지방재정 일반회계 세입의 구성 - 15-05 지방자치시대의 지방세 정책

[그림 Ⅱ-2]와 <표 Ⅱ-2>에서는 지방자치단체 일반회계 세입의 구성 변화 를 정리하였다. 우리나라의 지방자치단체는 일반행정을 담당하는 일반 지방 자치단체와 지방교육을 담당하는 교육자치단체로 구분되는데, 지방세 수입 은 일반 지방자치단체의 일반회계에 귀속된다. 그러므로 다음에서는 지방자 치단체 일반회계에 초점을 맞춰 세입의 구성을 살펴보고 제3절에서는 일반 회계 세출의 구성을 살펴본다.⁵⁾

일반회계 세입은 지방세 수입과 세외수입, 의존재원, 그리고 지방채로 구 성된다. 의존재원은 다시 지방교부세와 국고보조금으로 구분되는데, 1991년 부터 2004년까지는 이 두 가지 외에도 지방양여금이 있었다.

일반회계 세입에서 지방세 수입이 차지하는 비중을 보면, 1980년에 39.5%

였는데, 이후 1988년까지 36.3~39.7% 사이에서 등락하였으며, 40%에는 미 치지 못하였다. 그런데 1989년에 43.5%로 전년 대비 4.2%p 상승하였으며, 4 년 후인 1993년에는 46.5%가 되었다. 이 시기에 지방세 비중이 빠른 속도로 상승한 것은 담배소비세, 종합토지세 등 지방세를 확충하는 제도 개편이 있 었으며, 경기적인 측면에서 부동산 경기 과열에 따라 지방세 수입이 빠른 속도로 증가한 데 따른 것으로 보인다. 그 이후에는 지방세 비중이 대체로 하락하는 추세를 보여 35% 이하로 떨어진 해도 여러 차례 있었다. 특히 IMF 경제위기의 영향으로 1998년과 1999년에 지방세 비중이 35% 이하로 하락하였으며, 10년 후 다시 찾아온 경제위기로 2009년에는 지방세 비중이

5) 이후 별도의 언급이 없으면, 본 보고서에서 지방재정은 일반회계를 지칭한다.

31.1%가 되었다. 이후 2010년에는 지방세 비중이 37.1%로 6%p 정도 상승 하였는데, 이 해에는 지방소비세가 도입되었다. 그 후에는 계속되는 부동산 경기 침체로 인하여 지방세 수입의 비중이 다시 하락하여 2013년에는 33.2%가 되었다.

중앙정부의 지원금을 의미하는 이전재원(또는 의존재원)의 비중은 1980년 37.9%에서 하락추세를 계속하여 1993년에는 26.2%가 되었다. 특히 지방세 비중이 빠르게 높아진 1988년 이후 이전재원의 비중 하락세가 빨라졌으며, 1991년 이후 지방양여금 제도를 도입하고 국고보조금을 축소한 것도 이전재 원의 비중을 하락시키는 데 중요한 역할을 한 것으로 판단된다. 1994년에 지방양여금이 대폭 확충되면서 이전재원의 비중이 증가하기 시작하였으며, 그 증가 추세가 최근까지 계속되었다.

[그림 Ⅱ-2] 지방재정 일반회계 세입의 구성(1980~2013)

(단위: %)

자료: 행정자치부, 󰡔지방재정연감󰡕, 각 연도

계 2007 118,243 43,532 36.8 31,973 27.0 41,956 35.5 21.3 - 14.1 0.7 2008 133,040 45,835 34.5 34,689 26.1 51,206 38.5 23.4 - 15.1 1.0

이전재원의 비중 변화와 관련하여 주목할 만한 사항은 지방자치제 실시 이후 이전재원의 비중이 빠른 속도로 상승하였으며, 그 상승을 이끈 것이 국고보조금이었다는 점이다. 국고보조금이 지방재정 일반회계 세입에서 차 지하는 비중은 1995년 8.8%에서 10년 후인 2005년에는 13.8%가 되었고, 2013년에는 19%가 되었다. 중간에 지방양여금이 폐지되었지만, 그 재원은 대부분 지방교부세로 흡수되었다.

