정책의 기본방향

가. 과세자주권 vs 지방세 수입의 확충

과세자주권의 확대와 지방세 수입의 확충은 유사한 것처럼 보이지만 상당 한 차이가 있다. 지방세 중에는 지방에서 과세자주권을 행사할 수 있는 세 목과 그렇지 않은 세목이 공존하기 때문이다. 지방소비세를 도입하기 이전

에 지방소비세 도입을 주장한 대부분의 연구가 지방의 과세자주권 확대를 위해 지방소비세 도입을 주장하였다. 그런데 OECD 통계에 의하면, 2011년 우리나라 지방세 수입 중 지방이 과세에 대한 재량권을 가지지 않은 세목의 세수입 비중이 13.2%인 것으로 나타났으며, 그 중 지방소비세가 매우 중요 한 부분을 차지한다.

지방재정의 자율성을 세입의 자율성과 세출의 자율성으로 구분한다면 과 세자주권이 없는 지방세 수입의 확충은 세출의 자율성과 관련된 것이며, 과 세자주권은 세입의 자율성에 대한 것이다. 세출의 자율성이 보장된 재원은 지방세와 세외수입, 지방교부세이다. 그러므로 지방재정에서 지방세가 차지 하는 비중을 확대하지 않아도 지방교부세의 비중을 확대하면 세출의 자율성 을 제고할 수 있다. 한편 세입의 자율성을 개선하기 위해서는 지방의 과세 자주권을 확대하는 것이 중요하다.

세출의 자율성을 확대하기 위해서 지방이 과세자주권을 가지지 않는 지방 세 수입을 확대하는 것과 지방교부세를 확대하는 것은 각각 장단점을 가지고 있다. 지방세와 지방교부세 모두 중앙정부 차원에서 구체적인 내용을 법률에 규정하긴 하지만 아무래도 지방세보다는 지방교부세에 대해 중앙정부의 영향 력이 더 강하다고 할 수 있다. 특히 지방교부세의 경우 중앙정부에서 배분방 식도 결정하므로, 배분에 조건을 달수도 있고, 지방교부세를 확충하면서 재원 의 용도에 대해서도 포괄적으로 제약을 가하는 경우도 있다. 뿐만 아니라 국 세정책의 변화가 바로 지방교부세 규모에 영향을 주기도 한다. 그러므로 지 방재정의 자율성 관점에서는 지방세가 약간이나마 우월하다고 할 수 있다.

한편 중앙정부 정책의 일관성 측면에서는 지방교부세가 더 낫다고 할 수 있 을 것이다. 그러나 세출의 자율성 관점에서 지방세와 지방교부세의 차이가

‘자체재원’과 ‘이전재원’이라는 명칭이 주는 이미지의 차이처럼 크지는 않다.

오히려 미미한 차이라고 하는 편이 더 나을 것으로 판단된다.

지역간 재원배분의 형평성 관점에서 보면 지방세보다는 지방교부세가 더 나을 수 있다. 지방교부세는 각 지역의 재정수요와 재정수입을 기반으로 재 정부족액을 산출하고, 그것을 기반으로 배분한다. 한편 지방세는 전국적으

로 동일한 세율이 적용되므로 세원의 분포에 따라 세수입이 달라진다. 지방 교부세는 이러한 세수입의 격차를 상당부분 보전하고 있다. 2013년의 경우 지방교부세를 고려하지 않고 지방의 재정력지수를 산출하면 최소 0.19에서 최대 1.01로 지역간 격차가 크다. 재정수요가 많은 지역일수록 세수입이 적 은 경향이 있어 재정력 격차가 매우 크게 나타난다. 한편 지방교부세를 배 분한 이후에 변화된 재정력지수를 보면, 최소 0.96에서 최대 1.06으로 격차 가 크게 완화된다.

앞서 검토한 지방재정에 대한 중앙의 영향력 측면에서의 미미한 격차와 지역간 재원배분에서의 현격한 격차를 종합적으로 고려하여 지방세를 확충 하는 것이 나은지, 지방교부세를 확충하는 것이 나은지 방향을 설정해야 할 것이다. 지방소비세 도입의 경우에는, 지방세를 확충하면서 지역간 재원배 분의 격차를 무시할 수 없어 세수입의 배분에서 지역간 차별적인 가중치를 두도록 함으로써 지방교부세적인 성격을 가미하였다. 이런 점을 고려할 때 지방의 과세자주권을 고려하지 않고, 지방세 수입을 확충하여 현재 8：2 수 준인 국세 ： 지방세 배분비율을 지방세의 비율을 확대하는 방향으로 개편 해야 한다는 주장은 논리적인 근거가 희박하다고 할 수 있다.

과세자주권은 지방재정 세입의 자율성 관점에서 중요한 의미를 가진다.

세입의 자율성이 중요한 것은 그것이 세출을 통제할 수 있는 수단이 되기 때문이다. 지방자치단체가 지역주민으로부터 세금을 징수하면, 그 세금 징 수에 대한 정치적 책임을 져야 한다. 이는 세금의 사용에 있어 효율성을 기 하고자 하는 유인으로 작용한다. 그러나 이전재원 또는 지방세라고 하더라 도 중앙정부에서 의사결정을 하는 경우에는 중앙정부에서 정치적 책임을 지 므로 지방자치단체는 지역주민에 대한 정치적 책임을 지지 않는다. 그러므 로 지방자치의 관점에서 과세자주권이 중요한 의미를 가진다.

