◦ 우리나라 농어촌 지역개발 사업은 최근까지 15개 정도의 중앙 행정기관에 서 단위사업을 중심으로 추진해왔다. 대체로 중앙 행정기관에서 사업을 기 획하여 사업 지침과 예산을 광역자치단체를 통해 기초자치단체에 전달하 고, 시·군 기초자치단체에서 사업을 집행하는 체계를 갖고 있었다.
- 농림수산식품부, 국토해양부, 행정안전부, 보건복지부, 문화체육관광부, 지식경제부, 교육과학기술부, 여성가족부, 고용노동부, 기획재정부 등 - 농촌진흥청, 산림청, 중소기업청, 교육청, 경찰청 등
그림 2-1. 농어촌 지역개발 정책의 추진체계
◦ 이처럼 중앙정부가 주도하는 단위사업 중심의 농어촌 지역개발 정책 추진 에 대한 다양한 비판이 있었다.
- 비판의 주요 내용은 농어촌 지역개발 정책의 전체적인 중장기 목표 결여, 유사 사업들에 대한 중앙 행정기관 간 또는 중앙 행정기관 내 조직 간 연 계 부족, 지방자치단체의 자율성과 창의성 제약, 정책의 평가 시스템과 환 류체계의 부재에 따른 성과 관리 미약 등으로 요약된다.
- ｢삶의질향상특별법｣의 제정 및 ‘삶의질향상계획’ 수립 등 통합적 농어촌 지역개발 추진을 위한 일부 제도적 기반 구축에도 불구하고 이를 추진하 기 위한 조직(삶의질향상위원회 등) 기능의 한계, 수직적‧수평적 협력체 계의 미흡, 예산의 뒷받침 부족 등이 주요 문제로 지적되었다.
◦ 2005년 농림수산식품부는 ｢삶의질향상특별법｣을 제정하여 여러 부처에 걸 쳐 다기화된 농어촌 지역개발 사업을 체계화하고자 시도하였다. 그러나 통 합적 농어촌 지역개발의 필요성을 인식하는 수준에만 머물고 실효적인 후 속 작업을 추진하지 못하였다.
- 제2차 삶의질향상기본계획의 일환으로 2010년 농어촌 서비스기준과 같은
선진 제도를 도입하여 부처 간 통합적 협력체계의 기반을 마련하고 중앙 정부나 지방자치단체가 농어촌 지역개발의 구체적인 목표를 설정할 수 있 도록 추진하고 있으나, 이 역시 실효적인 후속 조치들을 필요로 하는 상태 이다.
◦ 한편으로는 ｢균특법｣ 개정을 통해 통합적 농어촌 지역개발을 위한 제도적 환경을 정비하면서 관련 논의들이 더욱 활발하게 진행되고 있다. 그러나 아 직까지는 시·군이 지역의 현안 과제 해결을 위한 통합적 집행이 가능한 사업 을 적극적으로 발굴·기획하지 못하고 있으며, 시·군을 뒷받침할 수 있는 제 도적 환경을 만들기 위한 여러 과제가 남아있다.2
- 2010년 광특회계 포괄보조금 제도를 도입하면서 210개의 유사 사업들 을 정책군화된 포괄보조사업으로 전환함으로써 개별 단위사업들을 농 어촌 현장에서 통합적으로 추진할 수 있는 제도적 기반이 일정 부분 구 축되었다.
◦ 이러한 여러 가지 법률 제·개정 및 제도 정비 과정에서 통합적 농어촌 지역 개발 정책의 추진을 위한 농어촌 지역개발 사업 주체들의 수직적·수평적 통 합, 관련 법률 체계화, 계획 통합, 사업 부문 간 통합, 평가·모니터링 체계의 구축 등 다차원적인 논의들이 진행되고 있다.
2 지역의 현안이 일자리 창출, 인구 증대라면 그것을 위한 전략 사업이 기획되어야 하 는데 현재는 통폐합되기 전의 사업들을 대상지만 바꾸어서 복제하는 데 그치고 있다.
또한, 다른 지역과 차별화된 전략을 만들기 위해서는 연구개발이 이루어져야 하는데 소홀히 취급되고 있다. 제도적으로도 지역의 ‘계획 피로’ 및 ‘행정 낭비’의 소지가 적 은 연차별 시행계획을 수립·추진하는 것이 중요한 바, 수정계획을 인정하는 것을 고 려할 필요가 있다. 다양한 연계협력사업을 지원할 수 있는 안정적인 재원을 확보하고 시·군별 씰링의 조정, 낙후지역에 대한 차등보조율 등의 적용 등을 고려해야 한다.
무엇보다 통합적 지역개발에 대한 지속적이고 입체적인 정책 교육과 홍보를 시행할 필요가 있다. 특히 지역발전위원회, 중앙정부 관련 부처, 지방자치단체 등의 유기적 인 협력과 거버넌스 구축이 요구된다.
◦ 그러나 정작 지방자치단체의 관점에서 통합적 농어촌 지역개발에 관한 논 의 자체가 부족하다. 따라서 농어촌에서 무엇이 통합적 지역개발인지에 대 한 개념을 정립하고 지방자치단체에서 기준으로 삼을 만한 통합형 지역개 발 모델을 발굴할 필요성이 제기되고 있다.
- 국가 차원의 관련 제도는 일정 정도 정비되었지만 농어촌 지역의 관점에서 는 통합적 농어촌 지역개발이 무엇인지, 왜 추구해야 하는지, 어떻게 추진 해야 하는지 등에 대해 구체적인 논의가 풍부하게 진행되지 못하였다.
