지방세제도의 변화 - 지방자치제와 지방세·지방재정제도 변화 - 15-05 지방자치시대의 지방세 정책

Ⅲ. 지방자치제와 지방세·지방재정제도 변화

2. 지방세제도의 변화

지방자치제의 도입과 발전에 초점을 맞춰 지방세제도의 발전과정을 정리 하면, 가장 먼저 1980년대에 지방자치제를 도입하겠다는 결정을 한 이후에 지방세를 확충하기 위한 지방세제 개편을 들 수 있으며, 그다음에 지방자치 제 도입 이후의 탄력세율 적용대상 확대, 그리고 2010년 이후의 지방소비세 도입, 지방소득세 독립세화를 들 수 있을 것이다. 다음에서는 이 순서대로 지방세제 변화에 대해 살펴본다. 위에서 언급한 큰 변화 외에 지방자치제의 발전과 관련이 있는 작은 변화들은 시기적으로 유사한 변화와 함께 검토한 다. 그리고 마지막 소절에서는 그 외 지방세제 변화에 대해 살펴본다.

가. 지방자치제에 대비한 1980년대의 지방세제도 개편⁹⁾

지방자치제 도입에 대비한 1980년대의 지방세제 개편으로서 가장 중요하 게 언급되는 것이 담배소비세의 도입이다. 담배소비세는 기존의 담배판매세 를 확대 개편한 것인데, 담배판매세 도입 과정과 담배소비세로의 발전과정 을 정리하면 다음과 같다.

정부는 1984년 말에 농지세제를 정비하고 담배판매세를 신설하였고, 1987 년에는 담배판매세 세율을 시 2%, 군 22%에서 시 22%, 군 55%로 대폭 인 상하였으며, 1989년에는 담배판매세를 담배소비세로 확대 개편하였다. 담배 에 부과되던 국세를 모두 통합하여 담배소비세로 전환한 것이다. 이에 따라 부가가치세, 관세, 교육세, 방위세, 전매납부금이 모두 담배소비세로 통합되 었다.

1984년의 담배판매세 도입은 지방재정의 확충보다는 같은 해의 농지세의 축소 개편에 따른 지방세원 감소분을 보충하는 데 목적이 있었다. 농지세는 미곡과 특수작물에 대해 차별적으로 과세한다는 점, 소득재분배 기능이 부 족하다는 점 등에 대한 비판을 받고 있었는데, 1984년에 차별을 없애고 소 득세적인 성격을 분명하게 하고, 소득재분배 기능을 강화하는 방향으로 개 편하였다. 그 과정에서 농지세가 지방세 수입에서 차지하는 비중이 7~8%에 서 1% 미만으로 축소되었다. 이와 같은 지방세 수입 감소에 대응하여 국가 의 수입 중 담배 전매이익금을 지방세로 전환하여 신설한 것이 담배판매세 이다. 앞서 언급한 바와 같이 담배판매세 세율은 처음 도입 시에 시 2%, 군 22%였던 것이 1987년에 시 22%, 군 55%로 인상되었다. 시와 군을 구분하여 세율에 차등을 둔 것은 담배판매세가 처음부터 농지세 개편에 따른 세수입 감소분을 보전하는 데 목적이 있었기 때문이다.

1984년의 담배판매세 도입은 지방자치제 도입과 무관하게 농지세 개편에 따른 세수결함을 보완하는 데 목적을 둔 것이었으나, 1989년에 담배판매세 를 담배소비세로 확대 개편한 것은 지방자치제 도입을 준비하기 위한 것으

9) 본 절의 1980년대 지방세제 개편에 대한 설명은 안종석(2010), pp.538~541의 관련 내용 을 수정 보완한 것이다.

로 보인다. 정부는 1988년에 ｢지방자치법｣을 개정하여 지방자치제의 재도입 의사를 분명하게 밝히고, 시·군·자치구의 지방의회는 법 시행일로부터 1 년 이내에 구성하고 시·도 의회는 시·군 및 자치구의 지방의회 구성일로 부터 2년 이내에 구성한다고 일정을 정하였다. 이와 같이 지방자치제 실시 계획이 구체화됨에 따라 지방의 재정자립도 개선을 위해 지방세를 확충할 필요성이 있었다.

담배소비세 도입 및 확충에 따라 지방세 수입이 크게 확충되었으며, 담배 판매세 수입이 없었던 서울특별시와 직할시에도 세수입이 배분되었다. 1989 년에는 지방세 수입이 전년도의 1.6배가 되었고, 국세와 지방세 배분비율이 1988년 86：14에서 1989년에 81：19로 지방세 비율이 상승하였다. 이후 8：2의 지방세 배분비율이 계속되고 있는데, 이는 담배소비세 이후 획기적 인 국세의 지방이전이 없었음을 시사하는 것이기도 하다.

한편 담배소비세 도입 배경으로 1988년에 개최된 한·미 통상협약이 중 요한 의미를 갖는다. 미국은 전매공사의 간섭이 없는 자유로운 수입 및 판 매를 허용해 줄 것을 요구하였으며, 기존의 양담배에 부과하고 있던 관세 (50%), 부가가치세, 방위세, 교육세, 담배판매세, 전매납부금(판매가격의 33%) 등 6개의 세금을 하나로 통합해 줄 것을 요구하였다(동아일보, 1988.

