평가의 틀

우리나라의 지방세 정책에 대해 다양한 문제점들이 제기되었는데, 그 중 에 지방세 수입이 적다는 지적이 있다. 국세와 지방세 배분비율은 8：2로 거의 변동이 되지 않고 유지되는데, 재정의 지출을 보면 중앙정부와 지방자 치단체, 교육자치단체의 비율이 2013년에 39：45：16이다. 교육자치단체도 지방이라는 점을 고려하여 중앙과 지방으로 구분해 보면 39：61이 된다. 이 와 같이 지출 측면에서 지방이 압도적으로 큰 비중을 차지하는 데 비해, 세 수입은 대부분 국세로 징수하므로 지방재정의 중앙정부 지원에 대한 의존도 가 높을 수밖에 없다. 지방재정 세입에서 의존재원이 차지하는 비중은 2013 년 40.9%인데, 지방자치제를 실시한 첫해인 1995년의 29.3%와 비교해 보면

상당히 높은 수준이다.

지방재정에서 지방세의 규모가 갖는 의미는 두 가지이다. 하나는 재원의 충분성이다. 즉, 지방자치단체가 요구되는 공공재를 공급하는 데 필요한 재 원을 충분히 확보하고 있느냐 하는 점이다. 지방재정을 지방세에 의존하여 운영하는 경우 지방세 수입규모가 바로 지방재정의 충분성을 평가하는 지표 가 될 것이다. 그러나 우리나라는 지방재정의 40% 이상을 중앙정부에서 징 수한 국세수입으로 보충해주고 있으므로 지방세 단독으로 평가한 재원의 충 분성은 중요한 의미를 갖지 못한다.

지방세 수입의 규모가 의미를 갖는 두 번째 측면은 지방재정의 자립성이 다. 일반적인 개념에 따르면 지방세는 지방자치단체가 정책을 수립하여 정 치적인 부담을 지면서 지역 주민으로부터 징수하여 자체적인 결정에 따라 사용하는 재원이다. 이런 의미에서 지방세는 세외수입과 함께 자체세입으로 불리며, 지방재정 세입에서 지방세 수입과 세외수입이 차지하는 비중을 지 방재정자립도라고 하여 지방자치단체가 재정을 얼마나 자율적으로 운영할 수 있는지를 평가하는 척도로 활용되고 있다. 이 관점에서 우리나라의 지방 세가 호된 비판을 받고 있다고 할 수 있다. 그러므로 본 보고서에서는 이 문제에 대해 먼저 검토한다. 지방재정에서 지방세 수입이 차지하는 비중과 지방재정자립도의 변화를 살펴본다. 그리고 실제로 지방재정자립도 지표가 의미하는 바에 대해 심도 있게 논의하고 그 논의 결과를 바탕으로 지방세 수입 규모에 대해 평가한다.

지방세와 관련하여 제기되는 또 다른 중요한 문제는 지방의 과세자주권이 다. 앞서 지방재정자립도에 대해서 언급하였는데, 지방재정자립도를 지방재 정 운영의 자율성을 평가하는 지표로 보는 것은 지방세에 대한 조세정책 결 정권한을 지방자치단체가 가지고 있다는 가정을 바탕에 깔고 있는 것이다.

그러나 실제로 지방세에 대한 정책결정권을 온전히 지방자치단체가 가지는 경우는 오히려 드물다. 우리나라의 경우 조세법률주의에 의거하여 기본적으 로 지방세 정책도 중앙정부가 법에 규정하게 되어 있다. 다만 지방자치단체 는 법에 정해진 범위 내에서 탄력세율을 적용할 수 있을 뿐이다. 그러므로

지방재정자립도와 구분하여 지방의 과세자주권을 평가할 필요가 있다.

다른 국가들에서도 지방세에 대한 과세권을 중앙정부가 가지거나 중앙정 부가 정한 정책을 기본으로 제한된 범위 내에서 지방정부가 과세권을 가지 는 경우가 많다. 그래서 OECD에서는 지방세를 지방에서 완전히 과세권을 가지는 경우와 중앙정부가 정책을 결정하는 경우, 그리고 지방과 중앙이 모 두 정책결정에 참여하는 경우 등으로 나눠서 각각 어느 정도를 차지하는지 를 조사하여 발표하고 있다. 이 발표에 따르면 우리나라는 광범위하게 탄력 세율이 적용되므로 지방정부가 가지고 있는 과세권이 적지 않은 것으로 나 타나 있다.⁴⁵⁾ 그러나 실제로 지방자치단체가 탄력세율제도를 거의 적용하지 않고 있으며, 여러 가지 여건상 앞으로도 사용하지 않을 것으로 전망된다면 탄력세율제도를 지방의 자율적인 과세권으로 해석하는 것이 타당한지에 대 해서도 검토해 볼 필요가 있다. 임성일(2015)은 이에 대해 탄력세율제도는 자율적인 과세권으로 보지 않는 것이 타당하다는 입장을 보여주었다.⁴⁶⁾

지방세 규모와 지방의 과세자주권은 재정의 분권화와 관련된 지표이다.