한편 과세자주권의 확대는 지역간 재원배분의 형평성을 저해할 가능성이 있다. 이에 대해서는 앞서 지방세 확충에서 논의한 바와 같이, 과세자주권을 확대할 경우 지역간 재원배분의 형평성 문제는 더욱 심각해질 수 있다. 과 세자주권이 없는 경우에는 전국적으로 동일한 세율이 적용되므로 세원의 분

포만 문제가 되지만 과세자주권이 있는 경우에는 세율에서도 지역간 격차가 발생할 수 있다. 지역간 세율 격차와 그에 따른 세원의 이동이 지역간 격차 를 심화시킬 수 있다.

지역간 재원배분의 형평성 문제가 있음에도 불구하고 과세자주권이 중요 한 이유는 그것이 가져오는 장점 즉, 세입의 자율성을 통한 지방재정의 책 임성 강화가 충분히 클 것으로 기대되기 때문이다.

나. 지역간 재원의 분포: 지방재정의 자율성 vs 지역간 형평성

지방자치제를 실시하면서 지방재정의 자율성이 취약하다는 지적이 언론 이나 논문에서 많이 나타나는데, 그렇게 유지되는 가장 중요한 이유가 재원 의 지역간 분포이다. 세입의 자율성을 제고하기 위해서는 지방세를 확충하 고 지방세에 대한 과세자주권을 확대하여야 하는데, 그렇게 할 경우 재원의 지역간 형평성을 악화시킬 가능성이 크기 때문이다.

이 문제를 어떻게 해결할지에 대한 사회적 합의가 도출되지 않으면, 지방 재정의 자율성 확대와 지역간 형평성 간의 갈등은 해결할 방법이 없다. 지 방소비세의 경험으로 볼 때 우리나라에서 지금까지 진행되어온 방식은 다음 과 같이 요약할 수 있다.

먼저 지방세 배분에서 지역간 형평성을 고려하여 최대한 재원 배분의 형 평성을 저해하지 않도록 한다. 이때 과세자주성과 지역간 형평성이 문제가 되면, 과세자주성을 포기한다. 그렇게 지방세 정책을 결정한 이후에도 발생 하는 지역간 재원의 격차는 지방교부세를 통해서 보정한다. 일차적으로 보 통교부세로 보정하고, 그 다음에 부동산교부세로 보정하면 지역간 격차는 거의 사라진다.

즉, 과세자주권과 지역간 형평성 간의 갈등에서 지역간 형평성이 압도적 으로 우위에 있었다. 그러나 이 문제에 대해서는 지속적인 비판이 제기되어 왔다. 지방교부세 배분 이후 지역간 재원의 격차가 거의 사라진다면 지방자 치단체는 자율적으로 세입을 확보하려는 노력을 하지 않게 되고, 지방세가 가격기능을 상실하게 된다. 그러면 지방자치를 통해서 얻을 수 있는 긍정적

인 효과를 기대할 수 없기 때문이다. 이 문제를 개선하기 위해서는 현재의 재원배분구도를 크게 저해하지 않으면서 지방의 과세자주권 활용을 촉진할 수 있는 제도적 장치를 마련하여야 하며, 이는 지방교부세가 담당하고 있는 지방의 한계재원을 지방세가 담당하도록 개편하여야 함을 시사한다. 이로 인해 미래에 발생할 것으로 예상되는 지역간 재원격차에 대해서는 이를 어 느 정도까지 용인할 것인지에 대한 사회적 합의가 필요할 것이다.

다. 지방재정제도의 단순화: 세원공유 vs 일반보조금

우리나라 지방세는 탄력세율이 적용되는 세목도 있고, 그렇지 않은 세목 도 있다. 그리고 탄력세율이 적용되지 않는 세목 중에서는 세수입의 배분에 형평성을 고려하여 이전재원과 유사한 성격을 가진 것도 있다. 그리고 지방 교부세는 내국세 수입 전체의 일정 부분을 지방과 공유하는 것이다. 또한 지방과 공유하는 세원에 있어서도 중복되는 부분이 있다. 특히 지방소비세 의 경우 부가가치세 수입의 일부를 재원으로 하고 있다. 그러므로 부가가치 세 수입은 일부는 지방소비세로 지방에 배분되며, 지방에 배분되지 않은 부 분은 내국세가 되어 다시 그 중 일정 부분이 지방교부세로 지방에 배분된 다. 이와 같은 복잡한 재원배분체계를 지방자치와 경제적 특성에 따라 재구 분하여 재원배분의 목적에 부합하게 배분구도를 조정할 필요가 있다.

Blöchlinger and Petzold(2009)는 tax sharing과 일반보조금(general grants)을 구분하는 기준에 대해 논의하였다. tax sharing은 세원공유라고 번역하는 것 이 적절할 것이며, 다른 연구에서도 세원공유라는 용어가 많이 사용된다. 그 런데 이와 유사한 의미로 사용되는 용어로 공동세가 있다. 사전적 의미로 공동세는 중앙정부와 지방정부가 특정 세목을 지정하여 세수입을 일정비율

Blöchlinger and Petzold(2009)는 tax sharing과 일반보조금(general grants)을 구분하는 기준에 대해 논의하였다. tax sharing은 세원공유라고 번역하는 것 이 적절할 것이며, 다른 연구에서도 세원공유라는 용어가 많이 사용된다. 그 런데 이와 유사한 의미로 사용되는 용어로 공동세가 있다. 사전적 의미로 공동세는 중앙정부와 지방정부가 특정 세목을 지정하여 세수입을 일정비율