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는다. 따라서 기관평가는 내용적인 측면에서 사업평가로 치환된다고 할 수 있다.
정책평가는 주로 사회복지 영역의 종합계획에 대한 추진실적 평가로 몇 개의 사업평가를 합한 것이다. 따라서 정책평가의 실시에 있어서 두 가지 측면을 고려해야 하는데, 하나는 하위의 사업들간의 중요도 또는 우 선순위에 근거해야 한다는 점이고, 또 하나는 계획의 적절성에 대한 검토 를 기반으로 계획-추진-성과라는 정책과정 전반에 대한 평가의 일관성 확보이다. 하위 사업들의 중요도 또는 우선순위는 종합계획의 내용에 설 정된 목표의 우선순위에 근거하는 것이 타당하지만, 실제에 있어서는 사 후적으로 설정되거나 또는 이를 고려하지 않고 병렬적인 평가에 한정되 는 경향성이 강하다. 계획의 적절성을 기반으로 하는 정책과정 전반에 대 한 평가 역시 문제점을 갖는다. 계획의 지향성과 성과목표는 사회문제의 본질을 회피하거나 집행이 용이한 측면만을 고려하는 계획 수립의 사례 가 빈번하며, 소극적으로 설정된 목표를 달성하는 것으로 성과가 높다고 평가하는 경향이 있다. 이러한 관례는 평가체계 및 평가기준의 일관성에 근본적인 문제점이 있음을 시사하는 것이다.
기관평가가 내용적인 측면에서 사업평가로 치환되는 것과 동일한 맥락 에서 정책평가와 사업평가는 평가결과 활용이라는 측면에서 기관평가로 치환된다는 점에서 문제점이 있다. 정책평가와 사업평가는 해당 정책 및 제도의 문제점을 파악하고, 제도를 개선하기 위한 노력의 일환으로 실시 하는 것이다. 따라서 사업평가의 가치는 집행하였거나 현재 집행되고 있 는 복지사업의 문제점 파악, 성과에 영향을 주는 요인 분석 및 제도 개선 실적 등에 집중하는 것이다. 그러나 실제에 있어서 우수기관 선정과 포 상, 기관의 서열 또는 등급 부여, 우수사례 발굴 등에 치중함으로써 정책 평가와 사업평가는 실제에 있어서 기관평가로 전환되는 결과를 초래하는
평가대상 시설 평가 시행주체 평가 위탁기관
족지원센터 등에 대한 평가를 위탁하고 있다.
평가체계는 각각의 사회복지시설의 고유한 업무를 평가한다는 목적에 서 보자면 세분화되는 것이 타당하다. 그러나 평가체계의 복잡함과 세분 화는 몇 가지 문제점을 야기한다.
첫째, 현행 평가체계는 지역사회 단위의 총괄적인 사회복지서비스 전 달과 제공에 대한 기획을 어렵게 한다. 복지전달체계의 효과성을 높이기 위해서는 개별 기관이 담당하고 있는 사업의 성과에 대한 지역 단위의 개 입이 필수적이다. 현재 개별 사회복지시설, 프로그램 및 서비스에 대한 재정지원은 지방자치단체가 주도하여 이루어지고 있으나, 이들에 대한 평가는 각 법률이 규정하고 있는 ‘품질관리’ 또는 ‘평가제도’에 기반하여 이루어지고 있다는 점에서 재정지원과 사업평가가 일치하지 않는다. 지 역사회 단위에서는 우리 지역의 어떤 시설이, 어떠한 이유로, 어떠한 부 분에서 소기의 성과를 내놓지 못하고 있는지를 파악해야만 총괄적 수준 의 기획이 가능할 것이다. 그러나 현행 평가가 기관 이용자의 특성과 재 정지원방식 등에 따라 각기 다른 법률적 근거에 기반하고 있기 때문에 이 를 포괄적으로 비교하는 것이 불가능하다. 지방자치단체의 입장에서 보 면 평가 결과를 활용할 수 있는 체계가 부재하다는 것을 의미한다. 결과 적으로 사회복지시설평가 및 사업평가가 지방자치단체의 복지계획과 불 일치하는 정도가 높고, 또한 평가 결과가 체계적으로 통합·축적되지 않음 으로 인해서, 지방자치단체는 지역 내 복지서비스의 전반적인 수준과 품 질, 지역의 서비스 욕구와 이에 부합하는 서비스 제공 여부 등을 총괄적 으로 파악하기 곤란한 상황이다.
둘째, 평가 체계의 전반적인 증가로 귀결된다. 현행 사회복지 전달체계 에 대한 평가는 사회복지시설 또는 개별 사업 중심으로 구분되어 있으며, 현 체계에서는 신규사업의 도입은 곧 새로운 평가의 도입을 의미한다.
즉, 새로운 종류의 복지시설 및 서비스 제공기관, 복지사업이 신설될 경 우 이에 관련된 평가제도도 신설된다. 2000년대 들어와서 사회복지 영역 에서 새롭게 증가하고 있는 서비스들은 기존 서비스와 비교하여 규모가 상대적으로 적다. 이런 소규모의 프로그램을 각기 평가하기 위한 평가체 계가 새롭게 등장한다는 것은 자원을 비효율적으로 활용하는 것이라 할 수 있다. 특히, 프로그램에 대한 평가에 그치는 것이 아니라 질적 수준 제 고를 위한 품질관리가 동시에 필요하다는 점에서 평가체계의 복잡성은 자원의 낭비를 초래하는 요인으로 작용한다. 또한 개별 사회복지시설의 입장에서도 평가체계의 복잡함은 자원의 낭비를 가져온다. 이미 시설 평 가를 받고 있는 개별 복지시설이 사회서비스 바우처 등의 사업을 추가할 경우, 바우처 사업의 평가를 추가로 받아야 한다. 이는 평가의 중복을 의 미하는데, 대부분의 사회복지관들은 별도의 사회서비스를 제공하고 있으 며, 이에 따라 사회서비스 제공기관 평가를 별도로 받고 있는 실정이다.
