과세자주권 확대를 위한 지방세제도 개편

지방세 과세자주권의 확대를 위해서 지방세제도 측면에서 할 일은 그다지 많지 않다. 이미 탄력세율제도의 적용범위가 상당히 넓어서 그 대상을 확대 하기보다는 현재 탄력세율이 적극적으로 활용되지 않는 이유를 점검하고, 그 문제를 개선하여 적극적으로 활용될 수 있도록 여건을 개선하는 것이 우 선이라고 할 수 있다.

이러한 관점에서 가장 중요하며, 문제가 많은 세목이 지방소득세이다. 지 방소득세는 앞으로 지방이 과세자주권을 행사하는 중요한 세목의 역할을 할 것으로 기대되는데, 그렇게 되기 위해서는 몇 가지 문제를 개선하여야 할 것이다. 이 문제들이 개선되지 않으면 지방소득세의 과세자주권이 적극적으 로 활용되지 않을 것으로 판단된다. 뿐만 아니라 지방자치단체가 과세자주 권을 활용하여 세부담이 지역별로 차등화되는 것보다는 전국적으로 표준세

율이 동등하게 적용되는 편이 나을 수 있다.

본고에서 지적한 지방소득세의 문제와 그 문제에 대한 대응방안을 정리하 면 다음과 같다.

첫째, 법인소득에 대한 지방소득세는 지방이 과세자주권을 적극적으로 활 용하기에 적절한 세목이 아니다. 지역간 세율격차가 발생할 경우 지역간 기 업의 이동에 따른 자원배분의 왜곡이 발생하며, 지역간 세율격차를 활용한 조세회피도 증가될 것으로 전망되기 때문이다. 이러한 문제를 개선하기 위 해서는 법인소득에 대한 지방소득세를 지방이 과세자주권을 행사할 수 있는 세목으로 유지하기보다는 공동세 형식으로 변경하여 세수입을 중앙과 지방 이 공유하고, 적절한 공식에 따라 각 지역에 배분하는 방식이 바람직하다고 할 수 있다.

대폭적인 개편으로 인한 혼란을 피하고자 한다면 현행과 같이 전국적으로 동일한 세율을 적용하고, 두 개 이상의 지역에서 사업을 영위하는 법인의 경우 종업원 수와 사업장 면적을 기준으로 사업장별로 안분하는 방법을 그 대로 적용하도록 할 수 있을 것이다. 단, 이 경우 지역별 세율 격차가 발생 하지 않도록 법인소득에 대한 지방소득세를 탄력세율 적용대상에서 제외하 는 것이 바람직하다.

둘째, 개인소득에 대한 지방소득세의 경우 특별징수제도에 문제가 있다.

특별징수제도란 소득세를 원천징수의무자가 원천징수하는 경우에 원천징수 한 소득세 납세지가 지방소득세의 납세지가 되는 것이다. 이 제도에 의하면 근로소득세 원천징수의 경우 근로자 거주지가 아니라 근로자가 근무하는 사 업장 소재지가 납세지가 된다. 따라서 거주지와 근로지가 다른 경우 거주지 와 납세지가 달라지는 문제가 발생하고, 편익과세의 원칙에도 부합하지 않 는다. 결과적으로 지방세의 가격기능을 약화시키는 요인이 된다. 2013년의 경우 지방소득세 수입에서 60% 정도를 특별징수분이 차지하였으며, 특별징 수는 서울, 울산, 경북, 세종 등 사업체가 많은 지역으로 재원이 집중되는 특성을 가지고 있어 재원배분의 형평성 관점에서도 바람직하지 않다.

이 문제를 개선하기 위해서는 원천징수의 경우에도 납세자 거주지를 납세 지로 하는 방향으로 개편하여야 할 것이다. 근로소득자의 경우 근로지에서

도 지방공공재의 혜택을 받고 거주지에서도 지방공공재의 혜택을 받는다면 세금을 두 지역에 적절히 배분하는 방안도 생각할 수 있을 것이다. 원천징 수한 세금의 납세지를 원천징수의무자가 소재한 지역으로 하는 현행 규정은 오래 전에 형성된 것으로서 당시의 행정능력과 납세자의 납세순응비용을 고 려할 때 불가피한 것이었을 수도 있다. 그러나 컴퓨터 기술이 발전된 현 시 점에서 보면 원천징수의무자가 징수한 세액을 거주지별로 배분하는 일은 그 다지 어려운 일이 아니다. 거주지가 근무지와 다른 경우에 거주지와 근무지 에 일정 비율로 안분하는 것도 큰 문제는 되지 않을 것이다.⁶⁶⁾

셋째, 행정적인 낭비와 납세자의 협력비용을 최소화할 필요가 있다. 세원 이 동일하고 과세표준 결정방식도 동일한데, 두 개의 과세당국이 독립적으 로 세무조사를 한다면 납세자 입장에서는 협력비용이 과도하게 커지며, 정 부의 입장에서는 행정비용이 많이 소요된다. 그러므로 세원이 같고 과세표 준 결정방식이 동일한 경우에는 중앙정부와 지방자치단체 중 어느 한 쪽에 만 세무조사를 할 수 있는 권한을 부여하고, 다른 한쪽은 의심이 되는 경우 에 한하여 조사권한을 가진 쪽에 조사를 요청하는 등의 방식으로 협력하는 방안을 모색할 필요가 있다. 소득세와 법인세는 국세가 기본이 되고 국세의 과세표준에 지방의 세율을 적용하여 지방세를 적용하는 세목이므로 국세청 에서 독점적인 과세권을 가지고, 지방에서는 필요한 경우에 국세청에 조사 를 요청하는 방식이 적절할 것이다. 조사요원의 전문성의 측면에서도 국세 청이 지방자치단체보다 우월하다.

