[그림 Ⅱ-1]은 중앙정부 재정과 지방자치단체 재정, 교육자치단체 재정을 종합한 총재정에서 각각 중앙정부와 지방자치단체, 교육자치단체가 차지하 는 비중을 정리한 것이다. 정부간 재정조정 즉, 중앙정부의 지방정부에 대한 지원 이후의 순계 기준으로 각 정부가 담당하는 지출의 비중을 정리하였으 며, 대상 기간은 1980~2013년이다. 지방자치제 실시 이전과 이후의 비교 검 토가 가능하도록 지방자치제 실시 이전의 자료도 포함하였다. 재정조정은 중앙정부가 지방자치단체에 배분하는 지방교부세와 국고보조금, 그리고 교 육자치단체에 배분하는 지방교육재정교부금과 국고보조금을 의미한다.
먼저 중앙정부와 지방정부를 모두 포괄하는 국가재정에서 교육재정이 차 지하는 비중을 보면, 1980년대 초에는 1980년 19.4%, 1981년 19.7%로 19%
를 넘어 거의 20% 수준에 육박하였던 것이 1982년에 15.5%로 낮아진 이후 2013년까지 대체로 15% 수준을 기준으로 ±1%p 내의 범위에서 유지되었다.
2013년에는 교육재정의 비중이 16%였다.
1982년에는 지방교육재정 규모에 영향을 주는 두 가지 큰 변화가 발생하 였는데, 하나는 교육세제도의 도입이고, 다른 하나는 법정교부율의 부활이 다. 1971년에 ｢지방교육재정교부금법｣이 제정되어 1972년부터 내국세의 12.98%를 지방교육재원으로 배분하게 되었다. 그런데 1972년 8월 3일에 실 시된 8·3조치로 인하여 법정교부율의 효력이 정지되고, 지방교육재원의 규 모는 정부가 예산에서 결정하도록 되었다.4) 이후 1981년 말에 정부는 지방 교육재원에 사용하는 목적세인 교육세를 도입하여 1982년부터 실시하도록 하였고, 1982년 4월에는 ｢지방교육재정교부금법｣을 개정하여 법정교부율을 부활하였다. 당시 보통교부금의 법정교부율은 내국세 수입의 11.8%였는데, 이는 법정교부율이 무력화되기 이전의 보통교부금 교부율과 같은 수준이다.
특별교부금은 법정교부율을 정하지 않고 국가 예산이 정하는 바에 의거하도
[그림 Ⅱ-1] 국가재정에서 중앙정부와 지방자치단체 교육자치단체 재정이 차지하는 비중
(단위: %)
자료: 기획재정부, 예산개요 참고자료, 각 연도 행정자치부, 지방재정연감, 각 연도
4) 본 보고서에서 ‘중앙정부’, ‘지방정부’와 같이 정부의 급을 명시하지 않고 그냥 ‘정부’라고 표현한 것은 중앙정부를 의미한다.
록 하였는데, 1983년 이후 특별교부금이 실질적으로 중단되었다. 교육세제 도 도입과 법정교부율 부활이 지방교육재원의 안정적 확보를 목적으로 하는 매우 중요한 제도적 변화임에도 불구하고, 이 시기에 지방교육재정의 비중 이 하락한 것은 의외이다. 재원의 안정적 확보와 재원규모가 다른 방향으로 진행된 것이다. 지방교육재정은 거의 대부분이 지방교육재정교부금과 교육 세 수입으로 구성된다.
<표 Ⅱ-1>에 나타난 교육비특별회계의 GDP 대비 비율도 1980년과 1981 년에 각각 4.1%였다가 1982년에 3.3%로 하락하였다. 1982년 이후에는 지방 교육재정 규모의 국가재정 대비 비율이나 GDP 대비 비율이 크게 변화하지 않고 유지되었다.
지방교육재정의 비중이 큰 변화 없이 유지된 것과 달리 일반 지방자치단 체 재정이 국가재정에서 차지하는 비중은 1980년 이후 계속 확대되고, 중앙 재정의 비중은 계속 축소되는 경향을 보여주었다. 중앙재정의 비중은 1980 년대 초반에 50%를 상회하였는데, 1980년대 후반에 40%대로 떨어지고, 1990년대 초반에는 40%를 밑도는 수준까지 하락하였다. 이러한 경향은 1995년 이후에도 계속되었다. IMF 경제위기 시기였던 1998~2001년에만 중 앙재정의 비중이 40%를 넘었으며, 그 이후에는 35~40% 사이에서 유지되었 다. 2010년에도 경제위기를 반영하여 지방재정의 비중이 하락하고 중앙재정 의 비중이 높아졌다.
