1995년에 지방자치단체장을 주민 직선으로 선출하기 시작한 지 20년이 지났다. 정치적인 측면에서 지방자치단체장 민선이 매우 큰 사건이었으나 재정의 관점에서는 이전의 제도를 물려받아서 큰 변화 없이 시작하였다. 조 세정책의 경우에는 지방자치제 도입 이전에 지방자치제를 대비하여 지방의 자체세원을 확대하려는 노력이 있었으며, 자치단체장 민선 직후에 지방세 탄력세율 적용대상을 확대하여 지방의 과세자주권을 강화하고자 하였다. 그 러나 탄력세율 적용대상 확대는 지방의 과세자주권을 확대하였다는 선언적 인 의미는 있었으나 지방자치단체가 적극적으로 활용하지 않아, 극히 일부 세목을 제외하고는 실질적인 의미가 없는 제도로 유지되고 있다.
그런데 지방자치제 실시 이후 15년 정도의 세월이 지나면서 변화의 움직 임이 나타나기 시작하였다.1) 민선 단체장에 의한 지방재정 운영이 계속되면 서 지방재정의 자율성, 자체재원의 확대 필요성 등의 문제가 제기되고, 그러 한 요구에 부응하여 2010년에는 지방소비세가 도입되었다. 그리고 2014년에 는 국세인 소득세와 법인세의 부가세 형태로 되어 있던 지방소득세를 개인과 법인의 소득을 과세표준으로 하는 독립적인 세목으로 발전시켰다. 이러한 변 화의 밑바탕에는 지방자치단체가 주요 세목에 대한 과세권을 가진 완전한 자 치단체로서 역할을 하게 되기를 바라는 염원과 소득·소비를 주요 세원으로 하여 지방세를 계속 확대시켜나가기를 바라는 기대가 깔려 있다. 그리고 2015년에는 담배소비세율이 인상되었고, 담배에 부과되는 개별소비세가 신설 되었으며, 그 세수입의 일부를 재원으로 하는 소방안전교부세가 신설되었다.
1) 우리나라의 지방자치제에 대해 다양한 정의가 있을 수 있다. 해방 이후 1962년에 지방의 회가 해산되기까지 지방자치제가 실시되었으며, 재도입 시에도 1991년부터 지방의회가 설치되었고 1995년에 지방자치단체장 주민 직선이 실시되었다. 본 연구에서는 편의상 1995년 자치단체장 주민 직선의 실시를 ‘지방자치제 실시’라고 표현한다.
이러한 변화에 대해 다양한 평가가 있을 수 있다. 그 중 하나는 지방의 자체수입인 지방세를 확대하였으며, 앞으로 더 확대할 기반을 갖추게 되었 다는 긍정적인 평가다(이영희, 2012). 지방재정을 전문으로 연구하는 학자들 을 중심으로 이와 같은 긍정적인 평가가 나오고 있으며, 단순한 평가에서 그치지 않고 지방소비세와 지방소득세를 더욱 확충하여 지방자치제 실시 이 후 크게 변화되지 않고 있는 8：2의 국세·지방세 비율을 변화시켜야 한다 는 정책제언이 계속되고 있다.2)
한편 지방소비세가 확충되어 통계 수치상 지방세 수입이 증대되기는 하였 지만 실질적으로 지방의 과세자주권이 확대되는 결과가 나타나지는 않았다 는 비판이 있다.3) 그리고 지방소비세 도입 시 매우 중요한 논리 중의 하나 였던 ‘지방의 경제활동에 비례한 세수입 배분’효과도 크게 기대하기 어렵다 는 비판도 있다(주만수·최병호, 2012). 이러한 비판은 현재 상태로 지방소 비세를 확대하는 것이 바람직한지에 대해 부정적인 견해를 보여주는 것들이 다. ‘지방소비세를 확대하는 것이 바람직하지 않다’고 하는 개념상의 부정적 인 비판이라기보다는 ‘현실에 존재하는 다양한 제약조건들을 고려할 때 지 방소비세 확충을 통해 지방의 과세자주권을 확대하거나 지역경제 활동에 비 례하여 세수입을 배분한다는 정책목표를 달성할 수 없다’는 점을 강조한 것 이라고 할 수 있다.
지방소득세의 경우에는 이전의 국세 부가세(piggy-back tax) 형태를 독립 세 형태로 바꾼 것 외에 실질적인 국세의 지방이전이 발생하지 않아 이러한 비판에서는 한걸음 비켜 서 있다. 그러나 독립세가 아닌 부가세 형태의 과 세를 전제로 형성된 과세체계를 그대로 유지하면서 독립세로 전환하였기 때 문에 독립세로서 적절하지 않은 몇 가지 요소들을 가지고 있다는 비판이 있 다(안종석·주만수, 2012; 주만수·최병호, 2012). 현재로선 세부담이 주민세 와 동일한 수준으로 많지 않고, 지역별로 세율의 차등화도 발생하지 않아
2) 유태현 외(2014), p.36.
3) 지방소비세의 문제점에 대해서는 지방소비세 도입 논쟁 과정에서 작성된 안종석·원윤희 (2009), pp.72~77에 잘 정리되어 있다.
큰 문제가 없어 보인다. 그러나 지방소득세의 역할을 대폭 강화하여 자주적 인 지방세의 중심적인 역할을 하도록 확대하는 데는 이 문제들이 장애요인 이 될 수 있다.