▪통합적 농어촌 지역개발이 무엇인지에 대한 그간의 국내 논의는 그리 많지 않다. 다만, 송미령 등(2008), 김광선 등(2009)에서 통합적 농어촌 개발에 대하여 이론적으로 탐구한 후 몇 가지 국내외 사례를 분석하는 시도를 한 바 있다. 특히 이론적 탐구에 바탕을 두어 주체별로 어떠한 역할이 요구되는지를 검토하고 있다. 이에 대해서는 <그림 2-2>에 요 약되어 있다.
- 이러한 논의 부족은 제도의 선진화에도 불구하고 농어촌 현장에서의 정치 적 오용, 지방 역량의 부족, 주민 참여의 부족 등의 우려를 여전히 잔존시 키고 있다.
그림 2-2. 통합적 농어촌 지역개발의 참여 주체별 스펙트럼
자료: 김광선 외(2009).
- 따라서 중앙정부 시각보다는 지방자치단체 입장에서 그리고 이론적 이해 보다는 실행의 관점에서 통합적 농어촌 지역개발의 개념을 정립하고 추진 방법을 제공할 수 있는 농어촌 통합형 지역개발 모델, 이의 추진 방법을 예시할 수 있는 실행계획 등을 농어촌 현장에 제공할 필요가 있다.
◦ 나아가 현재 지역정책의 환경하에서 농어촌 통합적 지역개발 정책으로 전 환하는 데 중앙정부가 무엇을 개선해야 할 것인지에 대해서도 면밀한 검토 가 필요하다.
- 기존의 정책 사업들이 기초생활권 정책으로 포괄보조금화되면서 통폐합 되었지만, 실행 과정에서 개선이 필요한 사항을 발굴하고 농어촌 지역에 실질적 도움이 되는 사업들을 어떻게 발굴·지속시키도록 유도할 것인지 방안을 강구해야 한다.
- 최근 새롭게 농어촌에 도입되기 시작한 농어촌 서비스기준이나 농어촌 영 향평가 제도 등 선진제도 운영이 지역개발 사업과 어떻게 조화를 이루도 록 할 것인지에 대해서도 방안을 강구해야 한다.
- 정치적 변화에 무관하게 농어촌 지역개발 정책이 지속적으로 성과를 내기 위해서 제도적으로 어떠한 장치가 필요하고, 국민적 운동으로 어떠한 활 동을 전개해 나가야 하는지에 대해서도 방안을 강구해야 한다.
◦ 외국의 경우에는 이미 선진국들을 중심으로 1980년대 이후 통합적 농어촌 지역개발에 대한 논의들이 활성화되어 왔다.
- 서구 선진국들의 경우 농어촌의 다원적 가치를 활용하여 농어촌 지역에 활력을 불어 넣고 지역의 복합적이고 다양한 수요들을 충족한다는 현실적 필요를 바탕으로, 통합적 농어촌 지역개발에 대한 논의가 활성화되었다.
특히 통합적 농촌개발에 대한 다양한 정의와 특성에 대한 연구들이 이루 어져 왔다.
▪유럽농촌교류센터(European Rural Exchange, 2002)의 정의에 따르면 통 합적 농촌개발이란 농촌 커뮤니티들의 경제‧사회‧환경‧문화적 자원들
이 스스로의 장기적 생존을 달성하고 유지하기 위해 조직화되는 과정을 의미한다. 이는 농촌 지역이 갖고 있는 내생적 자원들의 조직화를 강조 하는 것이다.
▪Nemes(2005)의 개념 정의에 따르면, 통합적 농촌개발이란 ① 중앙정부 자원의 재분배, 경쟁력 향상을 위한 비교 열위(comparative disadvantag e)의 저감, 그리고 농촌 자원을 활용 및 강화하는 새로운 방법의 발견을 통해, ② 농촌 주민들의 삶의 질 향상 달성과 농촌적 가치의 유지‧개선 을 목적으로, ③ 외부의 (정책)개입과 지역(내부)의 열망을 포괄하는 지 속적 과정을 의미한다. 여기서 ‘②’ 는 통합적 농촌개발의 목적을, ‘①’
은 이를 달성하기 위한 방법을 의미하며, ‘③’ 은 유럽농촌교류센터의 정의와는 달리 통합적 농촌개발이 내생적 과정일 뿐만 아니라 정부의 정 책적 개입이 필요한 과정임을 의미한다.
▪Abasiekong(1982)의 개념 정의에 따르면, 통합적 농촌개발은 정책을 결 정하는 데 있어, 그리고 농촌의 경제‧사회‧문화적 조건들을 개선하기 위해 기획되는 프로그램을 계획하고 시행하는 데 있어, 관련된 모든 농 어촌 주민들과 주체들을 포괄시키는 종합적이고 상호조정적인 접근이 다. 이는 정책 결정과 농촌개발 프로그램을 계획‧실행하는 과정이 참여 적(participatory)이고 상향적(bottom-up)이어야 하며, 바람직한 거버넌 스 체계의 구축과 작동을 통해 이루어져야 함을 강조하는 것이다.
◦ 선행연구들의 통합적 개발에 대한 정의에서 공통된 관점은 그것을 ① ‘과 정’으로 본다는 점이며, ② 지역의 지속가능성과 경제·사회·문화 환경의 종 합적 개선을 지향하는 것이며, ③ 지역 자원의 활용과 주체의 조직화 등을 중요시한다는 것이다.
- 통합적 농어촌 지역개발이란 ‘농어촌 지역의 주체들이 해당 지역의 지속 가능성과 제반 문제 해결 및 환경 개선을 위해 역내외의 자원을 조직화하 는 과정’이라고 정의할 수 있다.
- 통합적 농어촌 지역개발 정책이라고 하면 공공부문의 예산이 투여되는 활