재정의 분권화

가. 지방세 수입의 충분성

지방세 수입의 충분성은 지방세 수입이 지방재정을 운영하는 데 어려움이 없도록 충분히 많아야 한다는 것을 의미한다. 그런데 지방세의 충분성을 어 떻게 평가할 것인지는 쉽지 않은 문제이다. 지방세로만 지방재정을 운영하 는 경우 지방재정에서 적자가 발생하였는지, 아니면 지방재정 규모가 위축 되었는지를 검토하면 될 것이다. 그러나 지방세 외에 중앙정부로부터 지원 받는 이전재원이 상당한 비중을 차지하는 경우, 특히 우리나라의 지방교부 세와 같이 법적으로 국세의 지방배분비율이 정해져 있는 이전재원이 중요한 비중을 차지하는 경우에는, 충분성에 대한 평가에만 목적이 있다면 지방세 와 이전재원을 합하여 충분성을 평가하여야 할 것이다.

지방재정이 담당하는 업무와 각 업무별 필요한 재원의 규모를 고려하여 재원의 충분성을 정확하게 평가하기는 매우 어렵다. 그러나 몇 가지 간접지 표를 통해서 개략적으로 살펴볼 수는 있을 것이다. <표 Ⅳ-2>는 중앙정부와

지방정부를 포괄하는 국가 전체의 재정지출에서 지방정부가 담당하고 있는 비중을 OECD 회원국과 비교한 것이다. OECD의 Fiscal Decentralisation Database에 나타난 자료인데, 우리나라는 2012년 중앙정부 비중이 58.7%, 지방의 비중이 41.3%인 것으로 나타났다. 앞의 제Ⅱ장에서 검토한 국내 자 료에 비해 중앙정부 비중이 상당히 크게 나타났다. OECD 자료와 본 보고서 제Ⅱ장의 자료의 산출 근거를 정확하게 비교하기는 어렵지만, 수치의 크기 를 근거로 판단해 보건데, 앞서 제Ⅱ장에서는 지방교육재정을 별도의 지방 자치단체로 분리한 데 비해, OECD DB는 중앙과 지방으로만 구분하고, 지 방교육재정에 배분하는 지방교육재정교부금을 중앙정부 지출로 분류한 데서 차이가 발생한 것으로 추측된다.

지방교육재정교부금을 중앙정부 지출로 보더라도 우리나라는 중앙정부의 비중이 상당히 낮은 편이다. 총 28개국의 자료가 공개되었는데, 그 중 우리 나라보다 중앙정부 비중이 낮은 국가는 7개국이다. 단일형 국가만 보면 총 20개 국가 중 우리나라보다 중앙정부 지출 비중이 낮은 국가는 덴마크 (37.8%), 스웨덴(53.1%)뿐이다. 중앙재정과 지방재정의 지출규모 비교만으로 지방재정의 세입 충분성을 평가할 수는 없지만, 우리나라 지방재정이, 특히 중앙재정과 비교하여, 영세하므로 국가의 재원을 지방으로 이전하여 지방재 정을 확충해야 한다는 주장에 대해서 다시 한 번 생각해 보게 하는 정도의 근거는 된다고 판단된다. 즉, 지방이 담당하는 기능에 비해 지방의 재원이 적다고 주장할 수는 있으나, 그 문제를 해결하는 방법으로 지방재원의 확충 이 나은지, 아니면 중앙·지방간 기능의 재조정이 나은지 신중하게 검토해 볼 필요가 있다.

또 한 가지 간접지표는 기준재정수요액 대비 지방세 수입과 지방교부세의 비중이다. 뒤의 지역간 재원배분 형평성에 대한 논의에서 자세하게 살펴보겠 지만, 지방교부세를 포함하지 않고 산정한 지역별 기준재정수입액이 기준재 정수요액의 30%에도 미치지 못하는 지역이 존재한다. 이 점만 보면 지방재 정이 열악하다고 할 수 있다. 그러나 지방세와 마찬가지로 지방에서 자유롭 게 사용할 수 있는 재원인 지방교부세를 기준재정수입액에 더하면 기준재정

수요액의 96~106%를 충족시키는 것으로 나타났다(<표 Ⅳ-15>와 [그림 Ⅳ-3] 자료: OECD, Fiscal Decentralisation Database,

http://www.oecd.org/tax/federalism/ oecdfiscaldecentralisationdatabase.htm, 검색일자: 2015.10.28.