평가체계의 복잡함에 덧붙여, 이를 위한 위탁평가로 인해 평가의 일관 성과 신뢰성 확보가 곤란하다는 문제를 가져온다. 그간 복지시설 평가의 신뢰성 제고를 위한 노력을 계속해왔으며, 특히 사회복지시설평가는 단 기간 내에 시설의 역량을 크게 증진하였다는 평가를 받고 있다. 또한 평 가를 통한 서비스 품질 제고를 위한 목적으로 평가지표가 지속적으로 변 화되어 왔다는 점도 긍정적인 평가를 받고 있다. 그러나 이는 대체로 사 회복지시설 평가에 국한되는 내용이다.
전체적으로 시설의 유형, 프로그램의 유형에 따라 일관된 평가기준은 부재하다. 사회복지시설은 ‘시설 및 환경’, ‘재정 및 조직운영’, ‘인적자원 관리’, ‘프로그램 및 서비스’, ‘이용자의 권리’, ‘지역사회관계’의 6개 영 역을 평가기준으로 하고 있다25). 성폭력피해자 통합지원센터 평가는 ‘시
25) ‘프로그램 및 서비스’ 영역에서 욕구조사, 초점집단조사, 델파이, 만족도 조사 등을 실시
설환경 및 안전도’, ‘운영 및 인력관리’, ‘서비스 및 인권보호’, ‘지역사회 연계’, ‘종사자 만족도’, ‘현장평가 종합소견’의 6개 영역을 평가기준으로 하고 있다. 2013년도 사회서비스 제공기관 품질평가는 현장평가(배점 70점), 이용자 의견(배점 30점)26)으로 구성되며, 현장평가는 ‘기관운영’,
‘인적관리’, ‘서비스 투입’, ‘서비스 과정’, ‘전반적 평가’의 5개 평가항목 으로 구성된다.
사회복지 영역에서의 평가체계가 시설의 고유 업무를 기준으로 세분화 될 수 밖에 없다면, 최소한 특정 기준에서의 평가는 일관성을 확보할 필 요가 있다. 이는 앞서 제기한 바와 같이 지역사회 단위의 사회복지 기획 을 위해서라도 필수적이다. 즉, 하나의 일관된 기준에 근거하여 각종 사 회복지 시설을 평가하는 기준을 설정하고, 기준 이상에 있어서는 시설의 역량을 제고할 수 있는 방향으로 평가가 설계되어야 한다.
사회복지 영역의 평가제도 및 평가체계의 복잡성은 평가 목적의 모호 성으로 연결된다. 평가를 시행하는 이유와 평가를 통해서 얻고자 하는 바 가 평가의 목적이고, 이러한 목적이 무엇인가를 분명하게 정의하는 것이 선행되어야 한다. 또한 평가의 목적은 평가제도에 따라 달리 정의할 수 있으며, 동일한 평가도 시대적 변화나 환경에 따라 변화되어야 한다.
평가 목적의 모호함은 사회복지시설평가에서 전형적으로 나타나고 있 다. 사회복지시설평가는 크게 두 가지 목적이 혼재하고 있다고 할 수 있 다. 첫째는 사회복지시설이 주어진 책무를 달성했는지의 여부를 평가하 는 것이다. 둘째, 사회복지시설의 서비스 수준을 점차적으로 향상하는 것
하고 있으나, 이는 서비스 품질 평가 목적이 아닌 사회복지 프로그램의 실시과정의 전 문성과 체계성을 평가하기 위한 목적이 강하다.
26) 이용자 의견조사는 구조화된 설문지에 의한 1:1 전화 면접조사를 실시하며, 대상서비스 별 이용자 10명을 표본으로 하고, 사업별 10개 내외 설문항목으로 구성된다(2013년의 경우 724개 기관의 7,240명이 조사대상).
을 유도하는 것이다. 전자가 책임성에 대한 평가라면 후자는 발전과 서비
해서 좌우된다.
첫째, 사회복지서비스 품질은 객관적으로 측정 가능한 것과 그렇지 않 은 것이 혼재한다(이선우·최상미, 2002). 사회복지시설기준은 객관적, 정량적으로 측정이 가능한 대표적인 영역이며, 반면에 이용자의 권리 증 진은 정성적 평가로 이루어질 수밖에 없다. 따라서 시설에 따라서 그 보 장의 형태가 매우 상이하며, 또한 평가자에 따라서도 다른 결과가 나타날 수 있다.
둘째, 현행 평가제도는 매우 짧은 기간에, 너무 많은 시설을, 표준화되 지 않은 평가자에 의해 평가가 이루어지고 있다. 사회복지서비스가 정성 적인 부분을 상당 부분 포함하고 있다면, 그 평가는 외연으로 드러나는
둘째, 현행 평가제도는 매우 짧은 기간에, 너무 많은 시설을, 표준화되 지 않은 평가자에 의해 평가가 이루어지고 있다. 사회복지서비스가 정성 적인 부분을 상당 부분 포함하고 있다면, 그 평가는 외연으로 드러나는