이 지표들과 관련해서는 지방재정의 확보에 대한 권한을 어느 만큼이나 지 방에 부여하는지가 중요한 관심사이기 때문이다. 그런데 분권화 지표에 이 어서 못지않게 중요하게 검토해야 할 이슈가 재원의 지역간 분포이다. 우리 나라가 지방세 정책을 추진하는데 있어서 실질적으로 가장 중요하게 고려한 것은 재원의 지역간 분포이며, 그것이 또한 지방세 정책에 제약요인으로 작 용하기도 한다. 1980년대에 지방자치제 실시에 대비하여 지방세를 확충하는 수단으로 활용한 담배소비세는 지방세 중에서 재원이 가장 고르게 분포된 세원 중 하나이다. 또한 지방소비세를 도입할 때에도 재원의 지역간 불균등 한 분포가 도입을 반대하는 주장의 중요한 논리가 되었다. 결과적으로 지방 세를 도입하면서 세수입의 지역간 분포를 더 불균등하게 만드는 결과가 나 타나지 않도록 지역별로 가중치를 부여하였으며, 그 후에도 일부 지역의 경

45) OECD, Fiscal Decentralisation Database

http://www.oecd.org/tax/federalism/oecdfiscaldecentralisationdatabase.htm, 검색일자: 2015.10.28.

46) 임성일(2015), p.13.

우 배분된 세수입에서 일부를 지역상생발전기금으로 출연하도록 하였다. 이 로 인해 세원이 있는 곳에 세수입이 귀속되는 지방세의 기본적 원칙이 크게 훼손되었다.

재원의 분포와 관련하여 또 한 가지 검토해야 할 사항은 지방세 수입과 지역경제의 관계이다. 지방소비세를 도입하는 과정에서 중요한 논거가 되었 던 것이 지역경제가 활성화되면 지방세 수입을 더 많이 확보할 수 있어야 한다는 점이었다. 이 논리는 앞서 언급한 재원의 지역간 균등한 분포와 충 돌이 되는 이슈인데, 어쨌든 정책적으로 중요한 관심의 대상이 되었던 이슈 이며, 결과적으로 지방소비세를 평가할 때는 이 문제를 검토하는 것이 타당 하다고 판단되므로 본 연구에서도 이 이슈에 한 소절을 할애하여 검토한다.

지금까지는 지방분권화와 관련된 이슈와 재원의 분포에 대한 이슈를 논의 하였는데 그 외에도 조세정책적인 관점에서 지방세 정책을 평가해 볼 필요 가 있다. 지방세 정책도 조세정책이므로 기본적인 조세정책이 갖춰야 할 요 소들을 갖추는 것이 당연하며, 지방세가 갖춰야 할 또 다른 요소들도 있다.

조세정책을 평가할 때 적용하는 가장 기본적인 요소는 효율성과 형평성인 데, 효율성은 조세가 자원배분에 미치는 부정적인 영향을 최소화하는 것을 의미하며, 형평성은 소득재분배 기능을 의미한다. 지방세의 경우에는 효율 성과 관련하여 세원의 불필요한 이동을 유발하는지 여부가 중요한 관심사가 된다. 조세를 제외한 상업적인 측면으로 봐서는 기업을 이전할 이유가 없는 데, 순전히 조세 혜택만을 위해서 기업을 이전한다면, 국가적으로 생산성의 손실이 발생하게 된다. 이는 효율성 측면에서 바람직하지 않다. 경제성장을 저해하는 효과가 나타날 뿐만 아니라 각 지방이 조세경쟁을 하는 경우 국가 적으로 세원이 잠식되는 결과가 나타날 수도 있다.

조세의 소득재분배 기능과 관련해서는 지방세에 재분배 기능이 있는지 여 부가 관심사가 된다. 전통적으로 재정학에서 소득재분배 기능은 국가의 기 능으로 구분하고 있다. 한 지방에서 조세정책을 통해 소득재분배를 강하게 추진하고 다른 지방에서는 그렇지 않다면 부유한 계층이 재분배를 강하게 추진하는 지역에서 다른 지역으로 이전하려는 동기를 갖게 된다. 그리고 저

소득층은 반대방향으로 이동하려고 한다. 이러한 이동은 국가적인 관점에서 비효율적이며, 지역간 경제력 격차와 세원 격차가 심화되는 결과를 초래할 수 있다. 그러므로 지방세는 소득재분배 기능보다는 지방공공재를 공급하는 재원을 조달하는 데 초점을 맞추는 것이 좋다.

지방세는 또한 편익과세의 성격을 갖는 것이 좋다. 조세는 정부의 공공재 공급에 필요한 비용을 포괄적으로 지불하는 것이라고 할 수 있다. 국세는 국가 내에서 이루어지는 공공재 공급에 대하여 반대급부로 세금을 납부하는 것이다. 마찬가지로 지방세는 지방정부가 제공하는 편익에 대해 주민이 세 금을 납부하도록 하는 것이 바람직하다. 편익에 비해 과다한 세금을 요구할 경우 주민은 다른 지역으로 이동할 유인을 갖게 된다. 또한 지방공공재의 혜택을 받지 않는 주민에게 세금을 부과하는 경우에는 과다하게 세금을 부 과하는 경향이 발생할 수 있다. 또한 납세자와 선거권자가 달라서 납세자의 선호와 부담이 지방재정 운영에 반영되지 않아 비효율적인 재정운영이 될 가능성이 있다.

마지막으로 조세제도를 평가하는 중요한 기준으로 단순성을 들 수 있는

마지막으로 조세제도를 평가하는 중요한 기준으로 단순성을 들 수 있는