지방자치제 실시 이전과 비교해 보면, 1980년에는 국고보조금의 비중이 16.8%였는데, 이후 지방자치제에 대비하여 지방세를 확충하고 지방재정에 대한 특정 보조금을 축소하려는 정책에 따라 지방세 비중은 상승하고 국고 보조금의 비중은 하락하였다. 그러나 막상 지방자치제가 실시된 이후에는 자체재원인 지방세와 이전재원 중에서도 지방이 자율적으로 사용할 수 있는 재원인 지방교부세의 확충은 저조한 한편 중앙정부가 직접 통제하는 국고보 조금이 지방재정을 확충하는 주요 수단이 된 것이다.

좀 더 자세히 보면, 지방자치제가 실시된 이후 10년간은 지방재정제도의 변화 없이 국고보조금을 증대시킴으로써 지방자치제 이후 증가되는 지방재 정 수요에 대응하였다. 중앙정부 입장에서는 지역간 경제력 격차가 큰 상황 에서 국세의 지방이양 등을 통해 지방세를 확충하는 것이 쉬운 일이 아니 다. 지자체간 세수입 규모 차이에 따른 지자체의 반발이 있으며, 지역간 세 수입 또는 세부담 격차가 주민의 이동을 유발할 경우 국가경제의 효율성이 저해되기 때문이다. 뿐만 아니라 지방자치단체의 입장에서도 탄력세율을 적 용하여 지방세를 확충하는 것보다는 중앙정부의 지원을 더 많이 받는 것이 정치적인 비용이 적다고 할 수 있다.

지방교부세의 경우 지방자치단체 입장에서는 더 확충하면 좋겠지만 중앙 정부 입장에서는 지방교부세율이 법률로 정해져 있으므로 세율 조정의 영향 이 장기적이어서 쉽게 조정할 수 있는 것이 아니다. 정치적인 인센티브 측 면에서도, 세부담 증대에 대한 정치적 부담은 중앙정부가 지는 반면, 세수입 을 지방교부세로 배분하면 지방은 정치적 부담 없이 지방세와 마찬가지로 자유롭게 사용할 수 있으며 중앙정부가 영향력을 행사할 수 없다. 그러므로

중앙정부는 지방교부세율 인상에 인색하게 된다. 한편 국고보조금은 비교적 유연한 대응이 가능하고, 동시에 민선 자치단체장의 재정운영에 대해 중앙 정부가 영향력을 발휘할 수 있는 중요한 수단이 된다. 세수입에 대한 정치 적 부담을 지는 만큼 지방에서 그 재원을 사용할 때 영향력을 행사할 수 있 기 때문에 중앙정부 입장에서는 세 가지 재원 중 국고보조금을 가장 선호하 게 된다.

그러나 국고보조금의 증가에 의한 지방재원 확충은 지방자치제의 관점에 서는 바람직한 방향이 아니다. 국고보조금은 세입과 세출의 양 측면에서 모 두 지방의 자율성을 제약하는 것이기 때문이다. 이러한 우려는 지방재정 세 입의 구성 변화에도 반영되었다. 그 결과, 2005년 이후에는 국고보조금과 함께 지방교부세의 비중도 증가하였다. 2005년에는 지방양여금이 폐지되고 양여금으로 수행하던 사업이 지방교부세와 국고보조금으로 흡수되었으나 지 방교부세와 국고보조금이 폐지된 양여금보다 더 많이 증가되었다. 지방교부 세의 비중은 2004년 14.7%에서 2005년 20.1%가 되었고, 이후 2010년까지 20% 수준을 유지하였다.