2. 17).¹⁰⁾

1980년대 말의 지방세제 개편 중 주목해야 할 만한 또 하나의 중요한 변 화는 종합토지세제의 도입이다. 종합토지세는 1989년에 도입되어 1990년부 터 시행되었는데, 각 개인이 전국에 보유한 토지의 가치를 합산하여 과세하 는 것으로서 대체로 물건과세의 형태인 일반적인 재산세와는 달리 인별과세 의 형태를 가진다. 종합토지세는 토지분 재산세와 1986년에 도입되어 1988 년부터 시행된 토지과다보유세를 통합하여 만든 것이다. 종합토지세의 중요 한 목적은 과다한 토지보유를 억제하고 재산에 대한 과세에서 재분배 기능 을 강화하는 데 있는 것으로 판단된다. 전국에 보유한 토지의 가치를 합하 여 인별로 과세하는 제도는 지방에 과세자주권을 부여하는 지방세로는 적합

10) 이영희(2012), p.31에서 재인용

하지 않은 것으로서 이 제도가 지방세의 발전에 기여했다고 보기는 어렵다.

종합토지세는 나중에 종합부동산세를 도입하는 논리적 근거가 되었는데, 종 합부동산세 역시 지방자치의 발전에는 역행하는 방향으로의 변화로 평가된 다. 이에 대해서는 뒤에서 좀 더 자세하게 논의한다.

1988년에는 특별시와 직할시의 구가 자치구로 전환되는 것에 대응하여 특별시와 직할시의 세목을 특별시·직할시세와 자치구세로 분할하여 보통세 인 면허세와 재산세, 토지과다보유세, 목적세인 사업소세를 자치구세로 지정 하였다. 그리고 지방의회가 도입된 1991년에는 도의 자주재원 확보에 초점 을 두어 시·군의 목적세이던 공동시설세를 도의 목적세로 전환하고, 지역 개발세를 도의 목적세로 신설하였다. 지역개발세는 지역균형개발 등에 소요 되는 재원을 확보할 목적으로 발전용수, 지하수, 지하자원, 컨테이너 부두를 이용하는 컨테이너를 대상으로 부과하는 세목이다. 지역개발세는 국세를 지 방으로 이양한 것이 아니고 지방자치제에 대비하여 발굴한 새로운 세원으로 서 개념상으로는 지방자치제의 발전에 중요한 의미를 가지지만, 세율이 낮 은 수준이어서 실질적으로 지방재정에 큰 도움을 줄 수는 없었다. 당시의 세율을 보면, 발전용수는 발전에 이용된 물 10m³당 1원, 지하수는 개발하여 채수된 물 1m³당 10원, 지하자원은 채광된 광물가액의 1,000분의 1, 컨테이 너는 컨테이너 1TEU당 15,000원이었다.¹¹⁾

그 외에도 등록세의 정액세, 주민세 법인균등할, 자동차세, 사업소세 재산 할 등의 세율을 각각 상향조정하였다. 이러한 조치들은 종합토지세와 함께 지방세를 확충하는 결과를 가져와서 1990년대 전반부에는 총조세수입에서 지방세가 차지하는 비중이 21%를 상회하게 되었다.

요약해 보면, 1980년대의 지방세 정책은 지방세 수입을 확충하는 데 초점 이 맞춰져 있었다고 할 수 있다. 1980년대 초반에는 농지세제 합리화 조치 가 있었으며, 그로 인한 지방세 수입 감소분을 보전하기 위해서 담배판매세 를 도입하였다. 그리고 지방자치제 도입에 대비하여 지방세를 확충하기 위 하여 담배판매세를 담배소비세로 확대 개편하였다. 이로 인해 국가의 총조

11) 이영희(2012), pp.45~46.

세수입에서 지방세가 차지하는 비중이 크게 상승하였다. 또한 종합토지세제 의 도입, 등록세, 자동차세, 주민세, 사업소세 등의 인상을 통해서 지방세를 확충하고자 노력하였다. 그리고 지방자치제의 실시에 대비하여 지방자치단 체가 자율적으로 부과할 수 있는 지역개발세라는 이름의 신세원을 발굴하였 다. 그러나 지역개발세의 세수입 규모는 미미한 수준이었다.

나. 탄력세율 제도의 변화

우리나라는 조세법률주의에 의거하여 지방세의 세율과 과세표준도 중앙 정부 차원에서 제정·운영하는 법으로 규정된다. 이런 체제 내에서 지방에 과세에 대한 재량권을 부여하기 위하여 일부 세목에 대해서는 법에 정해진 한도 내에서 지방자치단체가 조례를 통하여 세율을 조정할 수 있도록 되어 있다. 이를 탄력세율제도라고 한다. 1991년까지는 지방자치단체가 탄력세율 을 적용하고자 할 때 주무부처인 내무부 장관의 승인을 받도록 되어 있었 다. 당시 ｢지방세법 시행규칙｣ 제105조의 2(세율 조정의 승인신청)에는 시 장·군수가 탄력세율 적용 승인을 신청할 때 ① 세목 및 세율, ② 세율을 달 리 정하는 사유, ③ 부과지역 명세, ④ 사업계획의 내용, ⑤ 세율을 달리 정 함에 따른 세수입의 증감추세 및 재정상의 영향, ⑥ 기타 필요한 사항을 적 어서 신청하도록 되어 있었다. 이와 같은 탄력세율 승인제도로 인해 1991년 까지는 지방자치단체가 자율적으로 탄력세율을 적용하기 어렵게 되어 있었 다.¹²⁾

그러나 지방자치제의 실시를 결정하고 지방의회가 도입된 이후 지방의 재 량권 확대를 위해 이러한 승인 조건이 폐지되었다. 1991년 12월 4일에 ｢지 방세법｣을 개정하고 ｢지방세법 시행규칙｣의 탄력세율 적용 승인 규정을 폐 지하여 지방자치단체장이 조례를 통해 자율적으로 탄력세율을 적용할 수 있

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