나. 지방재정의 자율성 1) 지방재정자립도

앞의 ‘가’절에서의 논의는 우리나라에서 지방세 규모가 작다고 하는 비판 은 지방재정을 운영할 재원이 부족하다는 점보다는 지방재정 세출과 지방세 수입의 불균형에 초점을 맞춘 것이라는 점을 시사한다. 앞서 제Ⅱ장에서 검 토한 바와 같이 지출 측면에서 보면 교육재정을 합하여 지방재정이 60%를 담당하는 데 비해 세수입 측면에서는 지방세가 차지하는 비중이 20%에 그 친다. 그러므로 재정수요와 세수입 간에 괴리가 발생하고 그 격차는 이전재 원으로 메우게 된다. 만약 지방분권화를 위해 지방재정의 자율성을 제고하 여야 하고, 지방재정의 자율성이 지방재정 세입에서 지방세가 차지하는 비 중 또는 지방세와 세외수입의 합계가 차지하는 비중에 의해 평가된다면, 지 방자치제 실시 이후 지방재정의 자율성은 약화되었다고 할 수 있을 것이다.

[그림 Ⅳ-1]과 <표 Ⅳ-3>에서는 지방재정에서 지방세 수입이 차지하는 비 중과 지방세와 세외수입의 합계가 지방재정에서 차지하는 비중을 의미하는 지방재정자립도의 추이를 정리하였다. 이 그림의 아래쪽에 있는 것이 지방 세수입 비중이고, 위쪽에 있는 것이 지방재정자립도인데, 두 선 사이의 차이 는 세외수입이 지방재정 세입에서 차지하는 비중을 의미한다.

[그림 Ⅳ-1] 지방재정 세입 대비 지방세 비율과 지방재정자립도－일반회계

(단위: %)

자료: 행정자치부, 󰡔지방재정연감󰡕, 각 연도

지방세 수입 비중과 지방재정자립도의 변화 추이를 보면, 지방자치제 실 시 이후 두 가지 지표 모두 대체로 하락하는 추세를 보였음을 알 수 있다.

지방세 수입의 비중은 1995년 41.8%에서 2000년에는 35.4%까지 낮아졌다가 이후 다시 상승하여 2005년에는 37.8%가 되었으나 1995년의 수준에는 미치 지 못하였다. 2000년대 중엽 이후 지방세 수입의 비중은 다시 하락하는 추 세를 보여주었다. 지방재정자립도는 1995년 77.9%에서 2000년 73.6%, 2005 년 72.3%, 2010년 68.5%로 계속 하락하는 추세를 보여주었으며, 2013년에는 67.8%로 2010년에 비해 0.7%p 하락하였다.

지방재정규모 지방세수입비중 지방재정자립도

1995 48,642 41.8 77.9

2000 74,347 35.4 73.6

2005 122,298 37.8 72.3

2010 173,849 37.1 68.5

2013 205,426 33.2 67.8

자료: 행정자치부, 󰡔지방재정연감󰡕, 각 연도

<표 Ⅳ-3> 지방재정 세입 대비 지방세 비율과 지방재정자립도－일반회계

(단위: 십억원, %)

2) 지방세 수입 규모의 국제비교

지방자치제 실시 이후 지방재정 세입에서 지방세 수입이 차지하는 비중이 하락하고, 결과적으로 지방재정자립도가 하락하긴 하였지만, 그 문제가 얼마 나 심각한지를 다른 국가와 비교해서 파악해 볼 필요가 있다. <표 Ⅳ-4>에 서는 OECD 국가들의 조세수입에서 국세와 지방세가 차지하는 비중과 각급 정부의 세입에서 지방세 수입이 차지하는 비중을 정리하였다. 이 자료는 OECD의 홈페이지에 있는 Fiscal Decentralisation DB에서 추출한 것이다.

총조세수입에서 지방세수입이 차지하는 비중을 보면 우리나라는 2013년 에 15.49%인 것으로 나타났다. 앞서 국내자료의 경우 총조세수입에서 지방 세 수입이 차지하는 비중이 약 20% 수준인 것과 비교하면 지방세 비중이 상당히 낮은 것으로 나타났다. 이는 OECD 자료의 경우 총조세에 사회보험 기여금이 포함되었기 때문인 것으로 판단된다. 우리나라를 포함한 대부분의 국가에서 사회보험기여금이 모두 국세에 포함되어 지방세 비중이 낮아지게 된다.

