) 3세 이상부터 조기교육 및 보육서비스의 형태로 포괄하고 있다.

대륙유럽 국가에서는 보육은 보편적 조기교육의 일환으로 제공되며, 친출산주의 정책 기조와 깊이 연결되고 있다. 반면 영어권 국가의 보육정책은 저소득층 및 소외계층 아 동의 보상교육 및 빈곤여성의 근로유인의 성격이 강하다. 즉 저소득층 부모의 노동지 원, 장애아동, 취약아동에 대한 지원 이외의 직접 보육서비스의 제공은 주로 시장에 맡 겨져 있다. 대신 민간시장에서 서비스를 구매한 납세자들은 서비스 구매에 대한 비용지 원이나 상환의 형태로 보육비용의 일부분을 지원받게 된다. 그렇지만 보육서비스가 시 장의 제공에 크게 의존하게 되면 서비스 구매력에 따른 재계층화가 심화되는 결과를 가져오게 되고, 결국 저소득가족에 부담이 되게 된다. 또한 시장적 전략은 보육서비스 의 질규제에 대한 정부의 책임 역시 최소화될 위험을 가지고 있다.

반대로 보편적 서비스의 제공은 사회적 불평등 감소에 중요한 역할을 한다고 지적된 다(Meyers & Gornick, 2003). 특히 개별가족의 경제적 지위에 따른 서비스 구매력의 차 별성을 불식시킬 수 있는 보편적 공보육의 제공은 아동의 보육권리, 부모의 취업권리 및 양육권리를 사회적으로 보장해 주는 가장 포괄적인 제도로 평가된다. 따라서 우리의 정책선택은 현재와 같이 민간보육 서비스의 의존율이 높은 현실에서 보육의 공공성을 어떻게 확보해야 하며, 보육정책의 기본적인 정책전제를 어떻게 정착시켜야 할 것이지, 그리고 어떠한 정책전략을 발전시켜 나갈 건인지 등의 어려운 고민이 남아 있다.

<그림 1>은 이러한 고민을 어떠한 논의구조 속에서 이해할 수 있는지를 간단히 보여