나아가 2010년에는 지방세를 확충하였다. 지방재정 학계와 정책담당자들 사이에서는 지방교부세와 국고보조금으로 구성되는 이전재원을 통한 지방재 정 확충이 지속되는 데 대한 우려가 커졌으며, 이러한 문제를 개선하는 방 안으로 지방소비세를 비롯하여 다양한 지방세 확충 방안이 제시되고 논의되 었다. 그리고 2010년에는 부가가치세 수입의 5%를 지방으로 이양하는 지방 소비세제도가 도입되었다. 그 결과 지방세가 지방재정 세입에서 차지하는 비중이 2009년 31.1%에서 2010년 37.1%로 상승하였다.

이상의 논의를 요약하면, 지방자치제 실시 이후 지방재원이 꾸준히 확충 되었는데, 처음 10년은 국고보조금 중심으로, 그다음 5년간은 지방교부세와 국고보조금 중심으로 이루어졌으며, 그다음은 국세의 지방이양을 통해서 지 방재원을 확충하였다고 할 수 있다. 지방재원의 확충 방법이 처음에는 가장 중앙집권적인 재원에 집중되었으며, 그다음에 조금 더 분권화에 가까운 재 원이 확충되었고, 세 번째 단계에서는 분권화의 핵심이라고 할 수 있는 지

방세 확충에 초점을 맞추게 되었다. 이러한 변화는 앞으로 지방재정을 확충 해야 할 필요성이 있다면 지방세에 초점이 맞추어질 것이며, 지방재정을 확 충하지 않더라도 이전재원을 지방세로 전환하는 데 대한 관심이 높아질 것 임을 시사한다.

지방재정 세입의 구조와 관련하여 또 한 가지 언급하고 넘어가야 할 점 은, 지방자치제 실시 이후 지방재정 세입의 구조 변화가 있었으나, 재정규모 는 중앙정부재정이나 지방교육재정과 비교하여 크게 증가하거나 감소하지 않고 유사한 비율을 유지하고 있다는 점이다. 이는 지방재정의 중요한 자체 재원인 지방세가 신장성이 낮기 때문인 것으로 판단된다. 즉, 이전재원의 증 대나 국세의 지방이양이 없다면 시간이 지나면서 지방재정의 규모가 상대적 으로 축소되는 경향을 보여주게 되므로, 국고보조금, 지방교부세와 같은 이 전재원을 확충하거나 국세를 지방으로 이양하여 지방재정을 확충하여야만 중앙정부재정과 유사한 수준의 증가율을 유지할 수 있게 되는 것이다. 재산 과세 중심으로 되어 있는 지방세 구조로 인해 지방세의 세수 신장성이 낮으 므로 소득, 소비와 같은 신장성이 큰 세목에 대한 과세를 확대하여 신장성 을 제고해야 한다는 점도 2010년에 지방소비세를 도입하는 데 있어 중요한 논거가 되었다. 지방세 수입의 구성에 대해서는 다음 소절에서 좀 더 자세 하게 살펴본다.

[그림 Ⅱ-3]에서는 세수입을 기준으로 국세와 지방세의 배분비율을 정리하 였다. 1980년 이후 지방세 비율이 크게 상승한 시기가 두 번 있는데, 그 중 첫 번째는 1980년대 말로 지방자치제에 대비하여 담배소비세 등을 통해 지 방세를 확충한 데 따른 것이다. 1988년에 13.7%였던 지방세 비율이 1989년 18.9%, 1990년 19.2%, 1991년 20.9%, 1992년 21.2%가 되었다. 두 번째는 2000년대 초의 주행세와 지방교육세 도입에 따른 것으로, 2000년에 18.1%였 던 지방세 비율이 2001년 21.8%, 2002년 23.3%로 높아졌다. 2001년에는 지 방재정 세입에서 지방세가 차지하는 비중이 37.4%로 전년 대비 2%p 상승하

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