다른 국가들과 비교해 보면, 연방형 국가는 평균적으로 주정부세가 차지 하는 비중이 17.44%, 그 밑의 지방정부세가 차지하는 비중이 7.75%로 주정 부와 지방정부세가 합하여 25% 정도를 차지한다. 캐나다와 스위스의 경우 에는 주정부와 지방정부세를 합하면 40%를 넘고, 독일, 스페인, 미국은 30%

대이다. 오스트리아와 벨기에, 멕시코는 연방형 국가지만 주정부와 지방정 부세의 비중이 합하여 10% 미만이다. 특히 멕시코의 경우 주정부세의 비중 이 2.93%, 지방정부세의 비중이 1.17%로 합하여 5%에도 미치지 못한다 (2012년).

총조세수입에서 지방세가 차지하는 비중의 단일형 국가 평균은 11.85%로 우리나라보다 3.64%p 낮다. 단일형 국가 중 우리나라보다 이 비율이 높은 국가는 덴마크(26.53%), 핀란드(23.40%), 아이슬란드(26.09%), 이탈리아 (16.31%), 일본(24.7%), 스웨덴(37.1%) 6개국뿐이다. 13개 국가-칠레, 체코, 그리스, 헝가리, 아일랜드, 이스라엘, 룩셈부르크, 네덜란드, 뉴질랜드, 포르 투갈, 슬로박공화국, 터키, 영국-는 총조세수입에서 지방세 수입이 차지하는

비중이 10% 이하이다. 우리나라는 전체적으로 볼 때 총조세수입에서 지방 세 수입이 차지하는 비중은 낮은 편이 아니다. 단일형 정부만 보면 25개 국 가 중 7위이며, 연방형 국가와 종합해 보면, 총 34개 국가 중 13위로서 중간 보다는 약간 상위에 있다.

다음으로 지방재정 세입에서 지방세 수입이 차지하는 비중을 보면, 연방 정부의 경우 주정부와 지방정부를 불문하고 평균적으로 40%를 상회한다.

50%를 넘는 경우도 상당수 있으며, 멕시코의 주정부와 지방정부, 그리고 벨 기에 주정부를 제외하고는 모두 30%를 상회한다. 단일형 국가의 경우에는 평균치가 36.38%로서 우리나라의 32.59%보다 3.79%p 높다. 단일형 국가 중 에서도 10개 국가에서는 지방재정 세입에서 지방세 수입이 차지하는 비중이 40%를 상회하며, 30~40%인 국가는 우리나라를 포함하여 5개국이다. 자료가 있는 21개 국가 중 지방재정 세입에서 지방세 수입이 차지하는 비중이 우리 나라보다 낮은 국가는 7개 국가이다.

요약하면, 우리나라는 조세수입에서 지방세가 차지하는 비중은 OECD 국 가 중에서 중간보다 높은 편이나 지방재정 세입에서 지방세 수입이 차지하 는 비중은 단일형 국가 중 밑에서 3분의 1 정도에 해당하여 비교적 낮은 수 준이다.

구분 Canada* 50.77 39.86 9.37 68.96 54.28 39.19 Germany 69.87 21.88 8.25 94.43 66.68 39.41 Mexico* 95.90 2.93 1.17 90.68 5.65 11.50 Spain 64.55 25.35 10.10 77.87 65.21 51.67 Switzerland 60.16 24.61 15.23 94.70 51.75 57.82 United States 65.72 19.99 14.29 58.02 50.71

-평균 74.81 17.44 7.75 83.61 44.54 42.42

-Czech Republic 98.74 1.26 91.24 47.34

Denmark 73.47 26.53 87.87 33.79

Slovak Republic 97.09 2.91 86.19 45.79

Slovenia 89.03 10.97 86.74 42.48

Sweden 62.90 37.10 88.85 60.89

Turkey 91.15 8.85 -

-United Kingdom 95.13 4.87 87.98 13.34

평균 88.15 11.85 85.90 36.38

주: * 정부별 세수입/총세수입 비중에서 호주, 일본, 멕시코, 네덜란드, 폴란드는 2012년 기준이고, 정부별

주: * 정부별 세수입/총세수입 비중에서 호주, 일본, 멕시코, 네덜란드, 폴란드는 2012년 기준이고, 정부별