본 연구에서는 지방자치제에 대비한 지방세 확충, 탄력세율제도 적용대상 확대, 지방소비세 도입 및 확충, 지방소득세 독립세화 등 지방자치제를 추진 하는 과정과 실시 이후의 지방세 제도 변화 과정에 대해 살펴보고, 평가하 고, 향후 정책방향에 대해 논의한다.
최근에 지방자치제를 실시한 지 20년이 된 것을 계기로 우리나라 지방자 치제와 지방재정을 평가하고 향후 정책방향을 모색하는 연구가 수행되고 다 양한 형태의 심포지엄이 개최되었다. 본 연구는 지방세에 초점을 맞춰 지방 자치제 실시 이후 20년의 정책 변화를 평가하고 발전방향을 모색하는 데 목 적이 있다. 특히 이제 20살로 성년이 된 시점에 우리나라의 지방세 정책은 지방소비세 도입, 지방소득세 독립세화 등을 통해 지방의 자주재원으로서 지방세의 역할을 확대하려는 전환점에 있다. 이 시점에 그동안의 정책을 냉 정하게 평가하고 장기적인 발전방향을 제시하는 것은 매우 중요한 의미가 있을 것으로 판단된다.
제도 변화 과정에 대해서는 기존의 관련 문헌들을 조사하여 정리하는 방 식으로 제도 도입·변화의 취지와 도입·변화되는 과정, 그 결과를 정리한 다. 그리고 평가는 재정의 분권화, 재원의 지역간 분포, 그리고 조세가 갖추 어야 할 기본적인 원칙의 관점으로 구분하여 검토한다.
재정의 분권화 평가에서는 지방세가 지방의 자율적인 재정운영에 기여하 는지 여부를 검토한다. 지방이 지방세 정책에 대해 의사결정 권한을 가지고 있는지, 그리고 그러한 권한의 사용을 촉진할 유인구조가 마련되어 있는지 평가한다. 또한 지방소비세 도입과정에서 중요한 판단근거가 되었던 지방의 경제활동에 비례한 재원의 배분이 가능한지도 재정의 분권화에 영향을 주는 요소로 포함하여 검토한다. 그리고 재원의 충분성도 재정분권화와 연계하여 검토한다. 지방세 수입이 적어서 재정운영의 자율성이 부족하다는 주장이 계속되는바, 지방재정의 자율적인 운용을 유도할 수 있는 정도의 충분한 재
원을 지방세를 통해서 조달할 수 있는지가 중요한 판단 기준이 된다.
국가 전체를 하나의 과세권역으로 하는 국세와 달리 지역별로 과세하는 지방세의 경우에는 재원의 지역간 분포가 중요한 이슈가 된다. 경제력이 특 정 지역에 과도하게 집중되어 있는 경우에 경제력에 비례하여 징수하는 세 금으로 지방재정을 운영하도록 하면 경제력의 쏠림 현상을 더욱 심화시키는 결과를 가져올 수 있다. 경제력이 집중된 지역의 거주자는 다른 지역 거주 자에 비해 적은 세금을 납부하여도 더 우월한 공공서비스 혜택을 받을 가능 성이 있다. 이 경우 다른 지역 주민이 경제력이 집중된 지역으로 이주하려 는 유인을 갖게 된다.
지역간 세부담 격차가 적은 세목으로 지방세를 설정하더라도 지역간 세원 의 격차를 완전히 제거하는 것은 가능하지 않다. 세금은 경제활동을 근거로 부과하는 것으로서 국가내 모든 지역의 경제력이 동등하지 않기 때문이다.
이러한 점을 고려하여 중앙정부에서 국세수입의 일부를 활용하여 세원이 부 족한 지역의 재원을 보충해 주는 제도를 운용하는 경우가 많다. 이러한 역 할을 하는 제도를 지방재정조정제도라고 하는데, 우리나라에서는 지방교부 세가 이에 해당된다. 지방재정조정제도를 통해서 세원의 격차를 완벽하게 조정할 경우에는 지방세가 가져오는 긍정적 효과인 재정분권화 효과를 상쇄 하는 결과를 가져올 수 있다. 그러므로 지방세 세원의 분포뿐만 아니라 재 정조정 이후의 재원 분포도 함께 검토할 필요가 있다.
지방세도 조세이므로 조세가 갖추어야 할 기본적인 원칙들을 고려하여 정 책을 수립할 필요가 있다. 조세가 갖추어야 할 가장 기본적인 원칙으로는 효율성과 형평성을 들 수 있다. 효율성은 조세가 경제성장에 미치는 부정적 인 영향을 최소화하여야 한다는 것을 의미하며, 형평성은 조세정책을 수립 할 때 소득재분배를 고려하여 소득수준의 불균등을 축소하려고 노력할 필요 가 있다는 것을 의미한다. 중앙과 지방의 기능 배분의 기본 원칙에 따르면 경제성장과 소득재분배 정책은 중앙정부의 역할이며, 지방정부는 그보다는 지역 주민의 수요에 따른 지방공공재를 공급하는 데 초점을 맞추는 것이 바 람직하다. 이런 이유로 인해서 국세 정책에서는 효율성과 형평성이 중요한