지방자치제 변천과정

우리나라는 해방 이후 제정한 헌법에서 “지방자치단체는 법령의 범위 내 에서 그 자치에 관한 행정사무와 국가가 위임한 행정사무를 처리하기 위하

6) 본 절은 안종석(2010), pp.524~526의 관련 내용을 전제하고 끝 부분의 두 문단만 수정·

보완하였다.

여 재산을 관리한다. 지방자치단체는 법령의 범위 내에서 자치에 관한 규정 을 제정할 수 있다”고 규정함으로써 지방자치제를 천명하였다.⁷⁾ 또한 1949 년에 제정된 ｢지방자치법｣에서는 지방자치단체장을 지방의회에서 선출하도 록 하였으며, 1960년에는 광역자치단체장 직선제가 도입되었다.⁸⁾

그러나 광역자치단체장 직선제가 도입된 지 1년도 채 못 되어 5·16 혁명 이 발발하였고 혁명위원회에 의해 지방의회가 해산되었다. 혁명 주도세력이 혁명을 합리화하고 국가의 여론을 주도하기 위해서는 여러 가지 다양한 목 소리를 내는 채널을 통제할 필요가 있었기 때문인 것으로 판단된다. 그 후 지방자치단체장 선출방식도 임명제로 전환되었다. 그러므로 5·16 혁명 이 후 1960년대의 지방자치단체는 스스로 규정을 제정하고 사무를 처리하는 단 체라기보다는 중앙정부에서 임명한 국가공무원이 관리하는 중앙정부의 대리 인이라고 할 수 있을 것이며, 1970년대에도 이와 같은 체제가 계속되었다.

소위 유신헌법이라고 불리는 1972년 개정 헌법에서는 “조국통일이 이루어질 때까지 지방의회를 설치하지 않는다”고 규정함으로써 사실상 지방자치제를 포기하였다.

1980년대에도 1970년대와 같은 체제가 지속되었으나 1980년대에는 변화 의 움직임이 나타나기 시작했다는 점에서 차이가 있다. 정치적 격변기인 1980년에는 헌법을 개정하여 재정자립도를 감안하여 순차적으로 지방의회를 구성하도록 한다고 규정함으로써 지방자치제의 재도입 의사를 표명하였으 며, 그 후 지방의회 설치방안과 기타 지방자치제도 도입 관련 연구와 논의 가 구체적으로 진행되었다. 1988년에는 지방자치제의 재도입을 목표로 하는

｢지방자치법｣ 개정이 이루어졌다. 이 법에서는 시·군·자치구의 지방의회 는 법 시행일로부터 1년 이내에 구성하고 시·도 의회는 시·군 및 자치구 의 지방의회 구성일로부터 2년 이내에 구성한다고 일정을 밝힘으로써 지방 자치제의 부활 의지를 명확히 하였다. 한편 지방자치단체장 선거와 관련해 서는 선거일정을 법률로 정한다고 규정함으로써 구체적인 일정 제시를 뒤로

7) ｢헌법｣ 제96조

8) 지방자치제 발전 과정 및 의의에 대한 보다 자세한 내용은 안종석(2001) 참조

미루었다.

1988년의 ｢지방자치법｣ 개정으로 오늘날의 지방자치제 골격이 형성되었 다고 할 수 있다. 그러나 그 후에도 지방자치제의 도입이 순탄한 것만은 아 니었다. 지방의회 의원 선거는 두 차례 시한을 연장하여 3년 만인 1991년에 처음 실시되었으며, 지방자치단체장 선거는 그로부터 4년이 더 지난 1995년 에 처음 실시되었다.

지방자치단체장 직선 이후 2015년 상반기까지의 ｢지방자치법｣ 개정 내용 중 중요한 것을 보면 대체로 1980년대 말에 형성된 지방자치제의 골격을 유 지하면서 미진한 부분을 보완하여 자치제를 강화하는 데 초점을 맞추었다고 할 수 있다. 특히 민선자치제를 운영하면서 드러난 중요한 문제점인 ‘주민의 참여 부족’ 문제를 개선하는 데 중점을 두었다. 1999년에는 주민이 지방조례 의 개폐를 청구할 수 있도록 하는 청구권과 감사청구제도를 도입하였으며, 2004년에는 지방자치단체의 주요 결정사항에 대해 주민투표를 할 수 있도록 규정을 정비하였다. 2005년에는 지방자치단체의 위법행위에 대한 주민소송 제도를 도입하였고, 2006년에는 선출직 지방공직자에 대한 주민의 통제를 강화하기 위하여 주민소환제에 관한 근거 규정을 마련하였다. 같은 해 12월 에는 지방교육위원회를 시·도 의회 내 상임위원회로 전환하였다. 2007년 이후에는 지방자치제에 중요한 의미를 갖는 ｢지방자치법｣ 개정이 없었다.

개정일 법 률 주요내용

<표 Ⅲ-1>에 나타난 우리나라의 지방자치제도 변화 과정을 살펴보면, 본 보고서에서 특별한 정의 없이 사용하고 있는 ‘지방자치제의 실시’라는 용어 가 정확하게 어느 시기를 의미하는지 의문을 갖게 된다. 지방자치제가 처음 실시된 것은 1950년대이다. 재실시는 1991년의 지방의회 설립과 1995년의 지방자치단체장 직선의 두 단계로 나누어 추진되었다. 본고에서는 지방자 치제의 실시라고 볼 가능성이 있는 세 가지 시점 중 지방자치단체장 직선 을 실시한 1995년에 지방자치제가 실시되었다고 보았다. 1950년대의 지방 자치제는 제대로 자리 잡기도 전에 무력화되었으며, 1991년의 지방의회 설 립은 지방자치제를 향한 중요한 발전임에는 분명하지만 아직 중앙정부에서 임명한 단체장이 지방자치단체를 운영하는 상황에서 민선 의원들로 구성된 의회의 도입만으로는 본격적인 지방자치제의 실시라고 보기 어렵기 때문이 다.