일반 지방자치단체 재정이 국가재정에서 차지하는 비중은 중앙재정의 비 중과 반대방향으로 움직였다. 1980년대 초에는 지방재정의 비중이 30%에도 미치지 못하였으나 이후 빠른 속도로 상승하여 1990년에 40%를 넘었으며, 1992년 이후 IMF 경제위기가 발생하기 전까지는 45% 수준을 유지하였다.
이후 IMF 경제위기 때 41% 수준까지 낮아졌으나 다시 회복하여 최근 10여 년간은 일부 예외적인 연도를 제외하고는 대체로 45% 수준을 유지하였다.
지방재정 규모에 영향을 주는 중요한 제도적 변화는 지방자치제가 실시된 이후보다는 그 이전에 지방자치제 실시를 준비하면서 더 많이 발생하였다.
특히 1980년대 초에 1972년 8·3조치로 인하여 무력화된 지방교부세와 지
방교육재정교부금의 법정교부율이 부활하였으며, 1980년대 후반에는 담배소
<표 Ⅱ-1>의 계속
년에는 2.6%까지 내려갔다. 공기업특별회계는 1980년대 초반에 상승하는 추세를 보이다가 하반기에는 하락하는 추세를 보여주었다. 결과적으로 일반 회계, 공기업특별회계, 교육비특별회계를 종합한 지방재정의 GDP 대비 비 율은 1980년과 1981년 10%에서 1988년 8.6%가 될 때까지 계속 하락하는 추세를 보여주었다.
교육비특별회계의 GDP 대비 비율은 1988년 이후 1992년까지 상승세를 보여 3.2%가 되었으며, 그 후 1990년대에는 계속 3.0~3.3% 수준을 유지하 였다. 그러다 2001년에 전년 대비 0.3%p 상승하여 3.4%가 되었으며, 2005 년에 3.6%가 된 이후 2013년까지 완만하게 상승하는 추세를 보여 2013년에 는 3.7%가 되었다. 그리고 공기업특별회계의 GDP 대비 비율은 1988년 이 후 상승세를 보여 1992년에 3.9%로 정점을 찍은 이후 대체로 하락하는 추 세를 보였으며, 2010년 이후에는 2013년까지 2.2%를 유지하였다.
일반회계는 교육비특별회계 및 공기업특별회계와 달리 1988년에 상승세 로 전환된 이후 최근까지 확장세를 계속하였다. 일반회계 재정지출의 GDP 대비 비율은 1988년 4.2%에서 1992년 5.7%로 상승하였으며, 2001년에는 6.8%, 2011년에는 7.8%로 10년마다 1%p 정도씩 상승하였다.
[그림 Ⅱ-1]에 나타난 총국가재정에서 중앙정부와 일반 지방자치단체, 교 육자치단체재정이 차지하는 비중 변화와 <표 Ⅱ-1>에 나타난 지방재정지출 의 GDP 대비 비율 변화를 보면 다음과 같은 특징을 발견할 수 있다.
첫째, 1980년대 전반에 걸쳐 지방재정의 GDP 대비 비율이 하락하는 추세 를 보여주었음에도 불구하고 국가재정에서 일반 지방자치단체재정이 차지하 는 비중이 빠른 속도로 상승하였다. 이는 이 시기에 국가재정 규모가 전반 적으로 축소되는 경향을 보여주었으나, 중앙재원의 지방이전이 확대되어 GDP 대비 비율로 보면 지방재정이 중앙재정보다 느린 속도로 축소되었음 을 시사한다.
둘째, 지방자치제가 실시된 이후에는 중앙정부와 일반 지방자치단체, 교 육자치단체 간 재원배분 비율에는 큰 차이가 나타나지 않았으나 지방재정의 GDP 대비 비율은 상승하는 추세를 보여주었다. 이는 이 시기의 지방재정
확대가 중앙·지방간 재원의 변화보다는 국가 전체적인 재정 확대에 따른 것임을 시사한다. 지방교부세율 조정을 포함하여 여러 가지의 지방재정제도 변화가 있었으나 정부간 재원배분비율을 변화시키는 정도의 역할은 하지 못 하였다.