지방소득세 개편방향과 관련하여 국세를 지방으로 이양하여 지방소득세 를 확대하는 방안도 중요한 이슈가 된다. 그러나 지방의 과세자주권은 지방 세 규모의 문제라기보다는 지방자치단체가 탄력세율을 적용할 수 있는 환경 을 만들고 실제로 적용하도록 유인을 제공하는 것이 보다 중요한 문제이다.

소득세는 이미 상당부분을 지방교부세로 지방에 이전하고 있는데, 그것을 지방세 형식으로 변경하는 문제에 대해서는 뒤의 세원 공동 활용방식 개편 에서 자세하게 논의한다.

66) 주만수(2011), pp.242~244; 안종석·주만수(2012), pp.108~110; 안종석(2013), pp.63~66.

나. 기타 지방세제 개편

현행 지방세 중에서 지방소득세제 외에 과세자주권을 확대하는 관점에서 개편의 필요성이 있는 부분은 재산세 탄력세율제도이다. 이전에는 재산세 탄력세율제도가 다른 세목과 차이가 없이 지방자치단체가 재량적으로 탄력 세율을 적용할 수 있도록 되어 있었다. 그런데 2006년에 정부가 종합부동산 세를 도입하고, 이에 대응하여 일부 지방자치단체에서 탄력세율제도를 적용 하여 해당 지역 거주자의 부동산보유세 부담을 완화하자 중앙정부는 종합부 동산세의 효과가 반감되는 것을 우려하여 재산세의 탄력세율 적용을 제한하 는 조치를 취하였다. 즉, 특별한 재정수요, 재해 등으로 인하여 세율 조정이 불가피하다고 인정되는 경우에 한하여 세율을 조정할 수 있으며, 그 세율 조정의 효력은 조정한 그 해로 국한하였다. 이러한 개편을 통하여 이전에 조례를 통해 세율을 조정하였던 것의 효력을 한 해로 국한하고 그 이듬해부 터 다시 표준세율이 적용되도록 하였다. 이는 명백하게 지방의 자율권을 제 약한 조치이다.

지방자치를 하게 되면 지방의 자율성과 중앙정부의 통제 또는 중앙정부 정책의 일관성이 상충하는 경우가 발생할 수 있다. 이와 같은 갈등이 발생 하는 경우에 중앙정부 정책의 일관성이 우선된다는 원칙이 예외 없이 적용 된다면 지방자치 또는 분권화는 더 이상 진전될 수 없다. 그러므로 경우에 따라서는 지방의 자율권을 위해 중앙정부의 정책 일관성을 양보할 수 있어 야 한다. 그렇게 하는 것이 가장 좋은 부분이 재산보유에 대한 세금이다.

국세와 지방세 배분에 있어 지방세로서 가장 적합한 세목이 재산세이다. 재 산세는 세부담의 지역별 차이로 인한 부작용이 가장 적고, 지방에서 행정을 담당하기에 적절하며, 편익에 대응한 과세의 원칙에 부합한다.⁶⁷⁾ 이 세목에 서조차 지방의 과세권을 허용하지 않는다면 지방세 과세자주권에 대한 논의 는 의미가 없다고 할 수 있다. 정부가 재산세 탄력세율 적용을 제한하던 당 시에 정부는 종합부동산세를 도입하고 부동산 시장의 안정화 및 부의 재분

67) Shah(1994); 안종석·박정수(1996), pp.23~32에서 재인용

배 목적으로 적극적으로 활용하고자 하였다. 그러나 이후 부동산 시장의 환 경이 변화되었고, 종합부동산세의 가구별 합산이 위헌이라는 헌법재판소 판 결이 나오면서 재분배 목적의 과세로서도 역할을 크게 기대할 수 없게 되었 다. 이러한 변화를 고려한다면, 재산세 탄력세율 적용 제한규정을 그대로 유 지하는 것은 바람직하지 않다. 다른 세목과 마찬가지로 지방자치단체가 조 건 없이 탄력세율을 적용할 수 있도록 개편하여야 할 것이다.

또 한 가지 검토하여야 할 사항은 지방이 과세자주권을 가진 세목으로서 새롭게 지방으로 이양하거나 신설할 세목이 어떤 것이 있는지이다. 그렇게 하는 것이 적절한 세목은 지방의 경제활동과 관계가 밀접한 세목이다. 앞서 지방소비세 도입과정에서 함평의 나비축제에 대한 사례를 소개하였다. 함평 에서 나비축제를 성공적으로 수행하여 많은 관광객을 유치하였는데, 함평의 세수입에 전혀 도움이 되지 않는다는 점이 지방소비세를 도입하는 데 있어 중요한 논리로 작용하였다. 그런데 부가가치세를 공유하는 방식의 지방소비 세로는 그러한 문제를 개선할 수 없고, 결과적으로 지방소비세가 그 문제를

또 한 가지 검토하여야 할 사항은 지방이 과세자주권을 가진 세목으로서 새롭게 지방으로 이양하거나 신설할 세목이 어떤 것이 있는지이다. 그렇게 하는 것이 적절한 세목은 지방의 경제활동과 관계가 밀접한 세목이다. 앞서 지방소비세 도입과정에서 함평의 나비축제에 대한 사례를 소개하였다. 함평 에서 나비축제를 성공적으로 수행하여 많은 관광객을 유치하였는데, 함평의 세수입에 전혀 도움이 되지 않는다는 점이 지방소비세를 도입하는 데 있어 중요한 논리로 작용하였다. 그런데 부가가치세를 공유하는 방식의 지방소비 세로는 그러한 문제를 개선할 수 없고, 결과적으로 지방소비세가 그 문제를